Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 366/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił w całości skargę B. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ustalającą wysokość niewykorzystanych dotacji oraz określającą terminy naliczania należnych odsetek.
Zdaniem Sądu I instancji za niedopuszczalne uznać należy wszczęcie przez organ administracji postępowania w celu wznowienia postępowania po wniesieniu skargi w tej sprawie do sądu administracyjnego, tj. gdy wznowienie odnosi się do postępowania zakończonego decyzją ostateczną, co do której wniesiono skargę. O zasadności oraz aktualności tego poglądu na gruncie obowiązującego stanu prawnego przekonuje, zdaniem Sądu I instancji również to, że wraz ze skutecznym zainicjowaniem postępowania sądowoadministracyjnego dochodzi do powstania ex lege nowego stosunku prawnego, w którym organ administracji publicznej staje się tylko przeciwnikiem procesowym strony i traci kompetencje do weryfikacji stosunku prawnego, ukształtowanego wcześniej przez wydanie decyzji administracyjnej, co odnosi się zarówno do kompetencji autokontrolnych, albowiem może z nich korzystać do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 54 § 3 u.p.p.s.a.), jak i możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu mediacyjnym, albowiem jego wniosek w tym przedmiocie może być złożony do dnia wyznaczenia rozprawy (art. 115 § 1 u.p.p.s.a.).
Zasadności przedstawionego podejścia do omawianej kwestii, według Sądu, w żadnym stopniu nie podważa podniesiony w skardze argument strony skarżącej - dla potrzeb uzasadnienia stanowiska o dopuszczalności wszczęcia w sprawie postępowania w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym) - że przedmiotem skargi wniesionej do WSA we Wrocławiu jest decyzja SKO uznająca, że kwoty wypłacone na mocy wyroku sądowego oraz jako "wyrównanie" dotacji, są dotacją oświatową, określoną w art. 90 ust. 2b i 2d ustawy o systemie oświaty, tymczasem przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania nie jest ocena prawna charakteru dokonanych przez Gminę wypłat, ale wyłącznie fakt dokonania przez stronę rozliczenia wydatkowania tych wypłat, bez względu na ich prawny charakter, tj. bez względu na uznanie, czy w świetle prawa stanowiły one dotacje podlegające rozliczeniu, czy też nie miały takiego charakteru (według strony oznacza to, że - po wznowieniu - postępowanie toczyłoby się w zakresie stanu faktycznego, a nie stanu prawnego).
Nie podziela Sąd także stanowiska strony, że wznowienie postępowania oparte na fakcie dokonania rozliczenia wydatkowania jest możliwe bez względu na toczące się postępowanie sądowoadministracyjne, jak i na jego wynik, gdyż wyrok sądu administracyjnego dotyczyć będzie oceny prawnej wypłaconych stronie kwot, a nie stanu faktycznego, czyli dokonania bądź niedokonania rozliczenia ich wydatkowania. Zdaniem Sądu, stwierdzona wyżej niemożność wszczęcia postępowania wznowieniowego, jako konkurencyjnego, w sytuacji, kiedy decyzja ostateczna kończąca to postępowanie - w wyniku wniesienia przez stronę skargi do sądu administracyjnego - stała się przedmiotem kontroli sądowej, dotyczy decyzji ostatecznej "jako takiej", bez względu na jej treść i argumenty wywiedzione we wniosku o wznowienie. Podkreślenia wymaga, że - ewentualnie - wznowione w niniejszej sprawie postępowanie toczyłoby się w granicach tej samej sprawy, której dotyczyła zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja ostateczna.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła B. C. Wyrok zaskarżyła w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji względnie o jego zmianę i uchylenia postanowień wydanych w obu instancjach w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Skarżąca kasacyjnie, zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 5, 149 1 i 2 oraz 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo, że badanie dopuszczalności wznowienia postępowania sprowadza się na etapie wstępnym do badania wystąpienia przesłanek wznowienia postępowania, wyrażonych w art.145 kpa, zaś organ dokonał w tym zakresie badania wykraczającego ponad przedmiot rozpoznania etapu wstępnego przy wznowieniu;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 1 i art. 56 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi pomimo wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 kpa, który zgodnie z zakresem zastosowania tej ustawy nie może być podstawą dla konstruowania przesłanek niedopuszczalności wznowienia postępowania;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 145 § 1 pkt 5, 149 1 i 2 oraz 151 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi wskutek bezzasadnego uznania, że postępowanie zawisłe przed sądem administracyjnym ze skargi strony na decyzję objętą następnie wnioskiem o wznowienie postępowania, stanowi bezwzględną oraz nieusuwalną przeszkodę procesową dla postępowania administracyjnego, podczas gdy postępowanie przed sądem administracyjnym stanowi negatywną przesłankę procesową względną (jest przeszkodą o charakterze usuwalnym), uzasadniającą zawieszenie wznowionego postępowania w sprawie do czasu wydania prawomocnego wyroku przez sąd administracyjny, który wiąże organ podatkowy (art. 170 p.p.s.a.) lub formalnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego, które z kolei uzasadniałoby podjęcie zawieszonego postępowania i wydanie merytorycznej decyzji;
- 4. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a i art. 170 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sytuacji wcześniejszego uruchomienia kontroli sądowej wobec ostatecznej decyzji podatkowej organ nie może wznowić postępowania administracyjnego;
- 5. art. 134 § 1, art. 135, art. 170 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę, pomimo zajścia okoliczności, które uzasadniały uwzględnienie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Komplementarny charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów opartych na naruszeniu przepisów postępowania – uzasadnia celowość łącznego odniesienia się do nich.
Przede wszystkim trafny jest zarzut naruszenia art. 56 p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie dla rozważań istotnych dla uznania skuteczności tego zarzutu ma podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 oraz art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a., w składzie siedmiu sędziów uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2017 roku sygn. II GPS 1/17, w której wskazano, odwołując się do doktryny, że skoro ustawodawca dopuścił – w postaci przepisu art. 56 p.p.s.a. – możliwość skontrolowania decyzji ostatecznej zarówno w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jak i w trybie postępowania sądowoadministracyjnego (rezygnując z zasady wyboru nadzwyczajnego środka prawnego, która oznacza, że wybór środka prawnego określonego typu powoduje skonsumowanie prawa do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania kontrolnego, a więc wyłączenie prawa do alternatywnych środków prawnych), to możliwość taka powinna istnieć bez względu na to, które z tych postępowań zostało wszczęte jako pierwsze (oczywiście dopóki postępowanie sądowoadministracyjne nie zostanie zakończone wydaniem prawomocnego wyroku - Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 454-459).
Należy zatem przyjąć, że skoro w art. 56 p.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym (por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 166).
Powyższe rozważania uzasadniają stanowisko, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednakże organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.
Wobec tego, że istota sprawy została należycie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako zasadną należało uwzględnić albowiem wobec uznania zarzutu naruszenia art. 56 p.p.s.a. za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a polegający na niezastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy organ naruszył art. 149 § 3 k.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).