Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 88/21 oddalił skargę W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek i przyznał od Skarbu Państwa – WSA w Gorzowie Wlkp. na rzecz adw. P. M. kwotę 240 zł, zwiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu.
W. K. wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) poprzez całkowite pominięcie przy jej rozpoznawaniu pierwszego z zarzutów (naruszenie § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365, dalej: Rozporządzenie) oraz pominięcie okoliczności, że ze wskazywanych w skardze zestawień ustalonych przez organ kwot dochodów i wydatków skarżącego, wynika, że nieumorzenie składek zmusza skarżącego do życia poniżej poziomu minimum socjalnego,
- 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu pierwszego zarzutu skargi oraz lakoniczne i niedostateczne przedstawienie koniecznych operacji matematycznych na ustalonych kwotach wydatków i dochodów skarżącego, co uniemożliwia jednoznaczne określenie jaką kwotę WSA przyjął za podstawę do oceny, czy opłacenie zaległych składek pozbawiłoby skarżącego możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych,
- 3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 266 ze zm., dalej: u.s.u.s.) w zw. z art. 7 in fine k.p.a. poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego polegające na zignorowaniu słusznego interesu strony, który w niniejszej sprawie nakazuje umorzenie skarżącemu należności z tytułu składek.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gorzowie Wielkopolskim. Wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Niezasadny okazał się zarzut ujęty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji nie pominą regulacji § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, zgodnie z którym zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Otóż Sąd I instancji wskazał, że organ orzekający w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy, a ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie narusza zasady swobodnej oceny dowodów. Z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzący gospodarstwo domowe wraz żoną uzyskuje stabilne dochody (łącznie 3.356,00 zł netto), które nawet po potrąceniu komorniczym z emerytury skarżącego i odliczeniu podstawowych wydatków nie pozbawiają skarżącego i jego żony możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych (dochody te utrzymują się na poziomie wyższym od minimum socjalnego).
Ponadto - na co należy szczególnie zwrócić uwagę - Sąd I instancji zaznaczył, że Skarżący ma problemy zdrowotne, ale nie wpływają one na wysokość uzyskiwanego dochodu, ani nie generują takich kosztów, które istotnie zmniejszają dochody. Z akt sprawy wynika bowiem, że dochody skarżącego kasacyjnie pochodzą z emerytury. Strona postępowania nie wykazała natomiast, przesłanek zawartych w § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, w tym: przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że nieumorzenie składek zmusza skarżącego do życia poniżej poziomu minimum socjalnego. Jak wskazał Sąd I instancji wysokość zaległości nie jest również – w odniesieniu do dochodów strony tak wysoka, by egzekucja zagrażała socjalnej egzystencji rodziny. Zaległość ta wynosi bowiem 2.820,52 zł (wraz z odsetkami) natomiast dochody skarżącego kasacyjnie i jego żony wynoszą łącznie 3.356 zł.
Podkreślenia wymaga, że w ramach tego zarzutu autor skargi kasacyjnej kwestionował ustalenia organów administracyjnych w zakresie stanu faktycznego, które następnie zaaprobował Sąd I instancji. Zauważyć jednak należy, że zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz zarzutem naruszenia prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia, nie można skutecznie zwalczać ustaleń w zakresie stanu faktycznego danej sprawy. W tym zakresie należy bowiem podnosić zarzuty naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe uregulowane w k.p.a. Takich zarzutów w skardze kasacyjnej jednak nie zawarto. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował skutecznie ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy administracyjne w tej sprawie i zaaprobowanych przez Sąd I instancji.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi uzasadnienia wyroku. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jedynie gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Ponadto wbrew stanowisku Autora skargi kasacyjnej na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wskazano, że skarżący wraz z żoną uzyskuje stabilne dochody – 3356 zł netto, co ustalono na podstawie akt sprawy. Stąd też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.
Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Niezasadność tego zarzutu wynika stąd, że w odniesieniu do art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z art. 7 in fine k.p.a. nie można było w tej sprawie podnieść skutecznie zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego, a to dlatego, iż kontrolowana decyzja nie została wydana w ramach uznania administracyjnego.
Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji była decyzja organu administracyjnego, w której nie stwierdzono żadnych, przewidzianych prawem, przesłanek umożliwiających zastosowanie umorzenia zaległych składek.
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na szczególny algorytm stosowania art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Otóż w pierwszej kolejności organ administracyjny powinien ustalić, czy w stanie faktycznym zachodzą w ogóle okoliczności będące przesłankami do zastosowania preferencji w spłacie należności (tzw. kierunkowe dyrektywy wyboru). W art. 28 ust. 3 i 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia posłużono się pojęciami nieostrymi ("uzasadnionych przypadkach", "zbyt ciężkie skutki", "niezbędne potrzeby życiowe"). Ocena, czy zaistniały tak opisane sytuacje nie ma jednak nic wspólnego z konstrukcją uznania administracyjnego, czego nie dostrzegł również Sąd I instancji konkludując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że pozostając w granicach kontroli uznania administracyjnego nie można przypisać organowi naruszenia prawa w zakresie, w jakim odmówił umorzenia należności w oparciu o art. 28 ust. 3a u.s.u.s.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero stwierdzenie wystąpienia określonej w powołanych wyżej przepisach prawa przesłanki skutkuje tym, że organ administracyjny w pewnym sensie przechodzi do etapu decyzyjnego, w którym to etapie ma miejsce podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to, że dopiero po wystąpieniu wymienionej przesłanki umorzenia składek (np. wymienionej w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia), organ administracyjny ma możliwość wyboru konsekwencji prawnych określonego stanu faktycznego, albowiem dopiero w takiej sytuacji działa w granicach uznania administracyjnego. W związku z powyższym w tej sprawie organ administracyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż w ogóle nie działał w sferze tego uznania.
Uznanie administracyjne jest jedną z charakterystycznych i ważniejszych instytucji części ogólnej prawa publicznego. Nie ma definicji legalnej uznania administracyjnego. Zdefiniowania uznania administracyjnego podjęli się natomiast niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego. Ogólnie rzecz ujmując uznanie administracyjne należy łączyć z przyznaniem organowi administracyjnemu możliwości kształtowania sytuacji prawnej adresatowi normy za pośrednictwem określonych czynności prawnych, zwłaszcza aktu administracyjnego. Pozostawienie przez normę prawną organowi administracyjnemu wyboru konsekwencji prawnych zaistnienia określonego stanu faktycznego, objętego hipotezą tejże normy stanowi istotę uznania administracyjnego (zob. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 63).
Z kolei według J. Zimmermanna uznanie administracyjne polega na przyznaniu organom administracji publicznej możliwości dokonania wyboru dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, przy czym wybór ten nie jest zupełnie dowolny i swobodny, ale jest ograniczony przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie. Zdaniem tego autora nie ma uznania "w ogóle" - istnieje tylko takie uznanie i w takich granicach, jakie stanowi w tym przypadku ustawodawca (zob. J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 116).
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, stosownie do art. 184 p.p.s.a.