Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 978/21 oddalił skargę A. Sp. z o.o. Sp. k. w W. (dalej: skarżąca Spółka) na rozstrzygnięcie Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP) z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie negatywnej oceny projektu.
Od przedmiotowego wyroku Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
- I. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 153 p.p.s.a., poprzez orzeczenie w sposób sprzeczny z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., sygn. akt. V SA/Wa 1288/20, a w szczególności poprzez:
- a) brak wskazania podstaw faktycznych i prawnych do uznania, iż produkt objęty wnioskiem zawiera metale ciężkie;
- b) brak wskazania podstaw faktycznych i prawnych do podważenia wiarygodności badań i świadectw jakości paliw przedstawionych przez Spółkę z uwagi na brak informacji o metodologii pobierania próbek do badań;
- c) zastosowanie w sprawie wymogów ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontroli jakości paliw (Dz. U. z 2020 r. poz. 133) oraz rozporządzenia Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych;
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie:
- 1) art. 58 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818, ze zm.; dalej: u.z.r.p., ustawa wdrożeniowa) polegające na zaniechaniu przeprowadzenia prawidłowej weryfikacji działań PARP w związku z oceną wniosku o dofinansowanie (dalej: wniosek) w zakresie kryteriów wyborów projektów, z których oceną skarżący się nie zgodził, skutkujące nieuwzględnieniem protestu pomimo spełnienia przez wniosek kryteriów do uzyskania dofinansowania zatwierdzonych w trybie art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej;
- 2) art. 37 ust. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie oceny naruszającej zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności oraz w oderwaniu od kryteriów konkursowych poprzez uznanie, iż:
- a) wniosek nie spełnia kryterium "innowacyjności produktu" z uwagi na brak możliwości uznania produktu za paliwo stałe, które może być dopuszczone do obrotu z uwagi na obecność w nim mułu lub flotokoncentratów oraz metali ciężkich, podczas gdy materiał zgromadzony w toku postępowania nie daje podstawy do formułowania tych twierdzeń;
- b) powiązanie kryterium "innowacyjności produktu" w postaci brykietu i aglomeratu z koniecznością spełnienia wymagań zawartych w przepisach prawa, które nie znajdują zastosowania do jakości paliw, a do instalacji i urządzeń spalania odpadów;
- c) uznanie, iż wniosek nie spełnia kryterium "innowacyjności produktu", z uwagi na niezakończenie badań badawczo-rozwojowych, o czym świadczyć ma nie przedłożenie wyników badań dla aglomeratu, podczas gdy brykiet i aglomerat mają ten sam skład chemiczny, a materiał zgromadzony w toku postępowania nie daje podstaw do kwestionowania tego faktu;
- d) uznanie, iż wniosek nie spełnia kryterium "innowacyjności produktu" z uwagi na brak nadania innowacyjności przymiotowi mobilności, która to ocena miała charakter dowolny i nierzetelny;
- e) uznanie, iż wniosek nie spełnia kryteriów: (I) opłacalności projektu i uzasadnienia jego realizacji, (II) przygotowania do realizacji projektu, (III) kwalifikowalności, racjonalności i uzasadnionego wydatkowania w ramach Projektu oraz (IV) obiektywnej weryfikowalności i odzwierciedlania założonych celów projektu przez wskaźniki projektu, podczas gdy wniosek spełnia przedmiotowe kryteria.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik PARP wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ramach wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., natomiast w ramach wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. podniósł zarzuty naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 1 u.z.r.p. w związku z art. 57 u.z.r.p.; art. 37 ust. 1 i 2 w związku z art. 41 ust. 1 i 2 u.z.r.p.
Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przepisy art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. zakreślają granice postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Trafne co do zasady są wywody Spółki o konieczności uwzględnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotychczasowych ustaleń i wskazań zawartych w dotychczas zapadłych orzeczeniach w sprawie. Przy czym pamiętać i tu należy, że aby zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się skuteczny, musi dojść do jego naruszenia w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki który zmieniłby wynik jej rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie takiego naruszenia nie stwierdził.
Zauważyć należy, że obecnie zaskarżone, kolejne rozstrzygnięcie PARP z [...] stycznia 2021 r., zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób szerszy i pogłębiony, uzasadniło negatywną ocenę spornych kryteriów, w tym Kryterium nr 4. Nie jest tak, jak twierdzi Spółka, że w sprawie nie podano podstawy prawnej dotyczącej metodologii pobrania próbek. Sąd I instancji wskazał, że PARP odniósł się do kwestii poboru próbek i ich "reprezentatywności" oceniając projekt w ramach Kryterium nr 8. W tym zakresie wskazano, że to rolą wnioskodawcy jest zapewnienie we wniosku o dofinansowanie spójności i wiarygodności przedstawionych informacji/danych, w tym w zakresie planowanych do wykorzystania wyników B+R, co wynika wprost z opisu Kryterium nr 8. Skoro Spółka podjęła się realizacji projektu polegającego na utylizacji opadów z hałd i osadników, które ze swojej natury będą posiadać różną charakterystykę fizykochemiczną, to w celu uzasadnienia uniwersalności metody utylizacji powinna była szczegółowo przedstawić metodykę badawczą jaką zastosowano dla udowodnienia tej tezy.
Co istotne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, na rozporządzenie Ministra Energii z dnia 27 września 2018 r. w sprawie sposobu pobierania próbek paliw stałych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1891), określające sposób pobierania próbek paliw stałych w przypadku przeprowadzania kontroli jakości paliw u przedsiębiorców wprowadzających je do obrotu. Brak przeprowadzenia badań zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem skutkowało negatywnym wynikiem kontroli jakości paliwa. Zaznaczyć należy, że strona w motywach środka zaskarżenia nie dostrzega tego aktu wskazując tylko na inne rozporządzenie Ministra Energii z 27 września 2018 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw stałych.
W związku z tym zarzut ten jest chybiony. Należy wskazać na istotny element negatywnej oceny spornych kryteriów, podkreślony przez PARP i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a pominięty przez Spółkę przy zarzucie dotyczącym przedstawionego badania przez Instytut Chemicznej Przeróbki Węgla w Zabrzu z 11 czerwca 2018 r. Otóż podkreślić należy, że Instytut świadectwo nr 35 wystawił 11 czerwca 2018 r., a więc w innym stanie prawnym nieuwzględniającym (wyższych) wymogów wynikających z szerokiej nowelizacji ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, która weszła w życie 12 września 2018 r. na podstawie ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw oraz ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Tak więc świadectwo nr 35 nie odnosi się i nie mogło się odnosić do obowiązujących wymagań jakościowych dla paliw stałych obowiązujących na dzień złożenia przez spółkę wniosku o dofinansowanie, tj. 14 czerwca 2019 r. gdyż badania przeprowadzono przed opublikowaniem wskazanego rozporządzenia.
Badania przeprowadzone przez stronę zostały więc przeprowadzone w innych uwarunkowaniach prawnych. Sąd I instancji trafnie wskazał, że składając wniosek o dofinansowanie w 2019 r., należało uwzględnić ówczesny stan prawny, zweryfikować wcześniej przeprowadzone przez spółkę działania, prace i przeprowadzić dodatkowe badania, aby zweryfikować, czy po wprowadzeniu znaczących zmian w przepisach, paliwo będące rezultatem projektu będzie mogło zostać wprowadzone do obrotu i spełni wymagania jakościowe. W związku z tym Sąd I instancji doszedł do prawidłowego wniosku, że na podstawie świadectwa nr 35 skarżąca nie była uprawniona do wystawienia świadectwa jakości, o którym mowa w art. 6c ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, a w konsekwencji wprowadzenie tego produktu do obrotu nie jest zgodne z przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarga kasacyjna nie zawiera polemiki z wyżej wymienionymi argumentami Sądu I instancji.
Nie naruszono art. 153 p.p.s.a. w sposób istotnie wpływający na wynik sprawy, w zakresie przedstawienia wyników badań na zawartość metali ciężkich, dla celów możliwości uznania danego produktu za paliwo stałe. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo wskazał, że wnioskodawca deklarując swoje paliwo jako niskoemisyjne (jako cechę innowacyjną) zobowiązał się do przeprowadzenia całego kompletu badań, także w zakresie emisji metali ciężkich, nawet jeśli takie nie wynikają bezpośrednio z rozporządzenia ME. Konieczność wykonania badań emisji metali ciężkich z paliwa została wskazana przez wszystkich ekspertów biorących dotychczas udział w ocenie i weryfikacji projektu wnioskodawcy i wynika z ich wiedzy merytorycznej (eksperckiej), która nie zawsze znajduje odzwierciedlenie w przepisach prawa. Brak stosownych i podstawowych wyników badań z zakresu emisji metali ciężkich z paliwa, tj. rtęć, kadm, tal, w świetle wiedzy eksperckiej nie pozwala stwierdzić, że produkt wnioskodawcy jest bezpieczny lub też "niskoemisyjny".
Spalanie węgla jest głównym antropogenicznym źródłem rtęci i jest to fakt niepodważalny, mimo że ustawodawca nie przewidział badania tego parametru w rozporządzeniu. Niskoemisyjność paliwa deklarowana przez stronę jako cecha wskazująca na innowacyjność produktu wymagała zatem uprzedniego przeprowadzenia tego rodzaju badań, aby uwiarygodnić przedstawione informacje i dane, co wynika z opisu Kryterium nr 8. Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął za PARP, że to w gestii wnioskodawcy było uprawdopodobnić niskoemisyjność swojego paliwa choćby poprzez porównanie z innymi paliwami rynkowymi.
Mając na uwadze powyższe wywody, pozostałe zarzuty Spółki dotyczące naruszenia przepisów ustawy wdrożeniowej są nieusprawiedliwione, ponieważ ocena ta została prawidłowa uznana przez Sąd I instancji za nienaruszającą prawa. Sąd we wnikliwym uzasadnieniu odniósł się do wszystkich kwestionowanych przez autora skargi kasacyjnej elementów oceny, zaś zarzuty dotyczące "innowacyjności projektu" nie zostały szerzej przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i jako takie mają charakter tylko polemiczny.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. i art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.