Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 6 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1140/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 269/16 oddalił skargę Z. M. na decyzję Dyrektora(...) Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...)w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Od przedmiotowego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa:

1. 1. art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2b i 4, art. 18 ust. 1, art. 19, art. 24 ust. 1-3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164, dalej: ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego), oraz art. 17, art. 22, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1, 2, art. 124, art. 146 Rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (ER) nr 1782/2003 (Dz. UE z 2009 r. Nr L 030 s 0016-0099) oraz art. 28, art. 32, art. 34, art. 57 ust. 3, art. 58, art. 71 ust. 1, art. 77 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora win (Dz. Urz. UE z 2 grudnia 2009 r., Nr L 316, str. 65), § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2010 r., Nr 39, poz. 211), § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej nieprawidłowości, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego (Dz. U. z 2010 r., Nr 67, poz. 434 ze zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 listopada 2012 r W sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz.1308), § 2, § 3, § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 326 ze zm.), poprzez odmowę przyznania płatności uzupełniającej oraz pomniejszenie płatności cukrowej na rok 2012 r.
2. 2. § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. z 2009 r., Nr 40, poz. 326 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w efekcie nie przyznanie płatności Uzupełniającej, podczas, gdy zgodnie z w/w normą obowiązującą od 15 marca 2010 r. płatność uzupełniająca do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin, przysługuje, jeżeli na gruntach tych rolnik dokonał zasiewu w celu podniesienia żyzności gleby przez wprowadzenie do niej świeżej masy roślinnej (zielony nawóz), roślinność została przyorana lub wprowadzona do gleby na skutek zastosowania innego zabiegu mechanicznego w terminie do dnia 31 sierpnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności uzupełniającej, bądź też uprawa nie jest prowadzona nie dłużej niż rok.

WSA W Łodzi w zaskarżonym wyroku ustalił natomiast, iż "jeśIi na przedmiotowej działce (D/D1) nie stwierdzono uprawy w plonie głównym rośliny wymienionej w § 2 rozporządzenia UOP, to do tej działki nie przysługuje płatność uzupełniająca, wymieniona w art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego". Jednocześnie zaskarżony wyrok podzielił ustalenia organu administracji, iż w trakcie kontroli na działce d/D1 nie stwierdzono uprawy głównej (rzepaku), ale wysianie poplonu. Nie zakwestionowano również wyjaśnień stron, iż wysiany plon główny został talerzowany W dniu 30 czerwca 2012 r., a więc wprowadzony do gleby.

W przedmiotowej sprawie wystąpiły, zatem przesłanki § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zasiana roślinność - plon główny został wprowadzony do gleby na skutek zabiegu mechanicznego w terminie do dnia 31 sierpnia, dodatkowo podniesiono żyzność ziemi poprzez wysianie poplonu. Tym samym skarżącemu przysługiwała płatność uzupełniająca i brak podstaw do pomniejszenia płatności cukrowej.

3. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), poprzez zaniechanie zastosowania się do oceny prawnej dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny W Łodzi w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. w części dotyczącej braku podstaw do pomniejszenia płatności cukrowej oraz wytycznych, co do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzetelnych pomiarów działek rolnych, w tym szczegółowego odniesienia się do stawianych zarzutów.

Na str. 16 uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 1004/13 dokonał wykładni prawnej w zakresie roszczenia o wypłatę płatności cukrowej i braku podstaw do pomniejszenia tej płatności w niniejszej sprawie. Sąd ten wskazał, iż "zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, płatność cukrowa jest oddzielną płatnością z tytułu cukru, o której mowa w art. 126 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009." Dokonując wykładni obowiązujących w niniejszej sprawie przepisów prawa WSA w Łodzi w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. wyjaśnił, iż art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, art. 2 pkt 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej nieprawidłowości, oraz procentowej wielkości zmniejszenia płatności bezpośredniej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów lub wsparcia specjalnego, nie dają podstawy do pomniejszenia płatności cukrowej.

Pomimo dokonanej oceny prawnej WSA organ administracji dokonał własnej odmiennej oceny w niniejszej zakresie, a zaskarżony wyrok zaakceptował ustalenia organu doprowadzając do naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Naruszenie to niewątpliwie miało wpływ na rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem doprowadziło do ustaleń, iż płatność cukrowa jest płatnością bezpośrednią i tym samym podlegającą pomniejszeniu, pomimo odmiennej oceny zawartej w prawomocnym wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. W przypadku gdyby organ i WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 czerwca 2016 r. zastosowali dokonaną w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. ocenę prawną uznano by zarzuty skargi za zasadne.

4. naruszeniu art. 134 p.p.s.a., poprzez zaniechanie weryfikacji zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem polegającej na ocenie zarzutów dotyczących błędnej metodologii pomiarów, rozbieżności w pomiarach tej samej działki rolnej w okresie lat 2010-2012, co skutecznie podważyło wiarygodność kontroli,

WSA w Łodzi w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie III SA/Łd 1004/13 dokonał szczegółowej analizy zarzutów stawianych w skardze, w tym uznał, iż skarżący skutecznie zakwestionował rzetelność ustaleń kontrolnych stanowiących następnie podstawę do pomniejszenia płatności.

W/w uchybienie Sądu I instancji miało wpływ na wynik postępowania, bowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji dokonującej pomniejszenia płatności cukrowych i odmowy płatności uzupełniających pomimo błędnych ustaleń kontrolnych. Gdyby bowiem WSA w Łodzi dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji ustaliłby, iż organ administracji uchyla się od merytorycznej odpowiedzi na zarzuty błędów w przyjętej metodologii pomiarów, a także ustaleń, iż kształt działki przy przyjętej metodzie ma wpływ na margines błędów. Oprócz zaniechania wykonania wytycznych prawomocnego wyroku WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2014 r. w tym względzie, zaskarżony wyrok doprowadza do sytuacji braku weryfikacji prawidłowości ustaleń kontrolujących.

Istnieje, zatem związek przyczynowy pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem Sądu administracyjnego I instancji.

5. naruszeniu art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie w/w normy i nieuwzględnieni skargi z Uwagi na zasadność zgłaszanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 10, art. 24 § 3, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. polegające na pominięciu istotnych dla sprawy okoliczności oraz dowodów zgłaszanych przez stronę.

Jak wskazano powyżej zaskarżony wyrok opierał się na przyjęciu za własne ustaleń poczynionych przez organ administracyjny. Ustalenia te nie zostały poczynione zgodnie Z wytycznymi WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2014 r., zgodnie z którymi "stwierdzenie rozbieżności między deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy powinno pociągać za sobą działania organów zmierzające do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych, zwłaszcza gdy ustalenia te są kwestionowane przez stronę (...) w związku z twierdzeniami i zarzutami strony organy agencji winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń".

Skarżący wielokrotnie kwestionował ustalenia organu administracji, zgłaszał również wnioski dowodowe nieuwzględnione przez organ. Zaskarżony wyrok nie wyjaśnia wątpliwości dotyczących prawidłowości ustaleń kontrolnych.

6. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności nie odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2009 r., Nr 40, poz. 326 ze zm.).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi lub o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy tę ocenę poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

Ponadto zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygniecie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze względy na sposób skonstruowania zarzutów oraz brak jakiegokolwiek uzasadnienie poza zasięgiem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego znalazły się wszystkie zarzuty wymienione w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej nawet nie wskazał, czy kwestionuje wadliwe zastosowanie, czy też wadliwą wykładnię przepisów wymienionych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Nie są również zasadne zarzuty zawarte w punkcie 2 i 6 petitum skargi kasacyjnej. Pierwszy zarzut dotyczy naruszenia § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i w efekcie nie przyznanie płatności uzupełniającej. Zauważyć należy, że wskazany przepis nie został zastosowany zarówno przez organy administracyjne jak też przez Sąd I instancji. Skuteczne kwestionowanie niezastosowania § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w takim przypadku powinno wiązać się z zarzuceniem Sądowi naruszenia przepisów postępowania regulujących zasadę niezwiązania granicami skargi. W przypadku bowiem, gdy określony przepis prawa materialnego nie został w ogóle zastosowany przez organy administracyjne ani też przez Sąd I instancji tylko w takim połączeniu, tj. przepisu prawa materialnego oraz przepisu prawa procesowego regulującego zasadę niezwiązania sądu granicami skargi, można skutecznie kwestionować niezastosowanie przez sąd określonego przepisu prawa materialnego.

Z kolei drugi zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a., z uwagi na to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności nie odnosi się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzaju roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Analiza akt sprawy, w tym przede wszystkim skargi do sądu prowadzi do wniosku, że w toku całego postępowania strona nie kwestionowała niezastosowania § 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. W treści uzasadnienia skargi z dnia 7.03.2016 w tym zakresie brak jest jakichkolwiek wywodów.

Natomiast załączenie do skargi formularza Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z zakreślonym tekstem odpowiadającym treści ww. przepisu nie stanowi - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ tego przepisu. W konsekwencji nie sposób Sądowi I instancji czynić skutecznie zarzut nieustosunkowania się do tak wyrażonego zarzutu.

Nie jest zasadny również zarzut ujęty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu powołanego art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że w wyroku z dnia 16.01.2014 r., sygn. III SA/Łd 1004/13 wskazano, że podstawą ustalenia wysokości płatności cukrowej w danym roku kalendarzowym jest ilość buraków cukrowych objętych umową dostawy, o której mowa w art. 24 ust. 1 i 1a ustawy o płatnościach i przeznaczonych do wyprodukowania cukru kwotowego. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatność cukrowa jest oddzielną płatnością z tytułu cukru, o której mowa w art. 126 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Tymczasem organy orzekające w rozpoznawanej sprawie dokonały pomniejszenia płatności cukrowej ze względu na nieprzestrzeganie przez beneficjenta norm oraz wymogów w roku 2012 i nie wyjaśniły dlaczego w ich ocenie oddzielna płatność cukrowa, która dotyczy dostaw buraków cukrowych na podstawie umów dostawy zawartych z producentem rolnym na rok gospodarczy 2006/2007 podlega zmniejszeniu na podstawie art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w sytuacji gdy powołany przepis dotyczy płatności bezpośrednich (art. 2 pkt 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Należy zatem przyjąć, że wynikająca z art. 153 p.p.s.a. ocena sądu odnosi się przede wszystkim do niewyjaśnienia przez organy dlaczego w ich ocenie oddzielna płatność cukrowa, która dotyczy dostaw buraków cukrowych na podstawie umów dostawy zawartych z producentem rolnym na rok gospodarczy 2006/2007 podlega zmniejszeniu. Sąd nie dokonał zatem definitywnie wiążącej wykładni przepisów w zakresie podstaw do pomniejszenia płatności. W związku z powyższym organy administracyjne zostały zobowiązane do wyjaśnienia dlaczego w ich ocenie oddzielna płatność cukrowa, która dotyczy dostaw buraków cukrowych na podstawie umów dostawy zawartych z producentem rolnym na rok gospodarczy 2006/2007 podlega zmniejszeniu na podstawie art. 23 i 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, w sytuacji gdy powołany przepis dotyczy płatności bezpośrednich (art. 2 pkt 9 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego).

Takiego wyjaśnienia dokonano na stronie 12 decyzji odwoławczej z 29.01.2016 r. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy wykładnia ta została przeprowadzona prawidłowo. To zagadnienie nie mieści się jednak w ramach zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie jest zasadny również w części dotyczącej zaniechania zastosowania wytycznych wyroku z dnia 16.01.2014 r., sygn. III SA/Łd 1004/13 odnoszących się do przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia rzetelnych pomiarów działek. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika bowiem, że po uchyleniu przez Sąd decyzji z dnia 12 lipca 2013 r. organ przeprowadził ponowną analizę dokumentacji pokontrolnej, dokonując konkretnych ustaleń w kwestiach poruszonych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r. r. sygn. akt III SA/Łd 1004/13, a dotyczących w szczególności działki D/D1, oraz działek L, Ł i K. Organy administracji zgodnie z wytycznymi sądu, zawartymi w wyroku WSA w Łodzi z dnia 16.01.2014 r., prawidłowo ustaliły kwestie dotyczące przeprowadzenia kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego, w tym prawidłowości ustalenia powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) działki rolnej L położonej na działce ewidencyjnej 11, powierzchni odłogu oraz powierzchni działki D stanowiących podstawę do obliczenia płatności w odniesieniu do zadeklarowanych przez skarżącego obszarów.

Z uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z dnia 16.01.2014 r. nie wynika ponadto zalecenie przeprowadzenia dokonania ponownej kontroli na miejscu w celu zweryfikowania pomiarów, a wyłącznie rozważenie potrzeby dokonania ponownej kontroli na miejscu, w celu zweryfikowania dokonanych pomiarów. Zatem zaniechanie dokonania takiej kontroli, jeżeli tylko zostały wyjaśnione wszystkie wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. Ponadto organ administracyjny na stronie 8 decyzji odwoławczej wyjaśnił przyczyny różnych powierzchni ewidencyjno - gospodarczych tych samych działek, a konkretnie L, Ł i K. Również z tego powodu zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. okazał się niezasadny.

Nie jest zasadny również zarzut ujęty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 p.p.s.a. Zauważyć bowiem należy, że art 134 p.p.s.a. skonstruowany jest z dwóch paragrafów. Z petitum skargi kasacyjnej ani też z jej uzasadnienia nie wynika natomiast, który z paragrafów jest obiektem zarzutu autora skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast zastępować autora skargi kasacyjnej w konstruowaniu zarzutów ani też uzupełniać treści skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny również zarzut ujęty w punkcie 5 petitum skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej na skutek stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy administracyjne podjęły działania zmierzające do ustalenia stanu rzeczywistego, przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Ustalenie w tym zakresie przedstawiono w uzasadnieniu decyzji odwoławczej z 29.01.2016 r. na stronach 7 - 10. W konsekwencji Sądowi I instancji nie sposób skutecznie zarzucić naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10, art. 24 § 3, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.