Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 78/16, oddalił skargę E. T. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) decyzją z [...] września 2015r. nr [...] ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej w ramach programu rolnośrodowiskowego (w skrócie PRŚ) w łącznej wysokości 22.503,97 zł.
Organ opisał stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że strona podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2012, na podstawie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262, ze zm. - dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009r.).
W dniu [...] października 2013 r. skarżąca dokonała dobrowolnego zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 na konto organu I instancji, w kwocie 3.375,30 zł. Dobrowolny zwrot dotyczył zaprzestania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni 4,32 ha, w Pakiecie 2 - Rolnictwo Ekologiczne i dotyczyło nienależnie pobranych płatności za rok 2012.
Kierownik ARiMR decyzją z [...] lutego 2014r. nr [...] przyznał wnioskodawczyni płatność rolnośrodowiskową za rok 2013 w pomniejszonej wysokości 242.163,70 zł. Następnie decyzją z [...] maja 2015 r. nr [...] przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową za rok 2014 w pomniejszonej wysokości 210.719,03 zł.
Dyrektor ARiMR w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. podał, że strona była świadoma ciążących na niej obowiązków, w tym obowiązku "niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdej zmianie powstałej w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, a w szczególności, jeżeli zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni upraw, przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego".
Organ stwierdził niedotrzymanie zobowiązania rolnośrodowiskowego i konieczność zwrotu nienależnie pobranych płatności za lata 2012 i 2013. Powołał się na § 45 pkt 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 i uznał, że spełnione zostały dwa z trzech warunków do uznania konkretnego przypadku za wyjątkową okoliczność, tj. okoliczność - utrata posiadania gruntów wskutek wypowiedzenia umowy poddzierżawy - wynikała z przyczyn niezależnych od beneficjenta i miała wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynikało bowiem, że umowa dzierżawy wypowiedziana została przez drugą stronę umowy w związku ze sprzedażą ww. działki o nr ewid. [...].
Nie można jednak przyjąć, iż okoliczności wypowiedzenia przedmiotowej umowy dzierżawy nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Z § 3 umowy dzierżawy z dnia [...] listopada 2011 r. wynikało, że strony zgodnie dopuszczają możliwość wcześniejszego wypowiedzenia umowy przez wydzierżawiającego w przypadku losowym lub zaistnienia okoliczności zmuszających do wypowiedzenia tej umowy.
Strona w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego miała wiedzę co do tego, że umowa dzierżawy może zostać wypowiedziana przed upływem okresu na jaki została zawarta. Organ wywiódł ponadto, że decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności wydana została przed upływem okresu przedawnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącej wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ przyjął, że umowa dzierżawy wypowiedziana została przez kontrahenta skarżącej, w związku ze sprzedażą ww. działki o nr ewid. [...]. Jednocześnie uznał, że okoliczności wypowiedzenia przedmiotowej umowy dzierżawy można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Umowa dzierżawy została zawarta na okres od [...] listopada 2011 r. do 31 grudnia 2017 r. W § 3 umowy dzierżawy przewidziano możliwość wcześniejszego wypowiedzenia umowy przez wydzierżawiającego z powodów losowych lub okoliczności zmuszających do wypowiedzenia umowy. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. wydzierżawiający powiadomili skarżącą o wypowiedzeniu umowy dzierżawy, z powodu sprzedaży nieruchomości będącej przedmiotu dzierżawy.
Sąd I instancji w świetle powyższych ustaleń faktycznych, nie podzielił zarzutów skargi w przedmiocie wystąpienia w sprawie "siły wyższej". Wskazano, że zapisy umowy dzierżawy dawały, bowiem wydzierżawiającym prawo do rozwiązania umowy dzierżawy w dowolnym czasie, w ramach wykonywania prawa własności. W takiej sytuacji faktycznej i prawnej wcześniejsze rozwiązanie było konsekwencją zapisów samej umowy dzierżawy.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
- 1) naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, w której ww. decyzja wydana została z naruszeniem § 45 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2013, poz. 361, ze zm.), art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji niezasadne oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego w sytuacji, w której ww. decyzja wydana została z naruszeniem prawa;
art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niewzięcie pod uwagę interpretacji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i Ministra Rolnictwa dotyczących interpretacji pojęcia "siła wyższa" przy rozliczaniu programów rolno-środowiskowych,
- 2) naruszenie prawa materialnego:
- - § 45 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wypowiedzenie umowy dzierżawy gruntów rolnych przez wydzierżawiającego nie stanowi okoliczności siły wyższej.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 78/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie. E. T. podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2012 na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. W dniu [...] października 2013 r. strona dokonała dobrowolnego zwrotu płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012 na rachunek organu I instancji w wysokości 3.375,30 zł wobec zaprzestania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego na powierzchni 4,32 ha, w Pakiecie 2 - Rolnictwo Ekologiczne. W dniu 19 listopada 2013 r. organ I instancji uzyskał informację o wypowiedzeniu E. T. umowy dzierżawy części nieruchomości obejmującej działkę 22/1, na której strona zaprzestała realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.
Producent rolny wniósł o niesankcjonowanie w związku z niedotrzymaniem zobowiązań PRŚ, gdyż za zaistniałą sytuację nie ponosi winy. Następnie Kierownik ARiMR decyzjami z [...] lutego 2014 r. oraz z [...] maja 2015 r. przyznał wnioskodawczyni płatności rolnośrodowiskowe za rok 2013 oraz rok 2014 w pomniejszonej wysokości ustalając, że strona nie dochowała 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, gdyż w 3-cim roku trwania pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego zmniejszyła powierzchnię objętą zobowiązaniem rolnośrodowiskowym do powierzchni 102,69 ha w pakiecie 2 i do powierzchni 63,84 ha w pakiecie 6. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt 1) lit. a) petitum skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem § 45 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. W pkt 1) lit. b) petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Natomiast w pkt 1) lit. c) skarżąca zarzuciła naruszenie art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a.
Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym, bądź materialnym. Nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 i 4 p.p.s.a., ponieważ skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie przeprowadził postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., to zarzut jest bezzasadny.
Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści.
W ramach omawianej podstawy kasacyjnej w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie § 45 ust. 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 "poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że wypowiedzenie umowy dzierżawy gruntów rolnych przez wydzierżawiającego nie stanowi okoliczności siły wyższej." Zgodnie z tym przepisem, inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika.
Natomiast, według art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), państwa członkowskie mogą uznać wskazane w punktach od a) do pkt f) kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta. Zgodnie z art. 47 ust. 2 tego rozporządzenia, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Należy podkreślić, że w katalogu z art. 47 ust. 1 lit. c) rozporządzenia wskazano następującą wyjątkową okoliczność: "wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania". Ta regulacja została przeniesiona do rozporządzenia krajowego w § 45 pkt 1):" wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania".
Mając na uwadze powyższe regulacje prawne należy rozróżnić dwa pojęcia: kategoria siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, którym posłużył się prawodawca unijny oraz kategoria siły wyższej lub wyjątkowa okoliczność, którym posłużył się prawodawca krajowy. Regulacja z § 45 ust. 8 rozporządzenia krajowego dotyczy tylko i wyłącznie zdefiniowanej tam wyjątkowej okoliczności: " inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, mająca wpływ na realizację zobowiązania rolnośrodowiskowego i będąca wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika" i nie ma swojego odpowiednika w katalogu rozporządzenia unijnego.
Dyrektor Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie przedstawił wykładnię przepisu § 45 ust. 8 rozporządzenia krajowego odmawiając jego zastosowania do niespornego stanu faktycznego sprawy. Wykładnia ta oraz odmowa subsumpcji dotyczyła wyjątkowej okoliczności, a nie kategorii siły wyższej, której ten przepis nie dotyczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie akceptując wykładnię pojęcia "inna okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego" zawartego w przepisie § 45 ust. 8 rozporządzenia krajowego, dokonaną przez organ administracji publicznej nie naruszył prawa materialnego.
Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie nie chodziło o ustalenie, czy istnieje kategoria siły wyższej, lecz o ustalenie czy istnieje inna okoliczność. Tymczasem zarzut skargi kasacyjnej opiera się na błędnym twierdzeniu, że wypowiedzenie umowy dzierżawy gruntów rolnych przez wydzierżawiającego może być kwalifikowane jako kategoria siły wyższej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z art. 174 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.