Uzasadnienie
Wyrokiem z 8 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rzecznika Praw Dziecka na czynność Ministra Edukacji Narodowej (przy udziale Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna) z [...] lutego 2014 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 r.
Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest czynność Ministra Edukacji Narodowej ustalająca część oświatową subwencji ogólnej na rok 2015 dla Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna, zawarta w piśmie Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Wprawdzie pomiędzy stronami bezsporne jest, iż data widniejąca w ww. piśmie została wskazana omyłkowo, gdyż prawidłowo powinno być [...] lutego 2015 r., nie mniej jednak wobec braku informacji o sprostowaniu tej daty, z uwagi na jej funkcjonowanie w piśmie, Sąd posługuje się datą tam widniejącą, mimo świadomości omyłki w tym zakresie.
Nadto wskazał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki dotyczące prawidłowości wniesienia skargi i jej dopuszczalności, co sprawia, iż podlega ona rozpoznaniu. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skarżącego, zaskarżona czynność nie narusza prawa. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w art. 2 pkt 4 w sposób nie budzący wątpliwości zdefiniowała pojęcie liczby mieszkańców na potrzeby tej ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że do ustalenia subwencji oświatowej dla skarżącego na 2015 r. należało przyjąć dane statystyczne według stanu na dzień 31 grudnia 2013 r., z których wynika, iż liczba mieszkańców Miasta i Gminy Uzdrowiskowej Muszyna wynosiła 5.069 osób, a tym samym brak było podstaw do zastosowania wag P1 i P2.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku uczestnik Miasto i Gmina Uzdrowiskowa Muszyna wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi i w tym zakresie o stwierdzenie, że zaskarżona czynność Ministra Edukacji Narodowej jest bezskuteczna w części, tj. w zakresie w jakim pozbawia Gminę uprawnienia do otrzymania subwencji w wysokości wynikającej z zastosowania wag P1 i P2; o uznanie uprawnienia Gminy wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 5 i 6 ustawy o dochodach w zw. z załącznikiem do rozporządzenia, do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 w wysokości uwzględniającej wagi P1 i P2; ewentualnie, gdyby Sąd nie uwzględnił ww. wniosków, o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz aby wydając wyrok zgodnie z żądaniem wskazanym w punktach powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził ocenę prawną, która wykluczy przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przyjęcie takiej wykładni przepisów, która prowadziłaby do pozbawienia uczestnika uprawnienia do otrzymania części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2015 w wysokości uwzględniającej wagi P1 i P2.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 15 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2015 r. (dalej: rozporządzenie) w zw. z pkt 2 załącznika do rozporządzenia poprzez jego błędne zastosowanie polegające na ustaleniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla uczestnika bez zastosowania wag P1 i P2. właściwych dla szkół zlokalizowanych na terenach wiejskich i w miastach do 5.000 mieszkańców, podczas gdy według ewidencji ludności miasto Muszyna posiada poniżej 5.000 mieszkańców;
- b) art. 2 ust. 4 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: ustawa o dochodach) w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na zastosowaniu - dla ustalenia, czy miasto Muszyna jest "miastem do 5.000 mieszkańców", o którym mowa w pkt 2 Załącznika - definicji pojęcia "liczba mieszkańców" z ustawy o dochodach;
- c) art. 2 ust. 4 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika w zw. z art. 2, art. 8 i art. 167 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy liczba mieszkańców faktycznie zamieszkałych na terenie według ewidencji ludności jest odmienna niż liczba ogłoszona przez Prezesa GUS, liczbę mieszkańców należy ustalać w oparciu o obwieszczenie Prezesa GUS, co w sytuacji przekroczenia liczby 5000 mieszkańców w danych statystycznych GUS skutkuje pozbawieniem Gminy istotnej części udziału w dochodach publicznych w proporcji do przypadających jej zadań w zakresie oświaty;
- d) art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach w zw. z § 3 rozporządzenia w zw. z pkt 2 załącznika poprzez błędne zastosowanie polegające na przyznaniu Gminie takiej części subwencji, która nie bierze pod uwagę zakresu faktycznie realizowanych przez Gminę zadań oświatowych i jest zaniżona w związku z niezastosowaniem wag P1 i P2;
- 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 i art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 233 § 1 kpc poprzez:
- - nieuwzględnienie twierdzeń i dowodów dotyczących faktycznej liczby mieszkańców na terenie Gminy;
- - oparcie wyroku o błędnie ustalony stan faktyczny;
- - nieodniesienie się do przytoczonych przez skarżącą argumentów, zgodnie z którymi w sytuacji konfliktu pomiędzy danymi z ewidencji ludności a danymi statystycznymi właściwe jest - zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 2 Konstytucji -oparcie się na informacjach z ewidencji ludności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, gdyż Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną w sprawie skargę jako niedopuszczalną. Stosownie do art. 189 ppsa, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ppsa dopuszczalne jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego. Z jednoznacznej treści tego przepisu wynika bowiem nakaz badania z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nie zachodziła przesłanka do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania.
Badanie dopuszczalności skargi pod kątem wskazanym w art. 189 ppsa nie jest związane z zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09; dostępna na www.orzeczenia.nsa.pl).
Gmina kwestionuje ustalenie, przyznanej jej, wysokości ogólnej subwencji oświatowej na rok 2015 przez Ministra Edukacji Narodowej. Czynność tę określa jako czynność z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że akt o podanej dacie i numerze stanowi pismo Ministra Finansów informujące m.in. skarżącą o sposobie podziału i wysokości przyznanej dotacji. Z powyższego wynika, że skarżąca utożsamia kwestionowaną czynność Ministra Edukacji Narodowej z czynnością, jaką jest informacja Ministra Finansów przedstawiona w ww. piśmie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie określenie przedmiotu skargi jest niedopuszczalne. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że czynność identyfikowana jako pismo z dnia [...] lutego 2014 r. jest czynnością Ministra Edukacji Narodowej, albowiem stanowi ono czynność Ministra Finansów.
Stosownie do treści art. 33 ustawy o dochodach minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o: 1. rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych - w terminie do dnia 15 października roku bazowego;
2. rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz o rocznych wpłatach, wynikających z ustawy budżetowej, w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej. Taka też informacja, wynikająca z realizacji ustawowego obowiązku, została przekazana Gminie przez Ministra Finansów pismem z [...] lutego 2014 r. nr [...]. Ponadto należy podkreślić, że w jego treści Minister Finansów poinformował również, że w związku z podnoszonymi przez niektóre gminy wątpliwościami dotyczącymi liczby mieszkańców gminy, przyjętej do wyliczenia subwencji ogólnej na 2015 r., że zgodnie z art. 2 pkt. 4 ustawy o dochodach liczbę mieszkańców rozumie się liczbę mieszkańców faktycznie zamieszkałych na terenie jednostki samorządu terytorialnego (w tym przypadku gminy) według stanu na dzień 31 grudnia poprzedzającego rok bazowy, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Powyższa informacja stanowiła odzwierciedlenie działań przeprowadzonych przez Ministra Finansów, a nie Ministra Edukacji Narodowej. Takiej oceny nie może zmienić fakt, że stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach po odliczeniu rezerwy, o której mowa w ust. 2, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania dzieli część oświatową subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, biorąc pod uwagę zakres realizowanych przez te jednostki zadań oświatowych. Jak również to, o czym informował Minister Finansów w piśmie z dnia [...] lutego 2014 r., że kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2015 r. dla poszczególnych gmin, powiatów i samorządów województw naliczone zostały zgodnie z zasadami przyjętymi w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 roku w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz.U z 2013 r. poz.1687). Realizacja ustawowych obowiązków przez Ministra Edukacji Narodowej poprzez wydanie stosownego rozporządzenia, czy też dokonanie nakazanego podziału, nie miały mocy kształtującej sytuację Gminy. Stanowiło bowiem jedynie podstawę do podjęcia czynności przez Ministra Finansów, której to efektem było pismo z [...] lutego 2014 r., kształtujące sytuację Gminy w ramach określania kwot subwencji ogólnej. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że pismo Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r. nr [...] stanowi czynność Ministra Edukacji Narodowej polegającą na ustaleniu wysokości części oświatowej subwencji ogólnej.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając z urzędu, na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 ppsa postanowił jak w sentencji.