Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 maja 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę T. sp. z o.o. w W. na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2020 r., w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
wnioskiem z 26 czerwca 2019 r. spółka wystąpiła o dofinansowanie projektu "Przeciwdziałanie chorobom układu krążenia na terenie B., S., Ś., Z., R. i G.." w kwocie 1 833 321,60 zł (wydatki kwalifikowane 2 083320 zł) realizowanego w okresie od 2 stycznia 2019 r do 31 grudnia 2022 r. Celem projektu była poprawa dostępu do profilaktyki, diagnostyki i rehabilitacji leczniczej ułatwiającej pozostanie w zatrudnieniu i powrót do pracy 650 mieszkańcom B., S., Ś., Z., R. i G.. W pkt B.2 Wniosku wskazano Kryterium dostępu 0/1, którego spełnienie stanowi wykazanie, że Projektodawca lub Partner prowadzi działalność na obszarze świadczenia usług zdrowotnych na terenie województwa śląskiego? Z oświadczenia zawartego we wniosku wynikało, że spółka posiada oddział na terenie województwa śląskiego: R., osiedle P. [...] oraz prowadzi działalność w obszarze świadczeń zdrowotnych na terenie województwa śląskiego.
W pkt B.12.2 Doświadczenie projektodawcy, powyższy zapis został powtórzony z rozszerzeniem świadczenia usług zdrowotnych na terenie całego kraju, w tym również na terenie województwa śląskiego. Oddział nie był jednak wykazany w wypisie z KRS spółki.
Pismem z dnia [...] września 2019 r., poinformowano spółkę o negatywnej ocenie wniosku, czego skutkiem było jego odrzucenie na etapie oceny formalno-merytorycznej z negocjacjami. W ocenie Zarząd Województwa Śląskiego wniosek nie spełniał wszystkich kryteriów zerojedynkowych, wobec czego nie został rekomendowany do dofinansowania. Organ wskazał, że z karty oceny wniosku wynikało, iż wnioskodawca nie wykazał jasno, że posiada siedzibę, filię, delegaturę, oddział czy inną dopuszczalną prawnie formę organizacyjnej działalności podmiotu na terenie województwa śląskiego. Okoliczność prowadzenia działalności nie wynikała również z dokumentacji rejestrowej KRS. Podobnej oceny negatywnej dokonano w drugiej karcie oceny, która wynikała z rozbieżności zapisów wniosku w pkt B.10 z dokumentacją rejestrową – KRS.
Objętą skargą uchwałą Zarząd Województwa Śląskiego rozpatrzył negatywnie wniesiony przez spółkę protest. Zarząd podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o niespełnieniu przez projekt zerojedynkowego kryterium w odniesieniu Kryterium szczegółowe dostępu, gdyż strona nie prowadziła działalność w obszarze świadczenia usług zdrowotnych na terenie województwa śląskiego. Oddział, w którym strona miała świadczyć usługi zdrowotne został wykazany we wniosku lecz nie był wpisany w KRS.
Organ wskazał, że we wniosku o dofinansowanie w pkt B.10. wnioskodawca napisał, że "posiada oddział na terenie woj. śląskiego: R. osiedle P. [...] oraz prowadzi działalność w obszarze świadczenia usług zdrowotnych na terenie woj. Ś., w pkt B.3., że projekt będzie realizowany w miastach: B., S., Ś., Z.. R., G. a w pkt A.1.2., jako dane teleadresowe podmiotu: siedziba w W., oceniający projekt zweryfikowali to kryterium zgodnie z definicją zawartą w Regulaminie konkursu, porównując zapisy wniosku czyli oświadczenia wnioskodawcy z informacjami wynikającymi w KRS aktualnymi na dzień oceny wniosku o dofinansowanie. Datą zakończenia oceny był 25 listopada 2019 r. Nie było w ocenie organu sporne, że na dzień zakończenia oceny merytorycznej, w KRS nie znajdowała potwierdzenia informacja o posiadaniu oddziału w Rybniku lub na terenie województwa śląskiego. W tym czasie wnioskodawca posiadał jedynie siedzibę w województwie mazowieckim.
Zmiana danych w rejestrze KRS miała miejsce już po zakończeniu oceny, tym samym w momencie złożenia wniosku o dofinansowanie, jak i w trakcie jego trwania oceny, projekt wnioskodawcy nie spełniał przedmiotowego kryterium dostępu.
Sąd I instancji oddalając skargę na tą uchwałę uznał, że istotę sporu stanowiła odpowiedź na pytanie czy skarżąca w złożonym wniosku wypełniła jego poszczególne pola zgodnie ze wskazaniami Regulaminu i Instrukcji wypełniania Wniosku opracowanej dla tego Konkursu.
W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu uznając, że każde oświadczenie zawarte we wniosku powinno podlegać prostej weryfikacji, zwłaszcza w sytuacji gdy dotyczy to informacji obligatoryjnie ujawnianych w KRS, a jednocześnie stanowiącej kryterium zerojedynkowe, którego niespełnienie skutkuje odrzuceniem wniosku.
Za bezsporne Sąd uznał, że fakt posiadania oddziału powinien znajdować swoje odzwierciedlenie we wpisie w KRS wnioskodawcy. Ma on charakter deklaratoryjny, co nie oznacza, że w tym zakresie może wystąpić oczywista sprzeczność. Skarżący mając tego świadomość, nie uczynił żadnej wzmianki aby ją wyjaśnić czyniąc stosowna adnotację lub załączając dodatkowe dokumenty. Wskazał, że fakt utworzenia oddziału został potwierdzony stosowną uchwałą, która została załączona dopiero do skargi, tak jak umowa najmu lokalu w R., w którym strona miała prowadzić działalność czy kopia potwierdzenia wysyłki wniosku o wpis oddziału.
Sąd wskazał, że uchwała i umowa były datowane na dzień 16 kwietnia 2019 r. i wbrew twierdzeniom skarżącej wniosek o wpis oddziału nie została przesłany do KRS w terminie 7 dni od jej podjęcia. Twierdzeniu temu przeczył dowód nadania wniosku o wpis z 8 maja 2019 r., który dodatkowo był wadliwy i nie został przez sąd rejestrowy uwzględniony.
Dalej Sąd wskazał, iż bezsprzeczne wpis o posiadaniu oddziału widniał w KRS 23 grudnia 2019 r., lecz okoliczność ta nie miała znaczenia, gdyż wpis te powinien zostać uwidoczniony co najmniej do 25 listopada 2019 r., kiedy zakończono weryfikację wniosku lub wnioskodawca powinien o tym fakcie poinformować na etapie składania wniosku.
Sąd zgadzając się ze spółką, że oddział powstaje z chwilą jego utworzenia, stwierdził, że brak wpisu w KRS wobec braku stosownej adnotacji w tej kwestii pozwalał wyłączne na negatywna weryfikację wniosku. Oświadczenie wnioskodawcy pozostawało w sprzeczności z wpisem w dokumencie rejestracyjnym, jakim był KRS.
W ocenie Sądu organ zasadnie przyjął, że skarżąca prowadzi działalność w Warszawie, gdyż tam ma siedzibę. Skarżąca, co sama wyjaśniła, działalność na Ś. prowadziła pod szyldem "F. W. i E.". Z przedłożonej umowy najmu wynikało natomiast, że w R. w wynajmowanym lokalu najemca może prowadzić wyłącznie własną działalność gospodarczą w postaci prowadzenia żłobka. Umowa weszła w życie 1 maja 2019 r., ale z umowy nie wynikało, kiedy nastąpiło fizyczne przejecie lokalu. Sąd wskazał, że skarżąca na rozprawie potwierdziła prowadzenie tej działalności. W ocenie Sądu I instancji działalność ta nie mieściła się w pojęciu obszaru świadczenia usług zdrowotnych zdefiniowanych w Regulaminie Konkursu, ani ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 5 pkt 34,37,38 i 40).
W podstawie prawnej podano art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2018 r., poz.1431 ze zm., dalej: ustawa wdrożeniowa).
T. sp. z o.o. w W., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu:
- I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to uchybienie miało wpływ na wynik postępowania – art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w zw. zpkt 4.2.1. ppkt 2 Regulaminu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projekt nie spełnia kryterium szczegółowego dostępu o charakterze zerojedynkowym określonego w pkt 4.2.1. ppkt 2 Regulaminu, polegającego na prowadzeniu działalności w obszarze świadczenia usług zdrowotnych na terenie województwa śląskiego m.in. w formie oddziału, podczas gdy w chwili składania wniosku później – w czasie dokonywania oceny i rozpatrywania protestu, skarżąca posiadała oddziała R. i tym samym spełniała kryterium określone w pkt 4.2.1. ppkt 2 regulaminu;
- II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania:
- 1. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi mimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, w szczególności z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej nakazującego właściwej organizacji dokonania wyboru projektów do dofinasowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny;
- 2. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez oddalenie skargi pomimo, że istniały podstawy do jej uwzględnienia i stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo z powodu niewezwania skarżącej przez właściwą instytucję do złożenia stosownych wyjaśnień w celu potwierdzenia spełnienia kryterium określonego w pkt 4.2.1. ppkt 2 regulaminu konkursu, tj. prowadzenia działalności w obszarze świadczenia usług zdrowotnych na terenie województwa śląskiego, podczas gdy ocena wniosku wykazała w tym względzie wątpliwości.
Naruszenia te spowodowały w konsekwencji niezastosowanie art. 58 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, tj. nieskierowanie wniosku do aktualizacji listy projektów wybranych do dofinansowania.
Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami środka prawnego.
Granice te, wyznaczone są wskazanymi podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie granicami środka prawnego polega na tym, że Sąd jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie może w szczególności domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej ani wnioskować czego strona skarżąca oczekuje, żądając rozstrzygnięcia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postepowania jest bowiem, weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
W skardze kasacyjnej, jak wskazano wyżej, pomieszczono zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego. Ze względu na sposób ich sformułowania i uargumentowania, istnieją podstawy do ich łącznego rozpatrzenia. Odnosząc się do tychże zarzutów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej (wymienionych wyżej), Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za zasadne.
Przypomnieć trzeba, iż zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej: "Właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania." W orzecznictwie sądowym, a także w doktrynie podkreśla się znaczenie przestrzegania przez instytucje przeprowadzające proces wyboru projektów do dofinansowania wskazanych w tym przepisie zasad, tj. przestrzeganie zasady przejrzystości, rzetelności, bezstronności oraz równego dostępu dla wszystkich wnioskodawców do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W wyroku z dnia 30 sierpnia 2017 r. (sygn.. akt II GSK 2636/17) NSA zasadnie podkreślił, iż: "organy administracji publicznej, aby ich działanie pozostawało w zgodzie z zasadą przejrzystości, muszą ustanowić jednoznaczne warunki i zasady postępowania w przedmiocie wyboru projektów.
W szczególności kryteria wyboru projektów powinny być precyzyjne, aby wnioskodawcy mieli wszelkie niezbędne informacje potrzebne do prawidłowego zrozumienia wymogów uzyskania płatności. Umieszczenie w treści dokumentacji konkursowej (regulamin, kryteria wyboru itd.) niejednoznacznych postanowień uznaje się za naruszenie zasady przejrzystości. Jednoznaczne postanowienia zaś to takie, które dopuszczają jedną tylko możliwą interpretację." (por. także: Jaśkiewicz J.: Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Komentarz. Lex/el. 2014; Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie 2014-2020, red. R. Poździk, Opubl. Wydawn. Sejmowe 2016, Lex/el i i wskazane tam orzecznictwo).
Stosownie do postanowień art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej: "Właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu." Nadto art. 43 ust. 1 tejże ustawy normuje kwestię wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia lub poprawienia wniosku, stanowiąc, iż: "W razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania."
Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślając w uzasadnieniu zaskarżonego tu wyroku, iż istotę sporu w analizowanej sprawie stanowiła odpowiedź na pytanie czy skarżąca w złożonym wniosku wypełniła jego poszczególne pola zgodnie ze wskazaniami Regulaminu i Instrukcji wypełniania Wniosku opracowanej dla tego Konkursu (s. 10 uzasadnienia wyroku WSA). Nie ma można jednak podzielić poglądu Sądu I instancji, który podzielając w tym zakresie stanowisko organu uznał, iż: "Bezspornie fakt posiadania oddziału winien znajdować swoje odzwierciedlenie we wpisie w KRS wnioskodawcy." (tamże).
Sąd I instancji zdaje się nie dostrzegać, iż w Regulaminie Konkursu nr RPSL.08.03.02-IŻ.01-24-311/19 w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 w ramach "Kryterium 4.2. Kryteria szczegółowe 4.2.1. Kryteria dostępu" ppk.2. Nazwa kryterium: "Czy Projektodawca lub Partner prowadzi działalność w obszarze świadczenia usług zdrowotnych na terenie województwa śląskiego?", definicja brzmi: "W ramach kryterium weryfikowane będzie, czy Projektodawca lub Partner prowadzi działalność w obszarze usług zdrowotnych i posiada siedzibę, filię, delegaturę, oddział czy inną prawnie dozwolona formę organizacyjną działalności podmiotu na terenie województwa śląskiego. Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie deklaracji wnioskodawcy w pkt. B 10 Uzasadnienie spełnienia kryteriów dostępu, horyzontalnych i dodatkowych." (podkreślenie – NSA). Przy opisie znaczenia tego kryterium unormowano, iż jest to: "Kryterium dostępu 0/1 (TAK/NIE/DO WYJAŚNIEŃ/POPRAWY/UZUPEŁNIENIA) (kryterium dotyczy wszystkich projektów) "Dopuszczalne jest wezwanie Wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnienia i/lub poprawy zapisów wniosku w celu potwierdzenia spełnienia kryterium. Niespełnienie kryterium skutkuje odrzuceniem wniosku."
Skoro z jednoznacznego i jasnego postanowienia regulaminu wynika, iż Kryterium zostanie zweryfikowane na podstawie deklaracji wnioskodawcy w pkt. B 10, uznać trzeba, iż nie ma podstaw do weryfikowania tego kryterium w oparciu o inne sposoby weryfikacji, w tym także w oparciu o "dokumentację rejestrową, tj. KRS", która na tym etapie postępowania, obejmującym ocenę formalno-merytoryczną nie jest wymagana. Nadto w razie wątpliwości w tym zakresie postanowienie Regulaminu konkursu w ramach tego kryterium dopuszcza "wezwanie Wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień/uzupełnienia i/lub poprawy zapisów wniosku w celu potwierdzenia spełnienia kryterium." Nadto Regulamin wprost dopuszcza w punkcie 4.2.1. ppk 2 – wezwanie wnioskodawcy do przedstawienia wyjaśnień, uzupełnienia i/lub poprawy zapisów wniosku w celu potwierdzenia spełniania wskazanego wyżej kryterium. Zasadnie skarżący kasacyjnie zarzucił niezrealizowanie tej wytycznej ani przez instytucję rozpatrującą wniosek skarżącego, ani przez instytucję zarządzającą (organ), mimo powzięcia wątpliwości, co do spełnienia przez skarżącego jednego z kryteriów wyboru projektu.
Rację ma zatem skarżąca kasacyjnie Spółka, iż Sąd I instancji oddalając skargę na pismo Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny formalnej wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, naruszył art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ winien był uznać, ze ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1) lit. a) ustawy wdrożeniowej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena projektu w rozpatrywanej sprawie została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, tj. doszło do naruszenia przez Sąd I instancji, który skargę w analizowanej sprawie oddalił, art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej oraz w zw. z art. 43 ust. 1 tejże ustawy oraz w zw. z treścią postanowień pkt 4.2.1 ppkt 2 Regulaminu Konkursu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 265).