Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2024 r., sygn. akt I GSK 110/23

Uzasadnienie

Wyrokiem z 11 października 2022 r. sygn. akt III SA/Lu 312/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Koła Gospodyń Wiejskich w T. (dalej określanego jako Skarżące Koło) na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 4 maja 2022 r. nr 9003-2022-000236 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej.

Sąd pierwszej instancji ustalił, że Skarżące Koło złożyło 24 sierpnia 2021 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej na realizacją w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19. We wniosku wskazano jako planowane na dzień 5 września 2021 r. miejsce wydarzenia – T. [...].

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2021 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na mocy §13zi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.) – dalej jako rozporządzenie RM, przyznał wnioskodawcy pomoc finansową w kwocie 8.000 zł na realizację inicjatywy dotyczącej organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19.

W dniu 29 września 2021 r. do organu I instancji wpłynęło sprawozdanie Skarżącego Koła wraz z załącznikami z realizacji wydarzenia zorganizowanego 5 września 2021 r.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR 8 listopada 2021 r. wydał informację o braku akceptacji powyższego sprawozdania. Organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że w tym samym dniu (5 września 2021 r.) i w tym samym miejscu (T. [...]) chęć zorganizowania wydarzenia mającego celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID została również zgłoszona przez inny podmiot ubiegający się o przyznanie tej pomocy. W sytuacji zaś, gdy kilku współorganizatorów (kilka kół gospodyń wiejskich) realizuje de facto wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie i jednym punkcie szczepień, to nawet jeżeli koła wskażą osobną realizację aktywności, to postępują wbrew przepisom warunku organizacji wydarzenia i otrzymania kwoty pomocy w wysokości 8000 zł. Następnie decyzją z 9 lutego 2022 r. ustalił Skarżącemu Kołu w T. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu pomocy finansowej dla kół gospodyń wiejskich na realizację w terminie do 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 w wysokości 8.000 zł.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 22 maja 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podzielił w istocie stanowisko organu pierwszej instancji, że organizowanie w dniu 5 września 2021 r., w jednym miejscu i w jednym czasie, w T. wydarzenia jednocześnie przez 2 Koła Gospodyń Wiejskich narusza § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Bowiem, aby uzyskać dofinansowanie, koło gospodyń wiejskich musiało być organizatorem wydarzenia i spełnić wszystkie niezbędne wymogi wynikające z przepisów prawa. W sytuacji, gdy kilku współorganizatorów (kilka kół gospodyń wiejskich) realizuje de facto wspólne wydarzenie w jednym miejscu i czasie i jednym punkcie szczepień, nawet, gdy każde koło realizuje inna aktywność, to w istocie nie spełnia wymogów wynikających z przepisów.

Wspólna organizacja jednego wydarzenia, w jednym miejscu i czasie oraz stworzenie możliwości zaszczepienia się w jednym punkcie szczepień nie zapewnia w sposób efektywny i racjonalny realizacji celu określonego w § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM, jakim jest wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień.

Oddalając skargę na powyższą decyzję sąd pierwszej instancji wskazał, że w myśl § 13zi ust. 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 2015 r., w 2021 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, kołom gospodyń wiejskich wpisanym do Krajowego Rejestru Kół Gospodyń Wiejskich, o którym mowa w ustawie z dnia 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 165 i 1240), zwanym dalej "kołami gospodyń wiejskich":

1. 1) na realizację w terminie do dnia 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, zwanego dalej "wydarzeniem", na które wstęp jest bezpłatny i które nie może trwać dłużej niż 3 dni;
2. 2) z tytułu zaszczepienia przeciwko COVID-19 po raz pierwszy co najmniej 100 osób w trakcie wydarzenia (premia);
3. 3) z tytułu zorganizowania wydarzenia, podczas którego zaszczepiono po raz pierwszy przeciwko COVID-19 największą liczbę osób i nie mniej niż 100 osób (dodatkowa premia).

Pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, ma charakter pomocy de minimis i jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia Komisji (UE) nr 1407/2013 z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis oraz z przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej na wniosku koła (§ 13zi ust. 3 i 4). Z kolei, jak stanowi § 13zi ust. 12 przedmiotowego rozporządzenia RM, w ramach realizacji wydarzenia koło gospodyń wiejskich zapewnia co najmniej trzy z następujących aktywności:1) oprawę muzyczną;

1. 2) występy artystyczne;
2. 3) strefę gastronomiczną;
3. 4) pokazy ratownictwa medycznego;
4. 5) strefę dla dzieci;
5. 6) zawody sportowe;
6. 7) ekspozycję i degustację wyrobów kół gospodyń wiejskich;
7. 8) pokazy rękodzieła ludowego;
8. 9) warsztaty i szkolenia;
9. 10) upominki dla osób zaszczepionych w trakcie wydarzenia.

Dalej sąd pierwszej instancji zaznaczył, przystępując do wykładni przepisu § 13zi rozporządzenia RM, że w zasadzie każdy przepis wymaga odpowiedniej, indywidualnej wykładni po to, aby ustalić brzmienie zakodowanej w nim normy prawnej. Pierwszorzędną jest wykładnia językowa. Jednak w procesie interpretacji prawa należy również sięgnąć także do innych metod, które pozwolą również na weryfikację skutków wykładni językowej. W procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno więc ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, założeniem wprowadzonej z dniem 23 lipca 2021 r. regulacji - przepisu § 13zi rozporządzenia RM - mając na uwadze zakreślony tym przepisem cel - było zwiększenie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 dla społeczności wiejskiej poprzez skierowanie wsparcia finansowego do ściśle określnego podmiotu. Taka formuła przepisu nie nasuwa wątpliwości co do intencji prawodawcy, gdy ma się na uwadze § 2 ust. 1 pkt.6 powołanego rozporządzenia. Gdyż z jego treści w samej rzeczy wynika, że Agencja ma udzielać pomocy na realizację zadań wynikające z polityki państwa. Strategia państwa w zakresie szczepień przeciw COVID-19 przedstawiona została w dokumencie Narodowy Program Szczepień z grudnia 2020 r. według którego jednym z istotnych celi zaprezentowanych w programie jest powszechność i dostępności szczepień.

Dalej wyjaśnił, ze na gruncie § 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM, pojęcie "lokalna społeczność" oznacza zatem społeczność konkretnej wsi, w której działa koło gospodyń wiejskich. Potwierdzają to również zapisy ustawy o kołach gospodyń wiejskich. W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy terenem działalności koła gospodyń wiejskich może być jedna bądź więcej wsi (tu decydują postanowienia statutu).

Zatem celem tej normy prawnej było umożliwienie zorganizowania samodzielnie całego szeregu inicjatyw (wydarzeń) przez wskazany przez prawodawcę podmiot, które miały umożliwić, a wręcz, rozszerzyć/zwiększyć społeczności lokalnej dostępność do szczepień. Z przytoczonej regulacji § 13zi ust. 5 rozporządzenia RM z dnia 27 stycznia 2015 r. wynika, że koło gospodyń wiejskich może złożyć nie więcej niż trzy wnioski, przy czym kolejny wniosek może zostać złożony tylko i wyłącznie po akceptacji sprawozdania z poprzedniego wydarzenia.

Nie można uznać, że jedno wspólne zdarzenie dostatecznie promuje szczepienia przeciwko COVID-19 wśród społeczności wiejskiej, a zatem, że zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki tej normy prawnej (skierowanie i zwiększenie dostępności szczepienia przeciwko COVID-19 lokalnej społeczności) uzasadniające przyznanie pomocy. Skoro Koło Gospodyń Wiejskich wpisało siebie we wniosku jako organizatora, to znaczy że to ono samodzielnie (a więc osobiście, oddzielnie, samemu) zobowiązało się do zorganizowania konkretnego wydarzenia, a nie do jego współzorganizowania, czy uczestnictwa w nim.

Na odmienną ocenę poczynionych przez organ ustaleń nie ma wpływu również okoliczność zawarcia przez każde z kół oddzielnej umowy o zapewnieniu usług medycznych w zakresie wykonywania szczepień.

Trafnie również zauważa organ odwoławczy, że wspólne organizowanie wydarzenia, w tym przypadku, mając na uwadze cel jakiemu takie wydarzenia miało służyć pozostaje w sprzeczności z zasadami wydatkowania środków publicznych, zwłaszcza z zasadą celowości i efektywności (zob. art. 44 ust. 3 pkt. 1 u.f.p.). Celowość dokonywania wydatków oznacza optymalizację zastosowanych metod i środków, ich adekwatności dla osiągnięcia założonych celów oraz przyjętych kryteriów oceny realizacji celów i zadań. Efektywność oznacza zaś maksymalizację rezultatu działania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rzecznik Praw Obywatelskich.

Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm., dalej określanej skrótem P.p.s.a.) zarzucił mu naruszenie prawa materialnego, tj. §13zi ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że organizacja wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19 w tym samym miejscu i czasie przez dwa koła gospodyń wiejskich nie stanowi realizacji zadania w tym przepisie określonego, polegającego na wsparciu lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2157; dalej jako: ustawa o ARiMR) w związku z 5 13zi ust. 1 i ust. 22 pkt 1 rozporządzenia RM i wydania przez organ decyzji o obowiązku zwrotu całej kwoty pomocy finansowej jako przyznanej nienależnie.

W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Argumenty na poparcie zarzutu przytoczono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W ocenie Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 11 października 2022 r. należy uznać za słuszny, a wykładnię § 13 zi ust 1 rozporządzenia RM dokonaną przez Sąd pierwszej instancji za prawidłową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.). Podobnie zresztą przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy tj. treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 1047/12, LEX nr 1487688 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1560/11, LEX nr 1218337).

Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za usprawiedliwiony i skuteczny.

Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność zobowiązania Skarżącego Koła do zwrotu otrzymanej pomocy finansowej z uwagi, jak przyjęły organy orzekające w sprawie, niezrealizowania celu udzielenia tej pomocy, jakim było zwiększenie dostępności lokalnej społeczności do szczepień przeciwko wirusowi COVID 19. W sytuacji gdy dwa koła gospodyń wiejskich w jednym miejscu i czasie zorganizowały wydarzenia promujące szczepienia, a same szczepienia odbywały się w jednym punkcie szczepień, cel nie został zrealizowany prawidłowo, a środki na jego realizację nie były wydatkowane zasadnie.

Powyższe stanowisko podzielił sąd pierwszej instancji.

Natomiast skarżący kasacyjnie Rzecznik Praw Obywatelskich zaznaczył, że przedstawiona powyżej interpretacja prowadzi do irracjonalnej sytuacji, w której pomimo faktycznego zorganizowania wydarzeń promujących szczepienia i poniesienia przez oba koła gospodyń wiejskich kosztów na ich organizację, zostały one zobowiązane do zwrotu całości środków. Jednocześnie prowadzi ona do błędnego wniosku, że w niniejszej sprawie doszło do nienależnego przyznania pomocy finansowej ze środków publicznych na podstawie art. 29 ustawy o ARiMR. taka wykładania przepisów budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. W doktrynie prawa wskazuje się, że zasada ta "pokrywa się treścią z wypracowaną na tle europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez Europejski Trybunał Praw Człowieka zasadą przewidywalności prawa.

Zgodnie z § 13 zi ust. 1 rozporządzenia RM § w 2021 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, kołom gospodyń wiejskich wpisanym do Krajowego Rejestru Kół Gospodyń Wiejskich, o którym mowa w ustawie z 9 listopada 2018 r. o kołach gospodyń wiejskich (Dz. U. z 2021 r. poz. 165 i 1240), zwanym dalej "kołami gospodyń wiejskich":

1. 1) na realizację w terminie do dnia 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, zwanego dalej "wydarzeniem", na które wstęp jest bezpłatny i które nie może trwać dłużej niż 3 dni;
2. 2) z tytułu zaszczepienia przeciwko COVID-19 po raz pierwszy co najmniej 100 osób w trakcie wydarzenia (premia);
3. 3) z tytułu zorganizowania wydarzenia, podczas którego zaszczepiono po raz pierwszy przeciwko COVID-19 największą liczbę osób i nie mniej niż 100 osób (dodatkowa premia).

Pomoc przyznawana była na wniosek. Zaś sam wniosek (pkt 10, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, winien był zawierać:

1. 1) nazwę koła gospodyń wiejskich, jego siedzibę i adres do korespondencji;
2. 2) numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
3. 3) numer koła gospodyń wiejskich w Krajowym Rejestrze Kół Gospodyń Wiejskich;
4. 4) numer identyfikacji podatkowej (NIP) koła gospodyń wiejskich;
5. 5) planowane miejsce i datę wydarzenia oraz
6. 6) zobowiązanie do:
7. a) zapewnienia w trakcie wydarzenia możliwości szczepienia przeciwko COVID-19 przez co najmniej 5 godzin dziennie, na podstawie umowy zawartej z punktem szczepień, oraz - w przypadku szczepionek dwudawkowych - zapewnienia szczepienia przeciwko COVID-19 drugą dawką,
8. b) przeprowadzenia kampanii informacyjnej w mediach lokalnych lub społecznościowych lub za pośrednictwem ogłoszeń o wydarzeniu,
9. c) zapewnienia w trakcie wydarzenia co najmniej trzech aktywności, o których mowa w ust. 12,
10. d) przedłożenia sprawozdania z wydarzenia w terminie 30 dni od dnia zakończenia tego wydarzenia.
11. 7) oświadczenie albo zaświadczenia dotyczące pomocy de minimis oraz informacje niezbędne do udzielenia tej pomocy, o których mowa w art. 37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Sąd pierwszej instancji wykładając § 13 zi ust. 1 rozporządzenia skłonił się do linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która nie ogranicza się jedynie do wykładni językowej, lecz ma na względzie dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie i nauce dominujący jest pogląd, że dyrektywy wykładni systemowej i funkcjonalnej mogą prowadzić do odrzucenia wykładni językowej, w sytuacji gdy rezultat wykładni gramatycznej niweczy podstawowe założenia racjonalności ustawodawcy.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał za celowe odstąpienie od rezultatów wykładni językowej § 13zi ust.1 rozporządzenia na rzecz takiego sposobu rozumienia tej normy, który, w ocenie tego Sądu, koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej. W konsekwencji uznał, że pomoc finansowa na realizację wydarzenia w nim wymienionego adresowana jest do indywidualnego koła gospodyń wiejskich. Skoro prawodawca nie podał definicji zwrotu "lokalna społeczność" użytego w tym przepisie, należy zatem zastosować wykładnię językową. Według Słownika wyrazów bliskoznacznych pod redakcją Mirosławy Bańko – Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007 r. (str. 746) synonimami pojęcia "społeczność" są: "ogół", "zbiór ludzi", "kościół", "mikrospołeczność", "mniejszość" (narodowa, etniczna), "wspólnota". Zgodnie zaś ze Słownikiem języka polskiego – Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r. (tom III, str. 296) pojęcie społeczność to: "ludzie poszczególnych środowisk zawodowych, społecznych, środowisko".

Z kolei, zgodnie ze Słownikiem wyrazów bliskoznacznych pod redakcją Mirosławy Bańko – Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007 r. (str. 335) wyrazem bliskoznacznym do wyrazu "lokalny", jest wyraz "miejscowy". Natomiast za Słownikiem języka polskiego – Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa 1981 r. (tom II, str. 51) należy powtórzyć, że pojęcie "lokalny" to: "właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca; miejscowy".

Na gruncie 13zi ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM, pojęcie "lokalna społeczność" oznacza zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, społeczność konkretnej wsi, w której działa koło gospodyń wiejskich. Za takim rozumieniem tego pojęcia, przemawiają, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zapisy ustawy o kołach gospodyń wiejskich. W myśl art. 4 ust. 2 tej ustawy terenem działalności koła gospodyń wiejskich może być jedna bądź więcej wsi (tu decydują postanowienia statutu).

Z tym tokiem rozumowania i definicją społeczności lokalnej można się zgodzić. Należy zatem zwrócić uwagę, że celem udzielenia kołom gospodyń wiejskich wsparcia, o którym mowa w § 13zi rozporządzenia była realizacja w terminie do dnia 30 września 2021 r. inicjatyw dotyczących organizacji wydarzenia mającego na celu wsparcie lokalnej społeczności w zakresie dostępności do szczepień przeciwko COVID-19, zwanego dalej "wydarzeniem", na które wstęp jest bezpłatny i które nie może trwać dłużej niż 3 dni.

Cel wynikający z tej regulacji jest jasny - zwiększenie dostępności lokalnej społeczności do szczepień przeciwko COVID-19. Zaś metoda prowadzącą do osiągniecie tego celu, w założeniu prawodawcy, był organizacja co najmniej trzech z wydarzeń wymienionych w pkt 12 § 13zi rozporządzenia RM, które miały być rozpropagowane i których uczestnicy mogliby jednocześnie skorzystać z możliwości zaszczepienia się w punkcie szczepień. Zauważyć przy tym należy, że wśród wydarzeń, które miałaby być zorganizowane, prawodawca nie zobowiązał organizatorów do promocji samych szczepień.

Rzecznik Paw Obywatelskich w zarzucając w skardze kasacyjnej wadliwość wykładni § 13zi zarzucił Sądowi pierwszej instancji błąd subsumcji art. 29 ustawy o ARiMR w związku z § 13zi pkt 22 rozporządzenia polegający na zastosowaniu instytucji zwrotu nienależnie pobranej pomocy przy jednoczesnym zrealizowaniu wyżej wskazanego schematu osiągnięcia celu udzielanej pomocy finansowej.

Zgodnie z pkt 22 § 13 zi rozporządzenia RM pomoc finansowa na realizację wydarzeń, o których mowa w ust. 1 pkt 1, podlega zwrotowi na rachunek Agencji w całości w przypadku:

1. 1) niezorganizowania wydarzenia przez koło gospodyń wiejskich lub
2. 2) nieprzedłożenia w terminie sprawozdania, o którym mowa w ust. 16, lub
3. 3) gdy sprawozdanie nie zawiera wszystkich elementów określonych w ust. 17, lub
4. 4) gdy koło gospodyń wiejskich nie przedłoży dokumentów określonych w ust. 18, lub
5. 5) gdy koło gospodyń wiejskich nie udokumentuje realizacji co najmniej trzech aktywności, o których mowa w ust. 12.

Z kolei artykuł 29 ustawy o ARiMR w ustępie pierwszym stanowi, że środki publiczne:

1. 1) pochodzące z funduszy Unii Europejskiej,
2. 2) krajowe, przeznaczone na:
3. a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,
4. b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, czyli takiej, jak przyznana w rozpoznawanej sprawie,
5. - podlegają zwrotowi, jeżeli płatność lub pomoc finansowa wypłacone z tych środków zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości w wyniku naruszenia prawa albo regulaminu naboru wniosków o przyznanie pomocy finansowej lub w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania lub wypłaty płatności lub pomocy finansowej lub zwrotu tych środków lub w postanowieniach umów o przyznaniu pomocy finansowej.

Za płatność nienależną uznaje się płatność przyznaną niezgodnie z przepisami i wbrew warunkom przewidzianym dla danej płatności czy pomocy. Przy interpretacji pojęcia nienależnie pobranych środków w wyniku naruszenia prawa organy, zobowiązane do działania w granicach i na podstawie prawa, winny były uwzględnić regulację szczególną § 13zi rozporządzenia. W tym w szczególności pkt 22 § 13zi rozporządzenia RM określający katalog przesłanek, których zaistnienie stanowi podstawę do żądania zwrotu udzielonej pomocy. Przesłanek, które z woli prawodawcy, zostały uznane za naruszające prawo, a które jednocześnie mieszczą się w pojęciu "w przypadkach określonych w przepisach odrębnych dotyczących przyznawania pomocy finansowej", o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na to, że skarżący kasacyjnie nie zgłosił zarzutu naruszenia przepisów procesowych. Zatem ustalony przez organ i w istocie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji, stan faktyczny sprawy jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z niego zaś wynika, że Koło Gospodyń Wiejskich zorganizowało trzy wydarzenia, rozpowszechniło informacje o tych wydarzeniach i szczepieniach w formie ulotek, plakatów, 1 września 2021 r. zawarło umowę z Samodzielnym Publicznym Zespołem Opieki Zdrowotnej, której przedmiotem było zorganizowanie punktu szczepień w terminie i miejscu organizowanych trzech wydarzeń, o którym mowa w §13 zi pkt 10 ppkt 6 rozporządzenia RM.

W żadnym z ppkt § 13zi pkt 22 nie ma mowy o braku zawarcia umowy z punktem szczepień lub zawarciu umowy z punktem szczepień, z którym inny podmiot także zawarł umowę o wykonanie szczepień jako przesłanki zwrotu przyznanej pomocy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach faktycznych sprawy trafny jest zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich o błędnym, a co najmniej przedwczesnym zastosowaniu art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w związku z pkt 22 13zi rozporządzenia RM.

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazał, że "zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, nazywana także zasadą lojalności państwa względem obywateli, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny (wyr. TK z 7.2.2001 r., K 27/00, OTK 2001, Nr 2, poz. 29). (...).

Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, ze pod pojęciem "lokalnej społeczności", która miała być ostatecznym beneficjentem trzech wydarzeń i uruchomionego punktu szczepień należało rozumieć społeczność gminy, na terenie której działa koło gospodyń wiejskich, o którym mowa w przepisach ustawy o kole gospodyń wiejskich, a w rozpoznawanej sprawie wydarzenia zorganizowało właśnie zarejestrowane Koło Gospodyń i wywiązało się ze zobowiązania do zawarcia umowy z ZOZ-em, w celu uruchomienia punktu szczepień, to nie można stwierdzić, że Koło złamało prawo, bo inne koło gospodyń w tym samym miejscu i czasie zorganizowało inne wydarzenia.

Nie można tracić z pola widzenia i tego, na co wskazał skarżący kasacyjnie, że drugi wniosek innego kola gospodyń wiejskich, z innej gminy, wskazujący tą samą datę i to samo miejsce zorganizowania wydarzeń został złożony do organu po tym jak Kołu w T. decyzją z 25 sierpnia 2021 r. przyznano już pomoc. Skoro wnioskodawca we wniosku musiał podać termin i miejsce zorganizowania wydarzeń to organ miał już informację o tym, że wpłynęły dwa wnioski obejmujące jedno miejsce i ten sam czas organizacji wydarzeń. A jednak drugi wniosek uwzględnił. Nie dopatrzył się wówczas działania wspólnego, w porozumieniu obu kół. Zatem Koło Gospodyń w T. miało podstawy do uznania, że działa w zgodzie z prawem.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut wymieniony w petitum skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny i skuteczny. W konsekwencji na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Ponownie rozpoznając sprawę WSA w Lublinie rozważy, czy w sprawie zaistniały przesłanki wymienione w pkt 22 §13 zi rozporządzenia RM uzasadniające zwrot udzielonej Kołu Gospodyń w T. pomocy finansowej, w szczególności rozważy, czy zaistniały powody dla odmowy zatwierdzenia sprawozdania, czy przedłożono wszystkie wymagane prawem dokumenty.