Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 312/16 oddalił skargę E. D. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor) z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] maja 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2013r. w stosunku do kilkudziesięciu działek rolnych o łącznej powierzchni 75,39 ha. Były to działki położone na terenie czterech województw, tj.: województwa łódzkiego (gminy [...]), województwa świętokrzyskiego (gmina [...]), województwa lubelskiego (gminy [...]) oraz województwa zachodniopomorskiego (gminy [...]). W toku postępowania administracyjnego skarżący cofnął wniosek o przyznanie płatności co do części działek rolnych.
W dniu [...] sierpnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego w Rogowie wydał decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której umorzył postępowanie w części dotyczącej następujących działek rolnych: AC, X, AD, Y, AB, U, Z, W, BC, BH, BN, BM, BO, BE, BI, BR, BK, BP, BJ,BG, BD, BF, BB, BL, BS, BT, AL,AK, AŁ, AN, AM, AP, AO,BA,AZ, AE, P, T,S,AX, AT,AR, AU, AW, AH,AI, AF, L, R,N oraz M oraz odmówił jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości 6459,73 zł. Organ I instancji odmówił również uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych.
Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny (sygn. III SA/Łd 152/15) r. oddalił skargę strony.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR umorzył postępowanie w zakresie dot. działek rolnych: AC, AD, AB, U, Z, W, BC, BH, BN, BM, BO, BE, BI, BR, BK, BP, BJ, BG, BD, BF, BB, BS, BT, AL, AK, AM, AP, AO, BA, AE, P,T,S, AT, AR, AU, AW, Al, L, R, N oraz części działki AX, AH oraz AF, równocześnie odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcje z tytułu przedeklarowania powierzchni na podstawie art. 58 akapit 1, 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L nr 316 poz. 65 ze zm. - dalej: rozporządzenie nr 1122/2009). Ponadto, organ odmówił przyznania wnioskowanej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grup upraw podstawowych.
Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do jednolitej płatności postępowania a stwierdzoną w toku postępowania wynosiła 53,07%, zatem Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania wnioskowanej płatności i nałożył sankcje w okresie trzech lat kalendarzowych w wysokości 14629,89 zł powołując się na treść art. 58 ust. 1 rozporządzeniem nr 1122/2009. W przypadku uzupełniającej płatności obszarowej podstawą odmowy przyznania płatności był art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012r. poz.1164 ze zm. - dalej: ustawa o płatnościach).
Organ odwoławczy zaznaczył, że ze względu na to, iż zgłoszone do płatności działki położone były w województwie łódzkim, lubelskim, świętokrzyskim i zachodniopomorskim kontrola na miejscu, w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz wzajemnej zgodności przeprowadzona metodą inspekcji terenowej, odbyła się w kilku etapach. W toku kontroli administracyjnej stwierdzono istnienie konfliktu krzyżowego polegającego na zadeklarowaniu do płatności przez dwóch producentów, gruntów rolnych położonych na działkach ewidencyjnych nr: [...] (działka rolna AG), [...] (działka AH), [...] (działka AJ), [...] (działka AS), [...] (działka AX), [...] (działka AY), [...] (działka O). Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. oraz dnia [...] września 2013 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie ww. działek rolnych. W odpowiedzi na wezwania w dniu [...] października 2013 r. skarżący złożył formularz wycofania części wniosku, w którym wycofał z dopłat m.in. działki AG, AH, AJ i O, AS, AX oraz AY. Jednocześnie szczegółowo wyjaśnił przyczyny rezygnacji z dopłat w odniesieniu do tych działek.
Organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli na miejscu w odniesieniu do działek: M, AN, AF, AŁ, X oraz Y w sposób jednoznaczny wynika, iż obszar wykluczony przez inspektorów terenowych nie stanowił gruntu rolnego.
W dalszej części decyzji organ odwoławczy stwierdził, że strona mogła dokonać wycofania w/w działek, bez negatywnych dla niej konsekwencji, do dnia powiadomienia przez organ I instancji o nieprawidłowościach we wniosku. Natomiast skarżący wycofał je z dopłat dopiero po poinformowaniu wezwaniem z dnia [...] lipca 2013 r. o stwierdzonych w stosunku do nich nieprawidłowościach. Co więcej, zredukowanie ich powierzchni w korekcie wniosku z dnia [...] października 2013 r. do powierzchni PEG nie jest okolicznością zwalniającą stronę z odpowiedzialności za nieprawidłową ich deklarację.
W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, iż strona nie posiadała (nie użytkowała) działek rolnych oznaczonych lit. AG, AH, AJ, AS, AX, AY oraz O, co więcej, na działkach rolnych: M, AN, X jak również części powierzchni działki AŁ, AF oraz Y nie znajdowała się uprawa kwalifikująca do dopłat o czym świadczy wykonana przez kontrolujących dokumentacja zdjęciowa. Organ podkreślił, iż odwołujący składając podpis na ostatniej stronie wniosku oświadczył, iż zna zasady przyznawania płatności obszarowych i potwierdził zgodność danych zawartych we wniosku ze stanem faktycznym. Zgłoszenie do płatności powierzchni gruntów rolnych, których strona nie użytkowała rolniczo, jest niewątpliwie zawyżeniem deklaracji.
Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie stwierdził, że organy administracji trafnie uznały, że nie mógł zostać skutecznie wycofany wniosek o płatność do działek rolnych AG, AH, AJ, AS, AX, AY i O. Z przepisu art. 25 ust.2 rozporządzenia nr 1122/2009 wynika, że rolnik może skutecznie cofnąć wniosek o przyznanie płatności do czasu powiadomienia go o nieprawidłowościach we wniosku. Z chwilą gdy organ administracji powiadomi już rolnika o takich nieprawidłowościach nie może on skutecznie cofnąć wniosku.
W ocenie WSA z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności zgodny ze stanem faktycznym. Część działek zgłoszonych do płatności w ogóle nie była użytkowana przez stronę. Nie można zatem przyjąć aby złożony wniosek był zgodny ze stanem faktycznym. Skarżący nie wykazał również aby stwierdzone nieprawidłowości nie wynikały z jego winy. Zdaniem WSA organy administracji słusznie zatem uznały, że nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że cofnięcie wniosku co do części działek rolnych nie było skuteczne zaś część działek nie było rolniczo użytkowanych przez skarżącego. Różnica pomiędzy zgłoszoną powierzchnią działek a powierzchnią stwierdzoną przekraczała 50% zatwierdzonego obszaru co uzasadniało odmowę przyznania płatności oraz nałożenie sankcji.
W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. przepisów art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy w związku z czym zamknięcie rozprawy nastąpiło przedwcześnie, a Sąd bezpodstawnie uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, w sytuacji, gdy Sąd nie dysponował pełnymi aktami sprawy:
- a) dokumentacją z kontroli kompletności oraz kontroli administracyjnej wniosku i wycofań części wniosku składanych przez skarżącego,
- b) pełną dokumentacją z kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego;
- 2. przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący nie był użytkownikiem działek: nr [...] (dziada rolna AG), nr [...] (działka rolna AH), nr [...] (działka rolna AJ), nr [...] (działka rolna AS), nr [...] (działka rolna AX), nr [...] (działka rolna AY) i nr [...] (działka rolna O), co pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym;
- 3. przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. 80 k.p.a., poprzez przeprowadzenie niewłaściwej i nierzetelnej kontroli legalności działalności administracji publicznej oraz niedokonanie wszechstronnej oceny i ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia, że skarżący został poinformowany o stwierdzonych nieprawidłowościach w momencie poprzedzającym złożenie przez niego wycofania części wniosku;
- 4. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez organ przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ powiadomienia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. przepisu art. 25 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez jego niewłaściwą interpretację i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że sąd uznał, iż skarżący został poinformowany o nieprawidłowościach w wyniku wezwania do złożenia wyjaśnień, wobec czego nie mógł skutecznie dokonać wycofania części wniosku o przyznanie płatności, czyniąc tym samym zarzut ewentualnego naruszenia prawa materialnego zasadnym;
- 2. przepisu art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez niezastosowanie tego przepisu pomimo, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wyłączające obniżenie i wykluczenie płatności za rok 2013, tj. skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym i wykazał, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, czyniąc tym samym zarzut ewentualnego naruszenia prawa materialnego zasadnym.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.
Za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku bez zapoznania się z kompletnymi aktami sprawy. W orzecznictwie NSA słusznie prezentowany jest pogląd, że naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy (por. wyroki NSA z dnia 11 maja 2018 r., sygn. akt I FSK 1276/16, LEX nr 2505680).
W skardze kasacyjnej w zakresie tego zarzutu zauważa się, że nie wszystkie raporty z czynności kontrolnych są kompletne oraz tylko część z przekazanych Sądowi I instancji raportów z kontroli posiada załączoną dokumentację fotograficzną zapisaną na płytach CD, pomimo, że zapisy w raportach wskazują jako załączniki do raportów płyty CD.
Podnieść należy, że naruszenie przepisów procesowych, aby było skuteczne nie może być zwykłym naruszeniem. Musi być to naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie tego elementu zarzutu procesowego spoczywa na stronie składającej skargę kasacyjną.
Wypada w tym względzie przedstawić poglądy NSA prezentowane na tle omawianego zagadnienia. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).
Obowiązkiem kasatora jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy zaistniałym uchybieniem a wyrokiem wskazującego na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego. Ponadto niezbędne też jest wskazanie, że następstwa stwierdzonych wadliwości kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż w tym zakresie można jedynie rozważać argumentację podniesioną w stosunku do działki rolnej M, w stosunku do której przeprowadzono kontrolę na miejscu w dniu [...] grudnia 2013 r.
Odnosząc się do sugerowanego w tym zakresie braku płyty CD ze zdjęciami, wskazać należy, że twierdzenia te są niezasadne. W aktach sprawy przedmiotowa płyta jest jednak zawarta. Błędnie jedynie wskazano oznaczenie tej płyty. Pomylono bowiem ukośnik ("/") z cyfrą rzymską I. Jak zauważa skarżący kasacyjnie, w raporcie wskazano CD jedna sztuka z oznaczeniem [...] z wykonanymi zdjęciami, natomiast w aktach znajduje się płyta CD z oznaczeniem [...]. To błędne oznaczenie nie ma jednak znaczenia dla sprawy istotne jest bowiem to, że w aktach sprawy płyta CD ze zdjęciami działki rolnej oznaczanej jako działka rolna M, jest zawarta i pozwala ona na przejrzenie zdjęć tej działki wykonanych przez organ podczas kontroli na miejscu w dniu [...] grudnia 2013 r.
Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest zatem nieusprawiedliwiony, Sąd I instancji dokonując rozstrzygnięcia sprawy rozpoznał ją bowiem na podstawie akt sprawy, które zawierały przedmiotowe zdjęcia działki rolnej oznaczonej jako działka rolna M. Natomiast twierdzenia z uzasadnienia tego zarzutu dotyczące ustaleń faktycznych, co znajdowało się na tej działce, w ramach których strona wskazywała na podstawie planu działalności rolnośrodowiskowej sporządzonego w dniu [...] czerwca 2013 r. przez doradcę rolnego - doradcę rolnośrodowiskowego - eksperta przyrodniczego, że na działce tej, ogólnie rzecz ujmując, znajduje się łąka z jednolitym łanem wysokiej roślinności, zaś organ, na podstawie kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2013 r. przekonywał, że na działce rolnej M istnieją kilkuletnie zaniedbania i samosiejki drzew – nie mogą być podnoszone w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy bowiem do podważania ustaleń i ocen przyjętego w sprawie przez organy stanu faktycznego zaakceptowanego przez Sąd I instancji.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku "na podstawie akt sprawy" oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 1377/13, LEX nr 1773008). Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania, a przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2506/14, LEX nr 2100628). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych aktów lub czynności.
Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby więc zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, LEX nr 2119367, a także wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14, LEX nr 2035971).
Z przedstawionych powyżej powodów postawiony zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Za niezasadny należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że skarżący nie był użytkownikiem wskazanych w zarzucie działek, co pozostaje w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym.
Podnieść w tym zakresie należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest przepisem wynikowym i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem normującym treść uzasadnienia, co oznacza, że nie służy on do podważania dokonanej oceny czy ustaleń faktycznych.
W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty nie są trafne (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2383/14, LEX nr 1666121, wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 78/14, LEX nr 1677528, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1442/13, LEX nr 1783566, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1443/13, LEX nr 1774171).
W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na tle omawianego przepisu przyjmuje się, że zgodnie z jego brzmieniem treść uzasadnienia zawierać ma opis stanu sprawy, z którego wynikać będzie dokładnie o co przed sądem toczył się spór, obszernie przedstawiać stanowisko podatnika, zwłaszcza wyartykułowane w skardze oraz bardzo jasno przedstawiać treść przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienie. Unormowanie art. 141 § 4 p.p.s.a ma przede wszystkim stwarzać gwarancje takiego podania przez sąd motywów swego rozstrzygnięcia, które umożliwiałoby stronie stosowanie dalszych środków zaskarżenia. Przepis ten nie służy do zaskarżania ewentualnych błędnych ustaleń faktycznych, przyjętych przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 307/07, LEX nr 471230). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych czy oceny materiału dowodowego przyjętych za podstawę orzekania (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1156/07, LEX nr 575447, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1652/11, LEX nr 1291759).
Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez stronę skarżącą nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05, LEX nr 488083).
Podnoszona zatem w omawianym zarzucie błędna ocena stanu faktycznego nie mogła być skutecznie zakwestionowana poprzez wskazanie jako naruszonego art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wtrącić w tym miejscu jeszcze wypada, że z przedstawionych wyżej powodów także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. postawiony w pierwszym z zarzutów kasacyjnych jest niezasadny.
Ze względu na powyższe postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. także należało uznać za nieusprawiedliwiony.
Powołany zaś w uzasadnieniu omówionego zarzutu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest przepisem prawa materialnego i poprzez jego pryzmat nie można podważać oceny i ustaleń faktycznych. Tym samym także ten przepis wskazany w zarzucie naruszenia prawa materialnego (ostatni zarzut skargi kasacyjnej), jako naruszony poprzez niezastosowanie, bez podważenia w jego zakresie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, iż skarżący kasacyjnie ponosi jednak winę w zakresie powołanych nieprawidłowości jest nieusprawiedliwiony.
Za niezasadny należało też uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ powiadomienia strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Wskazać wobec postawionego zarzutu należy, że art. 10 § 1 k.p.a. nie znajduje w tych sprawach zastosowania. Na gruncie ustawy o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego ustawodawca zmodyfikował przepisy regulujące postępowanie.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 ust. 2 pkt 4 tego aktu organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.
Stwierdzić należy, że z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika, że to na żądanie strony, a nie z urzędu, przed wydaniem decyzji, umożliwia się stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zatem zasada wynikająca z ogólnej procedury administracyjnej nakładająca na organ obowiązek umożliwienia stronie postępowania wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań została przez ustawodawcę powołanymi wyżej przepisami wyłączona.
Z powyższych względów wskazany w zarzucie kasacyjnym art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł być naruszony. Powtórzyć jeszcze raz należy, że nie znajdował on bowiem w sprawie zastosowania.
Zarzut trzeci procesowy koresponduje z pierwszym zarzutem naruszenia prawa materialnego, wskazuje się w nich od strony procesowej, jak i materialnoprawnej, że skarżący został poinformowany o stwierdzonych nieprawidłowościach w momencie poprzedzającym złożenie przez niego wycofania części wniosku. Dlatego też zarzuty te zostaną omówione w sposób łączny.
Zarzuty te, w ocenie NSA, są nieusprawiedliwione. Podkreślić przede wszystkim w ich zakresie należy, że w wezwaniach do złożenia wyjaśnień z dnia [...] lipca 2013 r. i 19 września 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARMiR wezwał wnioskodawcę w zakresie wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do złożenia wyjaśnień w zakresie powstałych nieprawidłowości. Wyraził to wprost w treści tych pism, na samym ich wstępie. Faktem jest, że w dalszej treści tych pism Kierownik Biura Powiatowego używa pojęcia nieścisłości, nie zmienia to jednak, w przekonaniu NSA, charakteru tych uchybień.
Te wskazane przez organ przekroczenia powierzchni maksymalnej są, w ocenie NSA, nieprawidłowościami w rozumieniu przepisów o płatnościach. Zauważyć wypada, że w myśl art. 2 pkt 10 rozporządzenia nr 1122/2009, zawierającego definicję tego pojęcia – "nieprawidłowości" oznaczają każdy przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania przedmiotowej pomocy. Jest to zatem pojęcie bardzo pojemne mieszczące w swym zakresie każdy przypadek uchybienia zasadom dotyczącym przydzielania pomocy. Zadeklarowanie większej powierzchni działek do płatności niż powierzchnia maksymalna stanowi niewątpliwie taką nieprawidłowość. Podkreślić należy, że zawnioskowanie o płatności do powierzchni działek przekraczających maksymalną powierzchnię stwarza potencjalną możliwość nadebrania płatności i w konsekwencji uszczuplenia puli środków finansowych przeznaczonej na pokrycie płatności rolniczych. Wskazywany na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie podział uchybień na nieścisłości i niespójności nie ma większego znaczenia bowiem w jednym i drugim przypadku dochodzi do nieuprawnionego zadeklarowania nadwyżki powierzchni działek, które to – podkreślić należy – po wezwaniach do złożenia wyjaśnień, czyli po interwencji organu wskazującej te nieprawidłowości skarżący kasacyjnie wycofał z płatności.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.