Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3541/15 oddalił skargę J. W. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie częściowego udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw.
Od przedmiotowego wyroku J. W. złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 81 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UB) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw w zw. z pkt. 4 ust. 1 ppkt 7 warunków uczestnictwa w mechanizmie "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" (stanowiącego załącznik nr 2 do Zarządzenia nr [...] Prezesa ARR z dnia [...] września 2014 r.), poprzez bezpodstawne przyjęcie, że koszty transportu nie zostały przeprowadzone w ramach czynności realizacji operacji bezpłatnej dystrybucji i nie kwalifikują się do zwrotu.
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niedostateczne i niedokładne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności pominięcie faktu, że J. W. informował ARR o fakcie magazynowania jabłek w jego magazynach oraz o okoliczności, że transport wycofanych produktów będzie możliwy dopiero po dacie [...] października 2014 r. tj. po złożeniu wniosku przez stronę o udzielenie nadzwyczajnego wsparcia i w dacie składania przedmiotowego wniosku nie ma możliwości wskazania kosztów transportu wycofanych jabłek oraz informacji udzielonych przez pracowników ARR, że pomimo późniejszego wykonania transportu wnioskodawcy będą należne środki z tytułu wykonanego transportu.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
W dniu [...] września 2014 r. J. W. złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Lublinie informację, w której producent zadeklarował wycofanie w terminie 1-14 października 2014 r. w ramach bezpłatnej dystrybucji do Banku Żywności jabłek i kapusty. Przeprowadzono kontrolę sporządzając protokół kontroli i jakości handlowej świeżych owoców i warzyw wycofywanych z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji oraz wydano Świadectwo potwierdzenia przekazania produktów wycofanych z rynku. Ustalono, że jabłka o masie netto - 180 000 kg spełniają wymagania norm handlowych UE obowiązujących w momencie wystawienia dokumentu oraz że są towarem nieprzeznaczonym do sprzedaży. [...] października 2014 r. J. W. podpisał z Federacją Polskich Banów Żywności umowę składu, na podstawie której producent zobowiązał się do bezpłatnego przechowywania w chłodniach oraz bezpłatnego transportu 180 000 kg jabłek, które są własnością Federacji Polskich Banów Żywności.
W dniu [...] października 2014 r. do Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Lublinie wpłynął wniosek producenta o udzielenie nadzwyczajnego wsparcia, w którym strona wnioskowała o przyznanie wsparcia do 180 000 kg jabłek uprawianych na powierzchni 5,51 ha. Poszczególne dostawy do Banków Żywności odbyły się w okresie od 12 stycznia do 23 marca 2015 r., wcześniej jabłka pozostawały u producenta, w szczególności 15 października 2014 r. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Według art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest przepisem postępowania, określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji, że doszło do innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w ustawie przy jednoczesnym nie zastosowaniu innego środka nie jest naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. akceptując ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ administracji publicznej w ramach zasady swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych o organizacji niektórych rynków rolnych, jeżeli przepisy ustawy albo przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji przez dyrektorów oddziałów terenowych oraz Prezesa Agencji, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art.
81. Ta regulacja prawna oznacza, że spośród przepisów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej jako naruszone, tylko art. 80 k.p.a. miał zastosowanie w sprawie administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury. W rozpoznawanej sprawie Prezes Agencji Rynku Rolnego w ocenie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonał według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku, którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji. Stan faktyczny sprawy zakończonej decyzją ostateczną został ustalony prawidłowo, proces subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego również jest prawidłowy.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 81 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 w związku z pkt 4 ust. 1 ppkt 7 warunków uczestnictwa w mechanizmie "Tymczasowe nadzwyczajne wsparcie producentów owoców i warzyw" (stanowiącego załącznik nr 2 do zarządzenia nr [...] Prezesa ARR z dnia [...] września 2014 r. "poprzez bezpodstawne przyjęcie, że koszty transportu nie zostały przeprowadzone w ramach czynności realizacji operacji bezpłatnej dystrybucji i nie kwalifikują się do zwrotu." Odnosząc się do błędnie sformułowanego zarzutu należy przyjąć, że skarżący w istocie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie przez wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.
Należ przypomnieć, że według Artykułu 81 Koszty transportu rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz.U.UE.L.2011.157.1 ze zm.), koszty transportu w przypadku bezpłatnej dystrybucji wszystkich produktów wycofanych z rynku kwalifikują się do wsparcia w ramach programu operacyjnego na podstawie stawek ryczałtowych, ustalonych w oparciu o odległości między miejscem wycofania a miejscem dostawy określone w załączniku XII. Koszty transportu należy wypłacić stronie, która faktycznie ponosi koszty finansowe danej operacji transportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie szczegółowo odniósł się do stawianego w skardze zarzutu naruszenia wskazanego Artykułu 81 Koszty transportu, którą to argumentację podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Wynika z niej, że skoro strona nie poniosła kosztów danej operacji transportu, to nie można ich wypłacić, co wynika z wniosku o udzielenie nadzwyczajnego wsparcia. Nie zawierał on następujących informacji: miejsca, z którego produkt został wysłany do odbiorcy; numeru partii dostarczonego produktu wraz z ilością produktu; środka transportu wraz z jego numerem rejestracyjnym. Inaczej mówiąc, wniosek z [...] października 2014 r. nie zwierał żądania wypłacenia kosztów transportu, ponieważ strona takich kosztów faktycznie nie poniosła do dnia upływu ostatecznego terminu składania wniosków 15 października 2014 roku.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.