Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I GSK 1093/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt III SA/Wr 508/19 oddalił skargę A sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] września 2019 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] czerwca 2018 r. A Spółka z o.o., złożył, za pomocą aplikacji eWniosekPlus, do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Świdnicy wniosek o przyznanie płatności na rok 2018, deklarując do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych, płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych łącznie 1393,24 ha oraz 20 szt. zwierząt do płatności do krów. W dniach od [...] czerwca 2018 r. do [...] listopada 2018 r. w gospodarstwie należącym do Spółki przeprowadzono kontrolę w zakresie wymogów wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt. Podczas kontroli stwierdzono u części zwierząt brak jednego kolczyka i ślad po kolczyku w małżowinie usznej, podczas gdy rolnik do dnia kontroli nie złożył wniosku o duplikat kolczyka (naruszenie wymogu B 3.4). Inspektorzy dokonali wagi stwierdzonego naruszenia pod względem zasięgu, dotkliwości i trwałości, przypisując mu po 1 punkcie procentowym, jednocześnie wskazali jako działanie naprawcze zamówienie duplikatów kolczyków dla sztuk, u których stwierdzono nieprawidłowości do dnia 5 października 2018 r. Ponadto stwierdzono, że posiadacz bydła nie zgłasza faktu urodzenia, śmierci oraz przewozu bydła do i z siedziby stada wraz z datami tych zdarzeń kierownikowi biura powiatowego ARiMR w terminie 7 dni od nastąpienia tego zdarzenia (wymóg 4.1), z związku z czym przypisano stwierdzonej nieprawidłowości wagę 5 punktów pod względem zasięgu, 1 punktu pod względem dotkliwości oraz 3 punktów pod względem trwałości. Po zapoznaniu się z raportem pokontrolnym reprezentant Spółki złożył u Kierownika BP ARiMR w Świdnicy wyjaśnienia, podając przyczyny stwierdzonych nieprawidłowości.

W dniach [...] września 2018 r. – [...] marca 2019 r. w gospodarstwie przeprowadzono kontrolę kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej, wyniki której zamieszczono w raporcie z czynności kontrolnych. W wyniku kontroli ustalono, że powierzchnia stwierdzona jest mniejsza od powierzchni zadeklarowanej przez rolnika do płatności, w związku z czym wykluczono z płatności obszar o powierzchni 6,89 ha. Strona nie wniosła zastrzeżeń do wymienionego raportu.

W dniu [...] czerwca 2019 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Świdnicy wydał Spółce decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018, na mocy której przyznał:

1. - Jednolitą Płatność Obszarową - 2018 w wysokości 619 071,71 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 17 526,34 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,
2. - płatność za zazielenienie - 2018 w wysokości 417 037,21 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 10 208,13 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,
3. - płatność redystrybucyjną - 2018 w wysokości 4 691,43 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 114,84 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,
4. - płatność do powierzchni upraw roślin strączkowych na ziarno - 2018 w wysokości 77 063,92 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 8 995,80 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,
5. - płatność do powierzchni upraw roślin pastewnych - 2018 w wysokości 2 997,59 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 73,38 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,
6. - płatności do powierzchni uprawy buraków cukrowych - 2018 w wysokości 243 802,48 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 5 967,73 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia i zastosowanie współczynnika korygującego,
7. - płatności do krów - 2018 w wysokości 7 295,43 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 178,57 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia zastosowanie współczynnika korygującego,
8. - kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 18 648,34 zł, wynikającej z pomniejszenia o kwotę w wysokości 188,37 zł ze względu na stwierdzone niezgodności, oraz nakazał A Spółka z o.o. realizację działań mających na celu usunięcie niezgodności stwierdzonych w kontroli na miejscu w zakresie spełniania norm lub wymogów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający w pierwszej instancji wskazał działki rolne, dla których dokonano wykluczeń powierzchni na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu, oraz powierzchnie kwalifikujące się do poszczególnych płatności.

W związku ze stwierdzeniem nieprzestrzegania przez rolnika wymogów wzajemnej zgodności, organ stosownie do art. 97 i art. 99 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 zmniejszył kwoty wszystkich przysługujących w roku 2018 płatności bezpośrednich. Na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności, oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. poz. 743 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie liczby punktów, i art. 39 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., określono procentową wielkość zmniejszenia kwoty płatności, wynoszącą 1%.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2019 r. Dyrektor OR ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy w sposób obszerny przedstawił przepisy prawa krajowego i prawa wspólnotowego regulujące zasady i tryb przyznawania rolnikom płatności bezpośrednich do gruntów rolnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że istota sporu między Odwołującym się a organem orzekającym w I instancji sprowadza się do ustaleń dokonanych podczas kontroli na miejscu w zakresie przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności, co skutkowało pomniejszeniem przyznawanej płatności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę skarżącego wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Dyrektora OR ARiMR utrzymującej w mocy decyzję Kierownika BP w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2018 na rzecz skarżącej spółki.

Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez producenta rolnego wniosku o przyznanie pomocy finansowej. W niniejszej sprawie wniosek zawierał deklarację (oświadczenie) Spółki do jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dodatkowej, płatności do powierzchni upraw roślin strączkowych, płatności do powierzchni upraw buraków cukrowych łącznie 1393,24 ha oraz 20 szt. zwierząt do płatności do krów.

W sprawach omawianych płatności znajduje zastosowanie ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dz. U. z 2018 r. poz.1312). Stosownie do art. 3 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Sąd I instancji, prawidłowość działań organów, poddał ocenie pod kątem zastosowania się do wymogów wynikających z przywołanej regulacji ustawy o płatnościach tj. kontrolował, czy w świetle przepisów regulujących przyznawanie wsparcia bezpośredniego organy właściwie dokonały weryfikacji danych, które zawarła w swoim wniosku skarżąca. W tak określonych granicach kontroli Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła, za pomocą aplikacji eWniosekPlus wniosek o przyznanie płatności na rok 2018 r. W dniach [...] września 2018 r. – [...] marca 2019 r. została przeprowadzona w gospodarstwie kontrola zasadnicza metodą inspekcji terenowej, czego potwierdzeniem jest raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W jej wyniku stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem stwierdzonym w wyniku kontroli - powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie prawa płatności na rok 2018 wynosiła 1393,24 ha, natomiast stwierdzona w wyniku kontroli powierzchnia wynosiła 1386,35 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z jednolitej płatności obszarowej wyniosła zatem 6,89 ha. Istotnym jest, że strona skarżąca nie wniosła zastrzeżeń do wymienionego raportu.

W tym zakresie WSA zauważył, że wykluczenie powierzchni na etapie kontroli administracyjnej lub kontroli na miejscu ma wpływ na wysokość płatności i skutkuje nałożeniem sankcji powierzchniowych w sposób określony w przepisach prawa unijnego. Zgodnie bowiem z art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (DZ. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 % lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5-krotnosć stwierdzonej różnicy.

Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej co do naruszenia art. 91 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 (Dz. U L. 2013.347.549), Sąd I instancji wskazał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w przypadku gdy nieprawidłowość powstała w wyniku działania lub zaniechania pracownika Spółki, która jest beneficjentem płatności rolnej, która zadeklarowała powierzchnię gruntów do pomocy finansowej, wskazując konkretne grunty rolne i ich powierzchnię do płatności, to ta Spółka ponosi odpowiedzialność za wykryte nieprawidłowości, a nie osoba, która została przez nią zatrudniona.

W konsekwencji Sąd zgodził się z Dyrektorem OR ARiMR, że w niniejszej sprawie rolnikiem (w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit a rozporządzenia nr 1307/2013) jest A Sp. z o.o. Przedmiotowa płatność jest przyznawana na podstawie złożonego dobrowolnie przez producenta rolnego wniosku, który stanowi wyraz wiedzy (w kwestii posiadanych gruntów rolnych, ich powierzchni oraz prowadzonych na nich uprawach rolnych) oraz woli (w kwestii wyrażenia zgody na otrzymanie określonej płatności i poniesienia związanych z tym konsekwencji). Z drugiej jednak strony, organ jest związany treścią i celem wniosku, a więc nie może dokonywać (na wniosek czy z urzędu) zmian treści wniosku. Wniosek stanowi też podstawę do wyliczenia i przyznania płatności, a więc jego złożenie przez producenta rolnego zobowiązuje organ do przeprowadzenia kontroli administracyjnej tego wniosku lub też, jeśli uzna za konieczne – kontroli na miejscu.

Prowadzi to do konkluzji, że obowiązkiem rolnika jest rzetelne i staranne wypełnienie wniosku, natomiast obowiązkiem organu jest jego zbadanie pod względem formalno-materialnym i w razie powzięcia wątpliwości co do jego poprawności – wezwanie wnioskodawcy do złożenia wyjaśnień. Tym samym to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek podania danych zgodnie ze stanem faktycznym, a w razie gdy stan ten uległ zmianie od momentu złożenia wniosku, obowiązek powiadomienia o tym na piśmie organy Agencji. Niewątpliwie w omawianym przypadku słusznie organ uznał, iż doszło do nieprawidłowego oznaczenia we wniosku przez stronę powierzchni działki, czemu strona nie przeczy.

Powyższe okoliczności powodują, iż dokonanie płatności stosownie do wniosku skarżącej na rok 2018 nie było możliwe, gdyż - jak słusznie zauważył organ - ustawodawca bardzo wyraźnie wskazał, jakie konsekwencje ponosi producent rolny, który wnioskuje o płatność w ramach danej grupy upraw do powierzchni większej niż faktycznie użytkuje. Nie bez znaczenia dla wysokości dokonanej korekty płatności dla Spółki ma okoliczność, że skarżąca po otrzymaniu protokołu z kontroli kwalifikowalności powierzchni nie wniosła do efektów tej kontroli oraz jej przebiegu zastrzeżeń, nie wystąpiła również o udzielenie wyjaśnień na temat sposobu przeprowadzenia kontroli. Uzasadnionym jest więc przyjęcie, że zaakceptowała sposób jej przeprowadzenia jak i nieprawidłowości które kontrola ujawniła.

Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Nadto skarżąca spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.):

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151a contrario i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględnienia z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia:
2. a) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wybiórcze i niepełne zgromadzenie w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy;
3. b) art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania i świadka, brak wyjaśnienia sposobu przeprowadzenia kontroli terenowej,
4. c) art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, mimo że zgromadzony materiał dowodowy (zeznania świadka, oświadczenia Strony), prowadzi do uznania, iż strona podała zawyżone powierzchnie działek, w sytuacji gdy strona składając wniosek otrzymuje powierzchnie działek od organu, sama tych powierzchni nie wylicza, a obszar upraw nie uległ zmianie od ostatniego roku.
5. d) art. 10, 75 § 1, 79 § 1 i 81 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o terminie kontroli terenowej a w efekcie brak umożliwienia stronie czynnego udziału w kontroli terenowej zgłoszonego obszaru, brak umożliwienia stronie udzielenia informacji bieżących w czasie kontroli, brak umożliwienia stronie wypowiedzenia co do sposobu mierzonej powierzchni, jak i samych wyników kontroli, a także uniemożliwienie stronie zweryfikowania poprawności wykonanej kontroli terenowej przez organ,
6. 2. art. 189 f k.p.a., poprzez jego niezastosowanie,
7. 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 91 ust. 2, art. 97 ust. 1, art. 99 ust. 1 rozporządzenia UE nr 1306/2013 ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY (UE) NR 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 I (WE) nr 485/2008, poprzez przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z treścią art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności podniesionych zarzutów kasacyjnych, ze względu na sposób ich sformułowania w niniejszej skardze, niezbędne jest poczynienie kilku uwag ogólnych.

Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienie, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009r., sygn. II FSK 1688/07; wyrok dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "cbois"). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.

Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014r., sygn. I OSK 1420/14; cbois).

W odniesieniu do podstawy kasacyjnej opisanej w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. podkreślić należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że Sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, że Sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

Z kolei stawiając zarzut oparty na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej powinien nie tylko wskazać, jaki przepis postępowania został naruszony, lecz również uzasadnić, jaki wpływ na wynik sprawy miało to naruszenie. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji, który to związek przyczynowy nie musi być realny, jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (vide: wyrok NSA z 15 grudnia 2010r., sygn. akt II FSK 1333/09).

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c) p.p.s.a w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kpa, w tym z art. 80 kpa.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie naruszył art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę.

Formułując zarzuty naruszenia prawa procesowego autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

Zgodnie natomiast z art. 3 ust 2 ww. aktu prawnego w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1. 1) stoi na straży praworządności;
2. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
3. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
4. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Wreszcie w myśl postanowień art. 3 ust 3 ustawy o płatnościach strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z przywołanych wyżej regulacji wynika zatem, że organ administracyjny jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, to jednak nie jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W tym zakresie kluczową pozycję zajmuje strona postępowania, co wynika z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach.

Zgodnie z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji narusza art. 80 kpa formułujący jedną z podstawowych zasad postępowania dowodowego - zasadę swobodnej oceny dowodów. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie spółki nie są przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń.

Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.

Jak już wyżej powiedziano, porównanie regulacji w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zasadami ogólnymi wymienionymi w kpa wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy.

Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża stronę, która wnioskowała o przyznanie płatności. W celu skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do naruszenia zasady swobodnej oceny materiału dowodowego oraz zasady praworządności autor skargi kasacyjnej winien był skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 3 ustawy z dnia 15 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Tymczasem zarzut podniesiony w petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przepisów kpa, które w sprawie zastosowania nie miały.

Co więcej, w uzasadnieniu zarzutów podnosi się kwestie, które zostały uwzględnione przez organ – przykładowo dotyczące obowiązku zgłoszenia zajścia okoliczności o jakich mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt. Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że ustalenia dotyczące powierzchni działek zostały dokonane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Warto zauważyć, że strona nie wniosła zastrzeżeń do danych zawartych w raporcie z kontroli na gruncie a stwierdzono tam, iż zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2018 wyniosła 1393,24 ha podczas, gdy stwierdzona w wyniku kontroli powierzchnia była mniejsza (wyniosła 1386,35 ha). Strona nie zgłosiła również zastrzeżeń do przebiegu kontroli na miejscu, a także nie wystąpiła o udzielenie jej wyjaśnień na temat sposobu przeprowadzenia kontroli.

To niepodważone przez stronę ustalenie uzasadniało nałożeniem sankcji powierzchniowych w sposób określony w przepisach unijnych, mianowicie art. 19a ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej nr 640/2014 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, o czym mowa zarówno w decyzji, jaki i w motywach zaskarżonego wyroku.

Podsumowując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego, mianowicie art. 91 ust. 2, 97 ust.1 i art. 99 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1306/2013 przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie należy podnieść, że omawiany zarzut nie zawiera określenia na czym polegało błędne rozumienie tego przepisu oraz nie wskazano, jak w ocenie kasatora, przepis powinien być prawidłowo rozumiany. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest natomiast precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Niezależnie od powyższego, należy wskazać, że wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku.

Mając na uwadze powyższe, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.