Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 7 czerwca 2024 r., sygn. akt I GSK 1090/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Po 567/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A (dalej powoływana także jako: "Skarżąca", "Spółka", "Beneficjent") na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego (dalej powoływany także jako: "organ") z dnia 16 maja 2019 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oddalił skargę.

Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie Sądu pierwszej instancji wniósł pełnomocnik skarżącej spółki, zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") zarzucił:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257, ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 869, ze zm., dalej jako: "u.f.p.") poprzez nieuzasadnioną ocenę, iż w postępowaniu przez Zarządem Województwa Wielkopolskiego, zwanym dalej: "Organem" lub "Instytucją Zarządzającą", nie doszło do zaniechania wyjaśnienia okoliczności istotnych dla ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zaniechania zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i w konsekwencji oparcia rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym, a także dokonania jednostronnej, fragmentarycznej i powierzchownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, a także przekroczenia zasad swobodnej oceny dowodów i niezgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania oraz wskazaniami doświadczenia życiowego uznania, że Beneficjent dopuścił się naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., co doprowadziło do oddalenia skargi Skarżącej kasacyjnie z dnia 5 lipca 2019 r., oraz uznania, iż Instytucja Zarządzająca wydała w dniu 16 maja 2019 r. decyzję, która odpowiadała prawu, podczas gdy Skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty wskazujące, że przedmiotowa decyzja została wydana w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie złożonych przez Skarżącą kasacyjnie wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach organu w postaci: oświadczenia P.B. z dnia 9 maja 2019 r., oświadczenia S.B. z dnia 9 maja 2019 r., oświadczenia M.S. z dnia 9 maja 2019 r. opinii w sprawie funkcjonalności serwisu/aplikacji internetowej z dnia 20 maja 2019 r. (sygn. PL 024/2019) sporządzonej przez biegłego sądowego M.M., pomimo tego, że przeprowadzenie przedmiotowych dowodów było niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i jednocześnie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
3. 3. naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2) i ust. 9 pkt 1) w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z punktem 2.5 lit. e), lit. g), lit. j), lit. l) i lit. m), punktem 2.9 oraz punktem 2.9.2 Wytycznych Instytucji Zarządzającej Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym na lata 2014-2020 w sprawie kwalifikowalności kosztów objętych dofinansowaniem ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego stanowiących załącznik do Uchwały nr 925/2015 Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 13 sierpnia 2015 roku, zwanych dalej: "Wytycznymi", w zw. z § 4 ust. 6 pkt 4) umowy nr RPWP.01.04.01-30-0152/15-00 z dnia 30 maja 2016 roku o dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 zawartej przez Beneficjenta z Instytucją Zarządzającą, zwanej dalej: "Umową o Dofinansowanie", poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi Skarżącej kasacyjnie z dnia 5 lipca 2019 r. oraz uznania, iż prawidłowe było wydanie decyzji pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Organ nie zostało wykazane, aby Skarżąca kasacyjnie naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., a w szczególności, aby Skarżąca kasacyjnie:
4. - nie upubliczniła na swojej stronie internetowej zapytań ofertowego nr 1/1.4.1/2016 roku z dnia 29 lutego 2016 r. i nr 2/1.4.1/2016 roku z dnia 22 marca 2016 r. na swojej stronie internetowej;
5. - udzieliła zamówienia i opracowań w zakresie wdrożenia nowych modeli biznesowych" wykonawcy powiązanemu ze Skarżącą kasacyjnie działającą jako zamawiający;
6. - potwierdziła odbiór opracowania pt. "[...]", mimo że prace nad tym dokumentem w dacie jego odbioru nie zostały jeszcze zakończone;
7. - sfinansowała ponowną opłatę za wynajem stoiska na imprezie targowo-wystawienniczej ISE 2017 w Amsterdamie w dniach 07-10 lutego 2017 r.;
8. - poniosła wydatki w wysokości 500 zł oraz zwrot kosztów delegacji w ramach umowy o dzieło zawartej z T.G. na "złożenie stoiska na targach [...]" oraz w wysokości 80.000,00 zł w ramach umowy zawartej dnia 11 marca 2016 roku z P.B. na świadczenie specjalistycznej usługi polegającej na zorganizowaniu udziału Beneficjenta w imprezie targowo-wystawienniczej,
9. - przedłożyła do refundacji kosztów uczestnictwa M.K. w targach (Amsterdam 2016 i 2017, Londyn i Frankfurt nad Menem), pomimo że zawarte z nim umowy zlecenia nie przewidywały uczestnictwa w targach, a jedynie działania serwisowe, montażowe.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi z dnia 5 lipca 2019 r. na decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu nr 3/l/BG/V-EFRR 2014+/2018 z dnia 16 maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 listopada 2018 roku nr 3/BCW-EFRR 2014+/2018 w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu przez Spółkę, ewentualnie w razie przyjęcia, iż nie zachodzą podstawy do uwzględnienia wniosku sformułowanego w pkt. 1 powyżej, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Ponadto na podstawie art. 191 p.p.s.a. Spółka wniosła o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. w przedmiocie oddalenia złożonych przez Skarżącą kasacyjnie wniosków dowodowych o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach organu w postaci:

1. - oświadczenia P.B. z dnia 9 maja 2019 r.,
2. - oświadczenia S.B. z dnia 9 maja 2019 r.,
3. - oświadczenia M.S. z dnia 9 maja 2019 r.,
4. - opinii w sprawie funkcjonalności serwisu/aplikacji internetowej z dnia 20 maja 2019 r. (sygn. PL 024/2019) sporządzonej przez biegłego sądowego M.M., które nie podlegało zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Skarżąca wniosła również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej oraz zasądzenie od skarżącej spółki na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną, w granicach której orzeka Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Pierwszeństwo w rozpoznaniu mają, co do zasady, zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok NSA z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, wszystkie orzeczenia wskazane w uzasadnieniu dostępne w bazie CBOSA).

Istota zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisów postępowania sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalając skargę spółki podzielił stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć należy, że Skarżąca otrzymała dofinansowanie projektu pt. "[...]" w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 na mocy umowy zawartej przez Spółkę z Instytucją Zarządzającą. Głównym celem projektu którego dotyczyła umowa na dofinansowanie, było wdrożenie opracowanego Planu Rozwoju Exportu przy wykorzystaniu następujących działań: udziału w zagranicznych imprezach targowo - wystawienniczych w charakterze wystawcy; wyszukanie i dobór partnerów na rynkach docelowych; doradztwo w zakresie opracowania koncepcji wizerunku przedsiębiorcy na wybranych rynkach docelowych; promocja, tj. przygotowanie materiałów promocyjnych. Realizacja projektu miała przyczynić się m in. do wkroczenia spółki na rynki Niemiec i Wielkiej Brytanii z innowacyjnym produktem tj. ściankami video.

W dniach 17 stycznia 2018 r. oraz od 18 stycznia 2018 r. do 1 lutego 2018 r. odbyły się czynności kontrolne Instytucji Zarządzającej. Z informacji pokontrolnej wynika, że stwierdzono szereg uchybień i niezgodności dotyczących realizacji projektu:

1. 1. wykonawcą zadania polegającego na zakupie usług doradczych i opracowań w zakresie wdrożenia nowych modeli biznesowych była B, która zgodnie z dokumentem KRS reprezentowana była przez komplementariusza - C. Jednocześnie C, w osobie wiceprezesa zarządu – A.Z., została wskazana przez Beneficjenta jako osoba przez niego uprawniona do kontaktu w sprawach Projektu. C była również autorem Studium Wykonalności stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie Projektu. Fakt, iż A.Z. występował w realizowanym projekcie jako osoba uprawniona przez Beneficjenta do jego reprezentacji, skutkował uznaniem przez Instytucję Zarządzającą, iż doszło do konfliktu interesów. Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości naruszając zasady wyboru dostawców/wykonawców określone w wytycznych w sprawie kwalifikowalności kosztów objętych dofinansowaniem, do których stosowania był zobowiązany, na podstawie § 4 ust. 6 pkt 4 umowy.
2. 2. Beneficjent nie udokumentował faktu upublicznienia 22 marca 2016 r. zapytania ofertowego na zakup usług doradczych i opracowań w zakresie wdrożenia nowych modeli biznesowych na swojej stronie internetowej do czego był zobowiązany zapisami umowy oraz wytycznymi. Beneficjent wskazał, iż oryginały dokumentów elektronicznych znajdują się w dalszym ciągu na jego stronie internetowej [...] W trakcie weryfikacji przedmiotowych dokumentów stwierdzono, że wskazany plik został utworzony 15 lipca 2016 r., i zmodyfikowany 27 października 2016 r. Powyższe dane wskazywały, że niemożliwe było jego zamieszczenie na stronie internetowej beneficjenta już 22 marca 2016 r., na co wskazywał beneficjent w protokole z wyboru oferty z 31 marca 2016 r. Potwierdzeniem niezamieszczenia przedmiotowego zapytania na stronie beneficjenta w marcu 2016 r. są kopie ze strony [...] dostępne w Internecie, gdzie dopiero kopia z 4 listopada 2016 r. zawiera zakładkę Zapytania ofertowe, w której został opublikowany ww. plik. W związku z tym wydatki związane z usługą wykonaną przez B zostały uznane za niekwalifikowalne, z uwagi na naruszenie zapisów punktu 2.9 wytycznych oraz zapisów umowy.
3. 3. Beneficjent nie zamieścił 29 lutego 2016 r. na swojej stronie internetowej zapytania ofertowego dotyczącego postępowania na wybór najkorzystniejszej oferty na zakup specjalistycznej usługi zorganizowania udziału w pięciu wskazanych zagranicznych imprezach targowo-wystawienniczych. Odnosząc się do oświadczenia beneficjenta, że dokumenty elektroniczne znajdują się w dalszym ciągu na jego stronie internetowej, stwierdzono, że wskazany plik został utworzony 4 sierpnia 2016 r., i zmodyfikowany 3 listopada 2016 r., zatem niemożliwe było jego zamieszczenie na stronie internetowej beneficjenta już 29 lutego 2016 r., na co wskazywał beneficjent w protokole z wyboru oferty z 9 marca 2016 r. Potwierdzeniem niezamieszczenia przedmiotowego zapytania na stronie internetowej w lutym 2016 r., są kopie ze strony dostępne w internecie, gdzie dopiero kopia z 4 listopada 2016 r. zawiera zakładkę zapytania ofertowe, w której został opublikowany ww. plik.

Nieopublikowanie zapytania ofertowego, do czego beneficjent był zobligowany zapisami umowy, skutkowało uznaniem wydatków poniesionych na podstawie umów zawartych w wyniku procedury wyboru oferty na podstawie wskazanego zapytania ofertowego, w całości za niekwalifikowalne.

1. 4. Beneficjent przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego dokonał rezerwacji powierzchni wystawienniczej na targach ISE 2017 w Amsterdamie (7-10 lutego 2017 r.). W wyniku dokonanej rezerwacji beneficjent zapłacił 9.875,00 euro na podstawie faktury z 29 marca 2016 r. W związku z tym uznano, że wynajęcie powierzchni wystawienniczej w ramach realizacji zapytania ofertowego było nieracjonalne, niecelowe i nie miało uzasadnienia ekonomicznego.
2. 5. Za niekwalifikowalne uznano koszt uczestnictwa w targach ([...]) T.G. ze względu na fakt, iż umowa o dzieło z 10 maja 2016 r. dotyczyła "złożenia stoiska na targach [...]", tymczasem taką usługę miała wykonać firma D P.B., w ramach umowy z 11 marca 2016 r. na świadczenie specjalistycznej usługi polegającej na zorganizowaniu udziału spółki w imprezie targowo- wystawienniczej. Z uwagi na powyższe za niekwalifikowalne uznano także wydatki związane z zabudową stoiska, poz. 2 na fakturze wystawionej przez D P.B..
3. 6. Za niekwalifikowalne uznano koszty uczestnictwa w targach (Amsterdam 2016 i 2017, Londyn i Frankfurt na Menem) M.K. ze względu na fakt, iż umowa zlecenia nr 3/10/2014 r. wraz z aneksem oraz umowa zlecenia nr 1/01/2017 nie przewidywała uczestnictwa w targach, a wyłącznie działania serwisowe, montażowe.
4. 7. Protokół odbioru przedmiotu umowy i opracowania pt. "[...]" potwierdzał odbiór opracowania w dniu 29 lipca 2016 r., pomimo że samo opracowanie zostało sporządzone 31 lipca 2016 r.

Pismem z 9 maja 2018 r. Instytucja Zarządzająca poinformowała beneficjenta o rozwiązaniu umowy, bez wypowiedzenia, z dniem doręczenia pisma, jednocześnie wzywając do zwrotu otrzymanej kwoty 289.359,70 zł wraz z odsetkami. W związku z niedokonaniem zwrotu środków, organ wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie określenia kwoty do zwrotu przez spółkę. W dniu 28 listopada 2018 r. została wydana decyzja, określająca kwotę do zwrotu przez spółkę w wysokości 289.359,70 zł wraz z odsetkami, z tytułu otrzymanego dofinansowania. Decyzja została wydana na podstawie art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w związku z naruszeniem przez Beneficjenta procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., tj. w związku z naruszeniem umowy o dofinansowanie.

W następstwie rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia 16 maja 2019 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia 28 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że nie może budzić wątpliwości, że wypłacone środki stanowią środki unijne, a zawarta umowa, w której jest również określone postępowanie co do zwrotu środków, stanowi procedurę obowiązującą przy wykorzystaniu środków w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. i art. 52 ustawy wdrożeniowej. Umowa stanowi więc dodatkowe źródło norm prawnych, które regulują postępowanie w przedmiocie zwrotu środków. Zarząd zacytował poszczególne przepisy umowy i wytycznych Instytucji Zarządzającej, stanowiących załącznik do uchwały zarządu Województwa Wielkopolskiego z 13 sierpnia 2015 r. nr 925/2015 oraz podsumował, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur określonych w umowie w związku z wytycznymi, wypełnia dyspozycję normy określonej w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i powoduje obowiązek zwrotu przez stronę tych środków wraz z odsetkami.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej organ w sposób prawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy oraz dokonał prawidłowej jego oceny. Jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu, w toku prowadzonego postępowania podjęto wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy. Organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy, poddał je wnikliwej ocenie i na tej podstawie wydał decyzje zgodne ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był kompletny, pozwalający na wydanie merytorycznych decyzji, natomiast jego ocena dokonana jest z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. W toku postępowania organ zgromadził i poddał wnikliwej analizie wszystkie dowody, które zmierzały do poczynienia istotnych dla sprawy ustaleń. W sprawie został zebrany cały materiał potrzebny do wydania rozstrzygnięcia, a przeprowadzona przez organy ocena dowodów została dokonana w sposób prawidłowy, co przesądza o tym, że organy działały w toku postępowania w sposób zgodny z przepisami art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Natomiast to, że ocena zgromadzonych w sprawie dowodów doprowadziła organ a następnie WSA, do wniosków odmiennych od tych, które prezentuje w swym stanowisku Skarżąca nie oznacza jeszcze, że organ uchybił przepisom procedury administracyjnej, a oznacza jedynie tyle, że Strona jest niezadowolona z treści decyzji wydanej tej sprawie i zapadłego wyroku.

Z tych względów jako niezasadne jawią się zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., ponieważ Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że Skarżąca nie opublikowała na swojej stronie internetowej zapytań ofertowych z dnia 29 lutego 2016 r. i z dnia 22 marca 2016 r. Zgodnie z § 13 umowy beneficjent udziela zamówień publicznych w ramach Projektu zgodnie z (a) ustawą - Prawo zamówień publicznych albo (b) zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych. Z kolei § 13 ust. 2 pkt 1 umowy konkretyzuje sposób udzielania zamówień publicznych i wskazuje, że w przypadku zamówień obejmujących wydatki o wartości od 5 000,00 PLN netto do 50 000,00 PLN netto beneficjent jest zobowiązany, i to pod rygorem uznania wydatku jako niekwalifikowalny, uprzednio przeprowadzić i udokumentować rozeznanie rynku co najmniej poprzez upublicznienie zapytania ofertowego na swojej stronie internetowej. Z powyższego zapisu umowy wynika minimalny zakres podania do publicznej wiadomości zapytania ofertowego. Tym sposobem jest zamieszczenie zapytania ofertowego na stronie internetowej beneficjenta.

Zgodzić się należy z WSA, iż już z informacji pokontrolnej z dnia 2 lutego 2018 r. strona uzyskała informację w przedmiocie nieopublikowania na swojej stronie internetowej zapytań ofertowych. Odpisała pierwszy raz na powyższy zarzut pismem z dnia 13 marca 2018 r. Jednakże dowodu w zakresie omawianego zarzutu Skarżąca nie przedłożyła. WSA zasadnie wskazał, że organ postępował w toku procedury zgodnie z jej zasadami naczelnymi i poinformował stronę pismem z dnia 14 marca 2019 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a to w terminie dni 7 od dnia odebrania ww. zawiadomienia. Sam pełnomocnik strony złożył do organu pismo z dnia 26 marca 2019 r. zawierające wniosek o przedłużenie terminu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów do dnia 21 kwietnia 2019 r. Jednakże w tym terminie tj. do dnia 21 kwietnia 2019 r. pełnomocnik strony nie wypowiedział się w spornej kwestii.

Prawidłowo wskazał organ, gdyby skarżąca spółka wykazała minimum starań w kierunku wiarygodnego udokumentowania swoich działań (przykładowo: przedkładając oryginalne, pierwotne pliki, nagrywając stronę internetową na CD jednokrotnego zapisu, prowadząc postępowanie ofertowe za pośrednictwem korespondencji rejestrowanej, wydrukowując "zrzuty" z ekranu ze wskazaniem daty) - nie byłoby potrzeby stosowania - w aspekcie ustalania stanu faktycznego - narzędzi dodatkowych (w niniejszej sprawie - H). Skarżąca wiedziała o możliwościach dokonywania czynności kontrolnych przez organ. Na skarżącej kasacyjnie spoczywał, wynikający z umowy i wytycznych, ciężar udowodnienia wykonywania obowiązków. Konieczność zastosowania H jest rezultatem zaniedbań Skarżącej.

Rację ma Sąd pierwszej instancji zauważając, że gdyby narzędzie dodatkowe użyte przez organ potwierdziło wersję Spółki co do terminów umieszczenia przedmiotowych zapytań ofertowych na stronie internetowej Skarżącej, a to w aspekcie spełniania ww. postanowień umowy, organ byłby zobowiązany uwzględnić tak przeprowadzony dowód, na korzyść strony Skarżącej. Narzędzie dodatkowe, służące organowi w celu weryfikacji twierdzeń strony skarżącej, nie potwierdziło jednak przebiegu wydarzeń przez nią przedstawionych.

Niewątpliwie Skarżąca nie wykazała, że w ramach realizacji umowy o dofinansowanie projektu postępowała w powyższym zakresie zgodnie z ww. wiążącymi ją aktami, wskazującymi określone obowiązki.

Odnosząc się do kwestii istnienia między Skarżącą a wykonawcą powiązań, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności, należy zauważyć, iż zgodnie z pkt. 2.9. Wytycznych, w celu uniknięcia konfliktu interesów, zamówienia udzielane przez beneficjenta niebędącego podmiotem zobowiązanym do stosowania Pzp, zgodnie z art. 3 tej ustawy, nie mogą być udzielane podmiotom powiązanym z nim osobowo lub kapitałowo. Zastrzeżono w Wytycznych, że przez powiązania kapitałowe lub osobowe rozumie się wzajemne powiązania między beneficjentem lub osobami upoważnionymi do zaciągania zobowiązań w imieniu beneficjenta lub osobami wykonującymi w imieniu beneficjenta czynności związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem procedury wyboru wykonawcy a wykonawcą, polegające w szczególności na: a) uczestniczeniu w spółce jako wspólnik spółki cywilnej lub spółki osobowej, b) posiadaniu co najmniej 10% udziałów lub akcji, c) pełnieniu funkcji członka organu nadzorczego lub zarządzającego, prokurenta, pełnomocnika, d) pozostawaniu w związku małżeńskim, w stosunku pokrewieństwa lub powinowactwa w linii prostej, pokrewieństwa lub powinowactwa w linii bocznej do drugiego stopnia lub w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli, e) pozostawaniu z wykonawcą w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności tych osób.

W niniejszej sprawie A.Z. jako przedstawiciel C, będącej komplementariuszem B (tj. wykonawcy), był autorem studium wykonalności stanowiącego załącznik do wniosku o dofinansowanie projektu, który następnie był realizowany na podstawie umowy o dofinansowanie. Ta okoliczność powoduje, że strona pozostawała z wykonawcą w takim stosunku faktycznym, że mogło to budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności. Organ prawidłowo uznał, po dokonaniu analizy dokumentacji aplikacyjnej, że A.Z., jako osoba zaangażowana w przygotowanie studium wykonalności oraz będąca osobą wskazaną przez stronę do kontaktu w ramach projektu miała bezpośredni kontakt ze stroną będącą zamawiającym i mogła mieć pośredni lub bezpośredni wpływ na wybór wykonawcy.

Skarżąca kasacyjnie nie podważyła również, zasadność stanowiska WSA co do niekwalifikowalnego kosztu opracowania "[...]." sporządzonego 31 lipca 2016 r., z uwagi na datę protokołu odbioru opracowania (29 lipca 2016 r.). Nie można bowiem przyjąć, że Spółka należycie udokumentowała datę potwierdzenia protokołu odbioru opracowania. Podobnie należy uznać w zakresie zarzutów dotyczących refundacji kosztów uczestnictwa M.K. w targach w Amsterdamie (dwukrotnie), Londynie oraz Frankfurcie. Prawidłowo WSA ocenił, że umowa zlecenia zawarta z M.K. ograniczyła miejsce wykonywania obowiązków wyłącznie do siedziby skarżącej spółki tj. w Poznaniu. W związku z powyższym ograniczeniem wszelkie prace wykonywane w szczególności poza granicami kraju, w tym - koszty delegowania organ uznał za wykraczające poza zakres przedmiotowy umowy.

Resumując, skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA do rozpoznania skargi. Chybiony jest zatem zarzut, że WSA na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. i art. 67 ust. 1 u.f.p. powinien uchylić zaskarżoną decyzję.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Po pierwsze przewidzianą w art. 106 § 3 p.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może bowiem służyć podważeniu prawidłowości ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd administracyjny za podstawę wyrokowania, z którymi strona skarżąca kasacyjnie się nie zgadza. Ugruntowane jest przy tym stanowisko, że nieprzeprowadzenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie, mające istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 160/09; wyrok NSA z dnia 21 września 2010 r., I GSK 243/10; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18).

Ponadto, zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny przeprowadził postępowanie dowodowe, a zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.

W tej sytuacji należy przejść do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego. W jego ramach skarżąca kasacyjnie, zarzuciła naruszenie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 u.f.p. w zw. z punktem 2.5 lit. e), lit. g), lit. j), lit. I) i lit. m), punktem 2.9 oraz punktem 2.9.2 Wytycznych w zw. z § 4 ust. 6 pkt 4) umowy poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do oddalenia skargi Spółki oraz uznania, iż prawidłowe było wydanie decyzji pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ nie zostało wykazane, aby Skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p.: "W przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których jest mowa w art. 184, (...) - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy". W przypadku stwierdzenia powyższych okoliczności właściwa instytucja wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (art. 207 ust. 8 pkt 1 u.f.p.), a po bezskutecznym upływie powyższego terminu właściwy organ wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki (art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p.).

Z prawidłowych ustaleń poczynionych przez Sąd pierwszej instancji wynika, że Spółka naruszyła: pkt 2.5e Wytycznych (wskazujący, że wykonawca został wybrany zgodnie z przepisami PZP lub zasadą konkurencyjności opisaną w Wytycznych); pkt 2.5j (wskazujący, że koszt został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych); pkt 2.9.2. Wytycznych (wskazujący szczegółowe warunki realizacji zamówień publicznych udzielanych zgodnie z zasadą konkurencyjności); pkt 2.5g Wytycznych (wskazujący, że jest zgodny z treścią protokołu odbioru); pkt 2.5j Wytycznych (wskazujący, że został należycie udokumentowany, zgodnie z wymogami w tym zakresie określonymi w Wytycznych); pkt 2.5m Wytycznych (wskazujący, że koszt został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisku WSA, że powyższe nieprawidłowości skutkowały naruszeniem przez Skarżącą § 4 ust. 6 pkt 4 w zw. z § 1 ust. 29 umowy i § 13 umowy co jest równoznaczne ze stwierdzonym przez organy, naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. i co uzasadnia dochodzenie od Skarżącej, w trybie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., zwrotu dofinansowania wraz z odsetkami.

Stosownie do treści art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Dokonane w niniejszej sprawie ustalenia potwierdziły przede wszystkim spełnienie przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p.

W orzecznictwie został wypracowany - niekwestionowany obecnie - trafny pogląd, że procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. Zatem, to umowa o dofinansowanie opracowana w ramach systemu realizacji programu operacyjnego oraz wytyczne są dokumentami regulującymi procedury wydatkowania środków europejskich. Oznacza to, że o naruszeniu procedur w rozumieniu art. 184 u.f.p. świadczy każde uchybienie zobowiązań ciążących na beneficjencie udzielonego mu dofinansowania, w tym kontraktowych (zob. np. wyroki NSA z 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13 czy z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1607/18, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

W świetle powyższych rozważań nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące błędnego uznania, że w sprawie ziściły się przesłanki przewidziane w art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 u.f.p.

Z tych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.