Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1063/18

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z 31 maja 2016 r., I SA/Ke 195/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego - oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Opisaną na wstępie decyzją, dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kielcach (dalej jako Agencja, ARiMR) utrzymał w mocy decyzję kierownika biura powiatowego ARiMR w Kielcach z [...] grudnia 2015 r. nr [...] o ustaleniu A. M. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 44.700 zł.

Organ I instancji w uzasadnieniu napisał, że [...] maja 2010 r. J. M. złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010. Organ I instancji decyzją z [...] stycznia 2011 r. przyznał J. M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w łącznej kwocie 11.169,50 zł. W decyzji tej stwierdzono, że terminem rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania jest dzień 15 marca 2010 r. Następnie organ I instancji decyzją z [...] lutego 2012 r. przyznał J. M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2011 w łącznej kwocie 11.327,60 zł. W 2012 r. A. M. weszła skutecznie w prawa i obowiązki J. M., wynikające z udziału w programie rolnośrodowiskowym.

W związku z tym przez kolejne lata ubiegała się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (stosowne dokumenty złożone zostały w Agencji 15 maja 2012 r.). Przejęcie zobowiązania nastąpiło w oparciu o § 23 oraz § 25 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.33.262 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.). Organ I instancji decyzją z [...] czerwca 2013 r. przyznał A. M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2012 w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 10.998,20 zł. Rozpoznając kolejny wniosek A. M., organ I instancji decyzją z [...] listopada 2013 r. przyznał A. M. płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w łącznej kwocie 11.204,70 zł.

A. M. złożyła wniosek kontynuacyjny na rok 2014. W gospodarstwie wnioskodawczyni w dniach [...] sierpnia 2014 r. zostały przeprowadzone kontrole na miejscu, w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz kwalifikowalności powierzchni, które wykazały rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi we wniosku a stanem stwierdzonym podczas tej kontroli. Stwierdzono też, że rolnik nie opracował planu działalności rolnośrodowiskowej lub opracował go bez właściwego podmiotu lub niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu. Okoliczność ta zaważyła na podjęciu przez organ I instancji rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (decyzja z [...] czerwca 2015 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Dyrektora Agencji z [...] września 2015 r.).

Dyrektor Agencji wskazał, że strona występująca o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm., dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), obowiązkowo musi przestrzegać zasad w nim zapisanych. Prowadzenie gospodarstwa zgodnie z przepisami ustawy z 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz.U.116.975, dalej jako ustawa o rolnictwie ekologicznym) nie jest wystarczające do uzyskania prawa do płatności rolnośrodowiskowej.

Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r. poz. 324, dalej jako rozporządzenie zmieniające rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.), do pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" przyznawanej za realizację zobowiązania, o którym mowa w ust. 1, tj. zobowiązania podjętego na podstawie przepisów dotychczasowych albo nowego zobowiązania, określonego w ust. 2, tj. nowego zobowiązania wynikającego z przejęcia zobowiązania od innego rolnika, w kolejnych latach jego realizacji stosuje się przepisy dotychczasowe. Organ wskazał na § 32 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który reguluje prawo i warunki przyznania kolejnych płatności nowemu posiadaczowi.

Przepis § 33 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. stanowi m.in., że rolnik, który zobowiązał się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez innego rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, realizuje przejęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie ze zmienionym w odpowiednim zakresie planem działalności rolnośrodowiskowej, w terminie określonym w § 2 ust. 2, przypadającym w roku następującym po roku, za który rolnikowi została przyznana ta płatność (przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin, w jakim składa się wnioski o przyznanie płatności bezpośredniej) - tylko do tego czasu mocodawca umożliwia realizację przejętego zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z dotychczasowym planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 33 ust. 2). Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia.

A. M., jako sukcesor, weszła skutecznie w prawa i obowiązki J. M. wynikające z udziału w programie rolnośrodowiskowym. Brak wypełnienia przesłanek zawartych w § 33 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wskazuje, że zobowiązanie podjęte przez stronę nie zostało zrealizowane. Plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin, w jakim składa się wnioski o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność doradczą w zakresie sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od 15 marca danego roku (§ 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.).

Organ ustalił, że A. M., pomimo przejęcia zobowiązań wynikających z udziału w programie rolnośrodowiskowym po J. M., nie zadbała o sporządzenie (zmianę) w odpowiednim zakresie, planu działalności rolnośrodowiskowej, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania, pomimo tego, że na stronie ciążył taki obowiązek. Z § 33 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wynika, że samo dysponowanie planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym dla poprzedniego posiadacza gruntów nie uprawnia do otrzymywania płatności, zważywszy na to, że przejęcie posiadania tych gruntów (i tym samym zobowiązań) nastąpiło w 2012 r., a brak planu działalności rolnośrodowiskowej Agencja wykryła dopiero w 2014 r.

Organ wskazał, że producent, podpisując wniosek, oświadcza, że zna zasady przyznawania płatności. Z § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. wynika, że brak realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z brakiem sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu skutkuje zwrotem otrzymanych wcześniej płatności. Oznacza to, że do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Fakt zaniechania wypełnienia przez A. M. obowiązku wskazanego w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jest oczywisty. Powyższe wiąże się z tym, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, przewiduje wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. Przepis ten nie uzależnia konieczności wydania decyzji od przyczyny, z powodu której nastąpiła taka wypłata.

Obejmuje więc swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy i uznanych następnie za pobrane nienależnie, z powodu niedotrzymania pięcioletniego okresu zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W związku z powyżej przedstawionymi uchybieniami w realizacji zobowiązania wieloletniego, zwrotowi podlegają wszystkie przyznane w ramach jego trwania płatności rolnośrodowiskowe, w łącznej wysokości 44.700 zł.

Organ wyższego stopnia ponadto wskazał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, w których wyłączony jest obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, tj. siła wyższa lub wyjątkowe okoliczności, pomyłka organu, przedawnienie, wysokość kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki (art. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 937/2012 z 12 października 2012 r., art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, art. 51 § 1, art. 53 § 1 i § 4, art. 56 § 1 i § 3 Ordynacji podatkowej).

Oddalając skargę A. M. opisanym na wstępie wyrokiem z 31 maja 2016 r., I SA/Ke 195/16 WSA w Kielcach ocenił, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony w sprawie.

Dalej Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku napisał, że prawidłowym jest także ustalenie, że skarżąca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., pomimo przejęcia zobowiązań wynikających z udziału w programie rolnośrodowiskowym po J. M., nie zadbała o sporządzenie (zmianę) w odpowiednim zakresie, planu działalności rolnośrodowiskowej, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania, pomimo tego że ciążył na stronie taki obowiązek. Niewątpliwie skarżąca dysponowała planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym przez jej ojca, jednakże okazało się to niewystarczające, zważywszy na treść § 33 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Samo bowiem dysponowanie planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym dla poprzedniego posiadacza gruntów nie uprawnia A. M. do otrzymywania płatności, zważywszy na to, że przejęcie posiadania tych gruntów (i tym samym zobowiązań) nastąpiło w 2012 r., a brak planu działalności rolnośrodowiskowej Agencja wykryła dopiero w 2014 r. Podpisując wniosek skarżąca przyjęła do wiadomości treść oświadczenia zawartego na formularzu wniosku, że zna zasady przyznawania płatności.

Zdaniem Sądu I instancji argumenty podnoszone w skardze, dotyczące braku sporządzenia zmienionego planu, nie zasługują na akceptację pomimo, że nie poddaje się w wątpliwość twierdzenia skarżącej o należytym prowadzeniu gospodarstwa ekologicznego i inwestowaniu w gospodarstwo otrzymywanych przez te lata płatności.

Stosownie do przepisu § 2 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. skarżąca była zobowiązana do sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej. Obowiązek sporządzenia planu wynikał także z § 33 ust. 1 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowi m.in., że rolnik, który zobowiązał się do kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez innego rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem, realizuje przejęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe zgodnie ze zmienionym w odpowiednim zakresie planem działalności rolnośrodowiskowej, w terminie określonym w § 2 ust. 2, przypadającym w roku następującym po roku, za który rolnikowi została przyznana ta płatność (przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin, w jakim składa się wnioski o przyznanie płatności bezpośredniej) - tylko do tego czasu mocodawca umożliwia realizację przejętego zobowiązania rolnośrodowiskowego zgodnie z dotychczasowym planem działalności rolnośrodowiskowej (§ 33 ust. 2).

Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2013 r. zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od 15 marca danego roku (§ 2 ust. 2 ww. rozporządzenia). Konsekwencje zaniechania sporządzenia zmienionego planu rolnośrodowiskowego ustawodawca zawarł w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., stanowiąc, że płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego, w szczególności w związku z brakiem sporządzenia planu działalności rolnośrodowiskowej albo sporządzeniem go niezgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu lub gdy nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu.

Sąd I instancji, analizując treść przytoczonych przepisów rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zaakceptował wniosek organu, że do powstania obowiązku zwrotu nie jest konieczne wystąpienie innych, dodatkowych okoliczności. Ocenił, że fakt niewypełnienia przez A. M. obowiązku wskazanego w § 33 ust. 1 i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. jest oczywisty i nie został podważony zarzutami skargi.

Dalej Sąd I instancji napisał, że konsekwencje opisane w § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w przypadku niezachowania warunków sporządzenia zmienionego planu działalności rolnośrodowiskowej, wiążą się z dyspozycją art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, przewidującym wydanie decyzji w razie dokonania nienależnej lub nadmiernej wypłaty rodzajowo określonych środków publicznych. W ocenie Sądu I instancji organ prawidłowo przyjął, że orzeczenie o zwrocie obejmuje swoim zakresem pobranie środków publicznych przekazanych na rachunek bankowy wnioskodawcy i uznanych następnie za pobrane nienależnie, z powodu niedotrzymania pięcioletniego okresu zobowiązania, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W stanie faktycznym sprawy zwrotowi podlegają zatem wszystkie przyznane w ramach jego trwania płatności rolnośrodowiskowe, w łącznej wysokości 44.700 zł.

Sąd I instancji zaznaczył, że kontrolując decyzję nie stwierdził, podobnie jak organ, aby w sprawie zaistniały okoliczności, w których wyłączony jest obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconych płatności.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji napisał, że z uzasadnienia zarzutów wywnioskował, że skarżąca przytacza § 28 i § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., które utraciło moc na podstawie § 58 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie miały jednak zastosowanie przepisy rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., ponieważ § 46 tego rozporządzenia wyklucza możliwość stosowania przepisów rozporządzenia z 2009 r. do stanu faktycznego sprawy. Przepis § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. zezwala na stosowanie rozporządzenia z 2009 r. do przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia oraz zakończonymi ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia.

Skoro przypadki wymienione ww. przepisie nie zaistniały w sprawie, to badaniu podlegały warunki uzasadniające zwrot wypłaconych płatności w oparciu § 33 ust. 1 i 2 oraz § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Skargę kasacyjną od opisanego wyroku WSA w Kielcach do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. M., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz zwolnienie z od ponoszenia kosztów sądowych w całości. Wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niewłaściwych przepisów jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia (art. 174 pkt. 1 P.p.s.a.), tj. naruszenie:
2. a) przepisów art. 33 § 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na ustaleniu, że pomimo kontynuowania przez skarżącą pięcioletniego planu działalności rolnośrodowiskowej podjętej przez poprzednika – J. M. bez zmiany zakresu i charakteru prowadzonej działalności, była ona zobowiązana do sporządzenia kolejnego planu działalności rolnośrodowiskowej, podczas gdy w rzeczywistości nie istniał taki obowiązek gdyż pierwotnie opracowany plan nie uległ najmniejszej modyfikacji;
3. b) art. 2 Konstytucji RP wprowadzającego zasadę demokratycznego państwa prawa, z której wynika zakaz stosowania prawa wstecz, poprzez ocenę wykonywania obowiązków uprawniających do płatności rolnośrodowiskowej na podstawie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., które wówczas nie obowiązywało,
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj. naruszenie:
5. a) art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów zawartych w skardze i bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska organu wyższej instancji,
6. b) art. 3 w związku z art. 134 P.p.s.a. zobowiązujących Sąd do zbadania, czy przy wydaniu "zaskarżonego postanowienia" organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a., zobowiązującymi Sąd do uchylenia decyzji w całości lub w części w razie stwierdzenia, że zastosowanie "przepisów prawa materialnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy",
7. c) przepisów art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., zgodnie z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a., w ramach kontroli aktów organów administracji, egzekwowanie od organów administracyjnych stosowania postulatu orzekania w razie wątpliwości na korzyść oraz stosowania zasady zaufania obywatela do organów państwa,
8. d) zasady nakazującej sądom, zgodnie z art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., w ramach kontroli aktów organów administracji, egzekwowanie od organów administracji stosowania zasady praworządności (legalności), nakazującej organom administracyjnym orzekanie z duchem i literą prawa (art. 8 Konstytucji).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej napisano także, że WSA w Kielcach zupełnie pominął twierdzenia skarżącej podnoszone na rozprawie, a dotyczące bezzasadnego żądania obowiązku zwrotu dopłaty za czas w którym A. M. nie była właścicielką gruntu, a program rolnośrodowiskowy realizowany był prawidłowo, bez żadnych wątpliwości co do ważności planu działalności rolnośrodowiskowej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie tym samym Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia prawa procesowego, nie odnosząc się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów podniesionych przez stronę. W ocenie skarżącej, zaskarżone orzeczenie stanowi wyłącznie bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska organu wyższego stopnia.

Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania (pkt 2). W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady rozpoznaniu w pierwszej kolejności podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego generalnie można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żaden spośród czterech zarzutów nie został uzasadniony, a przepisy prawne, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji zostały określone ogólnikowo.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak odniesienia przez WSA zarówno do wszystkich okoliczności sprawy oraz zarzutów zawartych w skardze, jak również bezkrytyczne zaakceptowanie stanowiska organu wyższej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że normatywnym wzorcem kontroli instancyjnej wydanego przez sąd I instancji wyroku jest art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa konieczne elementy, jakie powinno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku, a więc zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania.

Sporządzone według wymogów ustawowych uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także – zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził Sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., Nr 3, poz. 39). NSA podkreśla jednak, że kasator nie wymienił które okoliczności sprawy zostały pominięte przez Sąd I instancji i nie podjął próby wykazania, że naruszenie zarzucone Sądowi I instancji mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to zapadłoby rozstrzygnięcie o odmiennej treści. Tego elementu w rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak.

Pozostałe trzy zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały oparte na art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a., także w połączeniu z art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a.

Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. jest przepisem ogólnym o charakterze tylko kompetencyjnym, stanowiącym, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 P.p.s.a nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., I OSK 188/17 i cytowane tam orzecznictwo; CBOSA). Jak trafnie wskazano w przywołanym wyroku, naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Skład orzekający podziela i ten argument, że pomimo ustrojowo-procesowego charakteru art. 3 § 1 P.p.s.a. to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069). Stwierdzić należy, że kasator nie podjął próby wykazania takiego powiązania zarówno w petitum, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd I instancji zobligowany jest z urzędu dokonywać – w ramach kontroli judykacyjnej - pełnej oceny legalności zaskarżonego aktu, czyniąc to w granicach sprawy, bez względu na podniesione w skardze zarzuty. Przepis ten można naruszyć wykraczając poza granice sprawy bądź ograniczając się wyłącznie do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dopełnił tego ww. obowiązku normatywnego, ponieważ dokonał wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonej czynności.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Należy podzielić stanowisko, że naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2776/16 i wskazane tam orzecznictwo; CBOSA). Okoliczność pogorszenia sytuacji prawnej skarżącej strony nie występuje w niniejszej sprawie, w której Sąd I instancji oddalił skargę, podkreślając wyraźnie, że uznaje zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i należycie uzasadnioną.

Przystępując do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że oba zarzuty są bezzasadne.

Skarżąca kasacyjnie wywodzi w pkt 1 a petitum skargi kasacyjnej, że brak jest normatywnego obowiązku sporządzenia kolejnego planu działalności rolnośrodowiskowej w razie kontynuowania działalności przez następcę prawnego, bez zmiany zakresu i charakteru prowadzonej działalności, gdyż pierwotnie opracowany plan nie uległ najmniejszej modyfikacji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał kontroli judykacyjnej w ww. zakresie, podzielając stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wskazujące, że skarżąca nie spełniła wymogów określonych we wskazanych przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.

Zgodnie bowiem z § 32 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w przypadku przeniesienia, w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, posiadania gruntów lub stada objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym podjętym przez rolnika, które nastąpiło po doręczeniu decyzji w sprawie przyznania pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, nowemu posiadaczowi tych gruntów lub stada mogą być przyznane kolejne płatności rolnośrodowiskowe, jeżeli są spełnione warunki określone w art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 173 z późn. zm., dalej jako ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich). W przywołanym przepisie ustawy zastrzeżono, że w razie śmierci beneficjenta, rozwiązania osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, przekształcenia beneficjenta lub innego zdarzenia prawnego, w wyniku których zaistnieje następstwo prawne albo w razie zbycia całości lub części gospodarstwa rolnego, całości lub części przedsiębiorstwa beneficjenta, po przyznaniu pomocy, następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części pomoc może być przyznana, na jego wniosek, jeżeli spełni wymienione tam warunki.

Jest poza sporem, że w trakcie realizacji zobowiązania nastąpiło przeniesienie posiadania gruntów objętych zobowiązaniem, ale skarżąca, pomimo przejęcia zobowiązań wynikających z udziału w programie rolnośrodowiskowym, nie sporządziła jej własnego planu działalności rolnośrodowiskowej – w zmienionym odpowiednio zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w świetle § 33 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. samo dysponowanie planem działalności rolnośrodowiskowej sporządzonym dla poprzedniego posiadacza gruntów nie uprawnia do otrzymywania płatności, choćby następca prawny realizował zapisy planu działalności rolnośrodowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że plan działalności rolnośrodowiskowej jest niezbędnym dokumentem w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego, który indywidualizuje zarówno osobę beneficjenta danego programu, jak i gospodarstwo rolne, którego dotyczy ten program. Aktualny beneficjent pomocy powinien realizować swój plan działalności rolnośrodowiskowej, a nie plan poprzedniego beneficjenta programu.

Także drugi zarzut naruszenia prawa materialnego, zawarty w pkt 1 b petitum skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia zakazu działania prawa wstecz należy uznać za bezzasadny.

Zgodnie z art. 28 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że określone przepisy stanowią inaczej. Pomocą i pomocą techniczną, pobranymi nienależnie, jest między innymi pomoc wypłacona bez podstawy prawnej.

Z akt administracyjnych wynika wprost i jest poza sporem ta okoliczność, że zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r. kierownik biura powiatowego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych za lata 2010, 2011, 2012 i 2013. Rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. weszło w życie z dniem 15 marca 2013 r. (§ 59). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że skoro postępowanie zostało wszczęte już w czasie obowiązywania rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. to znajdują zastosowanie przepisy tego rozporządzenia; także do stanu faktycznego sprawy obejmującej zwrot nienależnie pobranych płatności za lata 2011 i 2012 należy stosować nową regulację prawną (por. wyrok NSA z 14 września 2018 r., I GSK 752/18; CBOSA). Brak jest w kontrolowanej judykacyjnie sprawie intertemporalnej podstawy prawnej zobowiązującej organy do stosowania przepisów prawnych, które już nie obowiązywały w dacie wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, czy środki finansowe uzyskane przez beneficjenta programu zostały pobrane nienależnie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.