Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt I SA/Op 24/21 uwzględnił skargę M. S. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania składek za okres od marca do maja 2020 r. i uchylił powyższy akt administracyjny.
Skargę kasacyjną – stosowne do treści art. 173 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł ZUS, a zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:
- 1. prawa materialnego, tj.:
- a. art. 1 i art. 2, art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2021.137) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2020.266; dalej: ustawa systemowa), poprzez przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego, poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony dla właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym;
- b. art. 31zo ust. 1a w zw. z art. 15 zzzh ust. 1 pkt 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.; dalej: ustawa o COVID) w zw. z art. 83 ust. 1 i 4 ustawy systemowej przez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione uznanie, iż w przypadku rozstrzygania wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek, organ winien wziąć pod uwagę kwestię ustalenia ustawodawstwa właściwego w stosunku do skarżącego oraz określenia obowiązku opłacania przez niego składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej na terytorium Polski, a także wydania decyzji określającej ewentualne zadłużenie;
- c. art. 31zt ustawy o COVID w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z 31 lipca 2003 r. wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b ustawy systemowej poprzez jego błędną wykładnię poprzez uznanie, że ciężar udowodnienia przesłanek do zaistnienia przesłanek do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek spoczywa w głównej mierze na organie administracji w sytuacji, gdy ustawodawca w powołanym przepisie posłużył się sformułowaniem "jeżeli zobowiązany wykaże", co przenosi ciężar dowodzenia przesłanek do zastosowania instytucji zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na wnioskodawcę, a przez to błędne uznanie Sądu pierwszej instancji, iż to na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i ustalenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie w sprawie;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 3 § 1 i 2 oraz art. 1, art. 3 § 1 i § 2 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na przekroczeniu granic danej sprawy i objęciu kontrolą tej części działania Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego;
- b. art. 135, art. 141 § 4, art. 7, art. 153, art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 83a ust. 1 i 2 ustawy systemowej, poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku podstaw uchylenia decyzji Zakładu niemających związku ze zwolnieniem z opłacania należności z tytułu składek oraz uchylenie decyzji z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu wyroku takiego trybu dalszego postępowania, który nie doprowadzi do załatwienia sprawy, gdyż dla załatwienia sprawy konieczne jest wówczas wszczęcie odrębnego postępowania, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność Zakładu będzie podlegać kontroli sądu powszechnego;
- c. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji i mylne przyjęcie, że ZUS przy wydawaniu decyzji naruszył art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., pomimo że postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. nie było obciążone żadną wadą, zaś organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę, a nadto organ ocenił sprawę na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a nadto mylne przyjęcie, że ZUS sporządzając uzasadnienie zaskarżonej decyzji naruszył art. 107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że uzasadnienie nie spełnia wymogów opisanych w tych przepisach, tj. uzasadnienie faktyczne nie zawiera faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Mając na względzie wskazane zarzuty zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, ewentualnie - uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając na uwadze to, że w niniejszej sprawie skarga kasacyjna obejmuje zarzuty natury materialnej i procesowej, przeto konieczne jest odniesienie się do tych ostatnich w pierwszej kolejności gdyż zarzuty mające oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. mogą być oceniane w efekcie ustalenia, że w sprawie dokonano trafnych ustaleń faktycznych w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
W powyższym kontekście wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut 2. a) petitum skargi kasacyjnej, w którym zarzucono "przekroczenie granic danej sprawy i objęcie kontrolą tej części działań Zakładu, która nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego, lecz kompetencji sądu powszechnego – jako sprawa mająca charakter sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego". Przede wszystkim wskazać należy, że ZUS w skardze kasacyjnej (a także w jej uzasadnieniu) nie określił jaka działalność – w ramach sprawowanej przez sąd kontroli wkroczyła w domenę sądu powszechnego. W rzeczywistości, w kontekście treści pomieszczonej w ostatnim akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej, łączącej się z treścią zarzutu, a także w nawiązaniu do części końcowej uzasadnienia Sądu I instancji, wskazać trzeba, że wskazano tam na potrzebę rozważenia kwestii podniesionych w piśmie skarżącego z 15 marca 2021 r. (k. 26 akt sądowych).
Z drugiej strony wskazać należy, że kwestia zaległości w płatnościach składek ma kluczowe znaczenie w sprawie i jej jednoznaczne określenie – także w innych postępowaniach (w tym także przed Sądem Najwyższym, o czym mowa w piśmie skarżącego z 15 marca 2021 r.) – ma istotne znaczenie dla prawidłowych ustaleń faktycznych.
W konsekwencji nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut 2. b) petitum skargi kasacyjnej gdyż nie wskazuje się w nim, jakie to ZUS miałby "wszcząć odrębne postępowanie, które będzie toczone w innym trybie, zaś działalność Zakładu będzie podlegać kontroli Sądu powszechnego". Próżno szukać konkretyzacji precyzyjnego oznaczenia tego postępowania w motywach wniesionego środka zaskarżenia.
Trudno też dociec w jaki sposób – analizując tok postępowania sądowoadministracyjnego – Sąd I instancji naruszył treść art. 7 p.p.s.a. (rozpoznając sprawę na pierwszym posiedzeniu), jak też art. 153 p.p.s.a. (nie zalecając wszczęcia postępowania, które podlegałoby kognicji sądu powszechnego), a także art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (dotyczącego jednej z podstaw zawieszenia postępowania sądowego).
Wbrew powyższym wadliwie powołanym przepisom – wskazać trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował treść art. 135 p.p.s.a. wskazując za podstawę rozstrzygnięcia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i w tym kontekście, a także kwestii podniesionych w wyżej pomieszczonym akapicie, nie naruszono ani treści art. 141 § 4 p.p.s.a. ani art. 83a ust. 1 i 2 ustawy systemowej (których treść w ogóle w rozważaniach Sądu I instancji nie była poruszana i interpretowana).
Nie jest też zasadny zarzut 2. c) petitum skargi kasacyjnej z przyczyn wskazanych w treści uzasadnienia Sądu I instancji. Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie je podziela nie istnieje potrzeba ponownego przytoczenia zawartej tam argumentacji; jak wyżej dostrzeżono, trafnie zastosowano – uchylając zaskarżoną decyzję – treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
Z przyczyn wyżej wskazanych (patrz uwagi do zarzutu 4 petitum skargi kasacyjnej) nie zasługuje na aprobatę treść zarzutu nr 1 petitum skargi kasacyjnej, w której wskazuje się na "przekroczenie granic właściwości sądu administracyjnego poprzez objęcie kontrolą tego zakresu działalności administracji publicznej, który jest zastrzeżony do właściwości sądów powszechnych i nie dotyczy sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 i 2 p.p.s.a., lecz sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego w znaczeniu materialnoprawnym". Na dodatek nie wskazuje się czy doszło do błędnej wykładni, czy niewłaściwego zastosowania, co zwalnia Naczelny Sąd od oceny tego zarzutu (patrz treść art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).
Nie jest zasadny zarzut 1. b) petitum skargi kasacyjnej, w którym – tym razem – wprawdzie wskazano na błędną wykładnię, jednak przez użycie liczby pojedynczej ("przez błędną jego wykładnię") nie wiadomo, którego przepisu to dotyczy, a mianowicie jednego z dwóch przepisów ustawy o COVID, czy ustawy systemowej. Ten dylemat jest niezwykle istotny w kontekście treści stawianego zarzutu i dlatego jego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest możliwe.
To samo dotyczy zarzutu 1. c) petitum skargi kasacyjnej, w którym również wskazano dwa przepisy, a zarzut niewłaściwej interpretacji (wykładni) odniesiono do jednego z nich – nie wskazując, którego dotyczy.
Należy podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r. sygn. II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r. sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa).
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r. sygn. akt lI OSK 1695/13; cbosa). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.
Mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.