Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez (...) (dalej: Skarżąca, Grupa lub Spółka) jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 kwietnia 2021 r. syg. VIII SA/Wa 252/21. Wyrokiem tym została oddalona skarga Spółki na decyzję nr (....) Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Prezes Agencji lub Organ odwoławczy) utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr (...) z (...) roku o zawieszeniu uznania organizacji producentów owoców i warzyw (...).
Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok w następującym stanie sprawy:
Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie (...) wydał decyzję nr (...) o uznaniu Grupy Producentów Owoców i Warzyw (...) za organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów,,owoce’’. (...) do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej: Agencja lub ARiMR) wpłynęło postanowienie Prokuratury Regionalnej w Warszawie z (...) o wszczęciu śledztwa w sprawie doprowadzenia w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w bliżej nieustalonym czasie, nie wcześniej niż 2008 roku i nie później niż w grudniu 2016 roku, do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji w stosunku do mienia znacznej wartości poprzez przedłożenie w Agencji nierzetelnych dokumentów dotyczących okoliczności o istotnym znaczeniu dla otrzymania dofinansowania ze środków finansowych krajowych oraz Unii Europejskiej oraz wprowadzenia pracowników Agencji w błąd, co do rzeczywistej wysokości ponoszonych kosztów inwestycyjnych w konsekwencji czego Agencja poniosła szkodę w kwocie nie niższej niż 21 302 659,77 zł tj. o czyn z art. 286 § 1 w związku z art. 297 § 1 w związku z art. 11 § 2 kodeksu karnego.
W związku z tym Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR po wszczęciu postępowania (...) wydał decyzję zawieszającą uznanie Grupy Producentów Owoców Warzyw (...).
W wyniku rozpatrzenia odwołania Spółki Prezes, Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z (...) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Uznał, że w związku wszczęciem śledztwa zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przez Grupę Producentów Owoców i Warzyw (...) przestępstwa w celu osiągniecia korzyści majątkowej. W przedmiotowej sprawie istnieje zatem bezpośredni związek między śledztwem a prowadzonym postępowaniem administracyjnym. Jako podstawę prawną decyzji o zawieszeniu Organ odwoławczy wskazał art. 60 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) 2017/891 uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady(UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do kar, które mogą być stosowane w tych sektorach, a także zmieniające rozporządzenie wykonawcze Komisji(UE) nr 543/2011 (Dz.Urz. UE L 138 z 25 maja 2017 roku, s.4 ze zm. – dalej rozporządzenie 2017/891).
Grupa Producentów Owoców i Warzyw (...) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ARiMR. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez zawieszenie uznania skarżącej z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również Skarżącej, pomimo, że
- 1) przedmiotem śledztwa jest pomoc finansowa przyznana i wypłacona z tytułu realizacji planu dochodzenia do uznania tj. w okresie kiedy Skarżąca była wstępnie uznaną grupą producentów owoców i warzyw, a zatem bezpodstawne jest zawieszenie uznania organizacji producentów owoców i warzyw czyli zupełnie innego podmiotu prawnego;
- 2) pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania Prokuratury Regionalnej w Warszawie była pomocą wypłaconą na podstawie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady(WE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji(UE) nr 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/2011 zawiesza się uznanie organizacji producentów jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013;
- 3) w/w zarzuty potwierdzają, że organy Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa w sposób rozszerzający stosują przepisy w przedmiotowej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: ppsa).
Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 60 ust.1 rozporządzenia delegowanego Komisji(UE) 2017/891, państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony. Odnosząc się do zarzutów skargi, iż pomoc finansowa stanowiąca przedmiot postępowania była wypłacona na podstawie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1234/2007 i rozporządzenia Komisji (UE) 543/2011, a zgodnie z art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 zawiesza się uznanie organizacji producentów, jeżeli istnieje podejrzenie popełnienia oszustwa w stosunku do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1308/2013, WSA stwierdził, że instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust.2 rozporządzenia nr 543/2011, zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007.
WSA nie zgodził się też z zarzutem skargi, iż doszło do zawieszenia uznania zupełnie innego podmiotu, ponieważ dochodzenie jest prowadzone z tytułu nieprawidłowości w trakcie realizacji wstępnie uznanej grupy producenckiej, a nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa, były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy. Proces uznania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego. Następnie WSA stwierdził, że treść art. 115 ust.2 rozporządzenia nr 543/2011 wyraźnie wskazuje, że już samo podejrzenie popełnienia przez podmiot oszustwa (analogicznie w art. 60 rozporządzenia nr 2017/89) daje podstawę do zawieszenia płatności, uznania grupy do czasu wyeliminowania zagrożenia związanego z możliwością przyznania wsparcia czy uznania w skutek działań o charakterze przestępczym. Pojęcie "podejrzenia oszustwa" zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 4 rozporządzenia (WE) nr 1848/2006 z dnia 14 grudnia 2006 r. dotyczącego nieprawidłowości i odzyskiwania kwot niesłusznie wypłaconych w związku z finansowaniem wspólnej polityki rolnej oraz organizacji systemu informacyjnego w tej dziedzinie i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 595/91 (Dz. Urz. UE L 355 z 15.12.2006, str. 56), w zw. z art. 1a pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1681/94 z dnia 11 lipca 1994 r. (Dz. Urz. UE L 178 z 12.7.1994, str.
43) i art. 1 ust. 1 lit. a) Konwencji w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich sporządzonej na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 316 z 27.11.1995, str. 49). Jak wynika z art. 1 pkt 1 lit. a Konwencji, nadużycia finansowe naruszające interesy finansowe Wspólnot Europejskiej polegają w odniesieniu do wydatków na jakimkolwiek umyślnym działaniu lub zaniechaniu dotyczącym: wykorzystania lub przedstawienia fałszywych, nieścisłych lub niekompletnych oświadczeń lub dokumentów, które ma na celu sprzeniewierzenie lub bezprawne zatrzymanie środków z budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich lub budżetów zarządzanych przez Wspólnoty Europejskie lub w ich imieniu; nieujawnienia informacji z naruszeniem szczególnego obowiązku, w tym samym celu; niewłaściwego wykorzystania takich środków do celów innych niż te, na które zostały pierwotnie przyznane. Sąd I instancji zauważył też, że zgodnie z motywem pierwszym rozporządzenia nr 2017/891 rozporządzenie (UE) nr 1308/2013 zastąpiło rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007 i ustanowiło nowe przepisy dotyczące sektorów owoców i warzyw oraz przetworzonych owoców i warzyw. Zgodnie zaś z motywem 29 należy ustanowić środki w odniesieniu do odpowiednich kar administracyjnych mających zastosowanie w przypadku wykrycia nieprawidłowości. Środki te powinny obejmować zarówno kontrole i kary administracyjne ustanowione na poziomie Unii, jak i dodatkowe krajowe kontrole i kary administracyjne. W art. 1 rozporządzenia nr 2017/891 określającym przedmiot i zakres zastosowania wskazano, iż niniejsze rozporządzenie stanowi uzupełnienie rozporządzenia nr 1308/2013 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lit. i) oraz j) tego rozporządzenia, z wyjątkiem norm handlowych, a także uzupełnienie rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549); dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013" w odniesieniu do kar stosowanych w tych sektorach. WSA uznał też, że skoro w przywołanych przepisach wskazano, iż może być zawieszone uznanie grupy w przypadku podejrzenia popełnienia przestępstwa, czy prowadzenie dochodzenia w związku z zarzutem oszustwa, to nie sposób uznać, iż o przesłankach zawieszenia płatności, czy też uznania grupy mówić można np. dopiero po wniesieniu aktu oskarżenia.
W ocenie Sądu I instancji Organ działał na podstawie przepisów prawa (art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2020 roku, poz. 256 ze zm. Dalej: kpa), dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący(art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Organ w sposób kompletny i zrozumiały wyjaśnił także zasadnicze motywy rozstrzygnięcia, wypełniając kryteria przepisu art. 107 § 3 kpa.
(...) zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Zarzuciła temu wyrokowi na zasadzie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:
- I. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 poprzez przyjęcie, że organy ARiMR w sposób prawidłowy zawiesiły uznanie Skarżącej jako organizacji producentów owoców i warzyw z powodu prowadzonego śledztwa przez Prokuraturę Regionalną w Warszawie w sprawie niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, które to postępowanie dotyczy również Skarżącej, ponieważ:
- 1. zawieszenie uznania ma na celu zabezpieczenie interesów finansowych UE;
- 2. proces uznawania toczy się dwuetapowo i dotyczy tego samego podmiotu prawnego i dlatego wstępnie uznana grupa producentów jest tym samym podmiotem prawnym co uznana organizacja producentów owoców i warzyw;
- 3. art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011 i tym samym stanowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów;
- 4. nieprawidłowości, które są przedmiotem śledztwa były podstawą do uznania wstępnie uznanej grupy producentów;
pomimo że w żaden sposób zawieszenie uznania Skarżącej nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE, ponieważ pomoc finansowa co do której toczy się śledztwo została wypłacona;
proces uznawania nie musi się odbywać dwuetapowo, ponieważ uznanie może otrzymać każdy podmiot, który spełnia warunki i nie musi w pierwszej kolejności zostać wstępnie uznaną grupą producentów, natomiast organizacja producentów, to jest ten sam podmiot, ale nie taki sam podmiot co wstępnie uznana grupa producentów;
- 3. nawet jeżeli art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 jest kontynuacją uchylonych przepisów, to jego brzmienie jest inne, niż brzmienie art. 115 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 543/2011, a w szczególności wskazuje wprost, że dotyczy jedynie pomocy finansowej objętej rozporządzeniem 1308/2013;
- 4. Sąd nie posiada wiedzy, co jest szczegółowym przedmiotem śledztwa, więc nie jest władny formułować tezy, że nieprawidłowości były podstawą uznania Skarżącej za organizację producentów;
- II. błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 w zw. z niezastosowaniem art. 49 ust. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 303 z 14.12.2007, zm.: Dz. Urz. UE C 81 z 29.03.2010, s.9) (zwana dalej: Kartą praw podstawowych) poprzez przyjęcie za organami, że w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do zawieszenia uznania Skarżącej, ze względu na prowadzone śledztwo przez Prokuraturę Regionalną dotyczące okresu od 2008 r. do końca 2016 r, a zastosowany art. 60 ust. 1 rozporządzenia 2017/891 nie obowiązywał w okresie objętym śledztwem Prokuratury Regionalnej, a zatem nie może być stosowany do przeszłych stanów faktycznych, jak również nieprawidłowe jest zawieszenie uprawnień, ze względu na czyny, które mogły mieć miejsce, przed nabyciem konkretnego prawa przez Skarżącą;
- III. błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2017/891 poprzez przyjęcie definicji pojęcia "podejrzenia oszustwa" na podstawie art. 2 pkt 4) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1848/2006 w zw. z art. la pkt 4) rozporządzenia Komisji (WE) 1681/94, pomimo że zgodnie z art. 6 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1971 oraz zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) 1828/2006 w/w rozporządzenia zostały uchylone, na tej podstawie Sąd posiłkował się nieobowiązującymi przepisami.
Podnosząc te zarzuty Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie Skargi poprzez uchylenie decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie o nr 28/2020 oraz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia;
rozpoznanie Skargi na posiedzeniu niejawnym i tym samym zrzekła się rozprawy;
zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Skarżącej na rzecz Organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Nie wnosił o przeprowadzenie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 ppsa. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 ppsa na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa) sprowadzające się do zarzutu błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (U) 2017/891 w zw. z art. 2 pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1848/2006 w zw. z art. 1a pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) 1681/94.
Zdaniem Sądu I instancji instytucja określona w art. 60 ust.1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi kontynuację rozwiązań przyjętych w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 zgodnie z którym państwa członkowskie mogły zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeżeli istniały w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem nr 1234/2007. W tej sytuacji – w ocenie WSA - wszczęcie śledztwa w przedmiocie podejrzenia popełnienie oszustwa na szkodę finansów publicznych i pozostawanie tego postępowania w fazie in rem stanowi podstawę do zawieszenia uznania organizacji producentów rolnych, bowiem w świetle art. 60 rozporządzenia nr 2017/891. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się Skarżąca. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji.
Podziela w tym zakresie stanowisko i argumentację prawną zaprezentowane w wyrokach NSA: z 1 kwietnia 2019r., sygn. akt I GSK 3507/18, z 26 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 2012/19, z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I GSK 803/21. Stosownie do art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 "Państwa członkowskie zawieszają płatności i uznanie organizacji producentów lub zrzeszenia organizacji producentów, które są przedmiotem dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (UE) nr 1308/2013, dopóki zarzut nie zostanie ustalony". Analogiczną instytucję i przesłanki zawieszenia płatności i uznania organizacji pomimo nieco innej redakcji przepisu regulowało poprzednio obowiązujące rozporządzenie nr 543/2011, które w art. 115 ust. 2 stanowiło "Państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007".
Tożsamość regulacji prawnej obu przepisów, jak i cel wprowadzenia tego instrumentu prawnego - środka zabezpieczającego interesy finansowe Unii Europejskiej nie pozwala na uznanie za prawidłowe stanowiska, że nastąpiła zmiana przesłanek zawieszenia płatności, polegająca na tym, że na gruncie tego pierwszego przepisu podstawę zawieszenia uznania organizacji mogła stanowić wyłącznie okoliczność postawienia zarzutu o czyn zabroniony przeciwko danemu podmiotowi (in personam), podczas gdy na gruncie drugiego wystarczyło samo podejrzenie popełnienia czynu i wszczęcie postępowania w sprawie (in rem).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słowa "zarzut" należy w pierwszej kolejności interpretować w świetle celów, jakie przypisał wprowadzeniu tych instytucji prawodawca unijny w sposób gwarantujący spójność prawa unijnego. Wobec tego regulację art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w kontekście celu ustanowienia instytucji zawieszenia uznania organizacji czy zawieszenia płatności. Celem tym jest zaś zapewnienie skutecznej ochrony interesów finansowych UE. W tym kontekście zwrot "(...) są przedmiotem dochodzenia (...) w związku z zarzutem oszustwa w odniesieniu do pomocy (...), dopóki zarzut nie zostanie ustalony" należy rozumieć jako sam obiektywny fakt prowadzenia dochodzenia w sprawie popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, a zawieszenie (a więc tylko czasowe wstrzymanie) płatności do czasu zakończenia tegoż dochodzenia ma właśnie zapobiec powstaniu szkody w tym funduszu i wypłaceniu nienależnej pomocy.
Podkreślić należy, że zawieszenie uznania organizacji, tak jaki i zawieszenie płatności, nie jest tożsame z pozbawieniem organizacji statusu grupy producentów rolnych, z czym wiąże się uprawnienie do uzyskiwania płatności z funduszy unijnych, lecz czasowe wstrzymanie działania organizacji, tak aby nie narażać funduszu na straty, które z uwagi na podejrzenie popełnienia oszustwa na szkodę środków unijnych, nie będą mogły być przyznane. Na organach krajowych ciąży bowiem obowiązek badania, czy podmiot mogący ubiegać się o środki unijne gwarantuje prawidłowe ich wykorzystanie, co niewątpliwie zostaje poddane w wątpliwość w sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie oszustwa nakierowanego na te środki.
Również forma niedokonana czasownika wyrażonego zwrotem "dochodzenia prowadzonego przez organ krajowy" potwierdza powyższy sposób rozumowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. Wskazać też należy, że dochodzenie w ujęciu normatywnym ale i potocznym oznacza czynności prowadzone przez prokuratora lub policję, polegające na zebraniu dowodów i wyjaśnieniu okoliczności związanych z przestępstwem. Sformułowanie "dopóki zarzut nie zostanie ustalony" odnosi się nie do faktu postawienia zarzutów danym podmiotom, lecz wskazuje na okres zawieszenia uznania organizacji. Status organizacji jako grupy producentów rolnych podlega bowiem zawieszeniu do czasu gdy zarzut oszustwa nie zostanie ustalony.
Dodatkowo wskazać należy, że przewidziana w art. 60 rozporządzenia nr 2017/891 instytucja nie może być utożsamiana ze swoistą sankcją czy karą administracyjną za delikt administracyjny. Zawieszenie uznania organizacji czy płatności jak na to wskazuje sama nazwa nie wykazuje cech kary administracyjnej, lecz jest konsekwencją zarzutu oszustwa rozumianego jako podejrzenie popełnienia czynu zabronionego i ma charakter przejściowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 należy interpretować w ten sposób, że uznana organizacja lub płatność ulegają zawieszeniu w razie wszczęcia postępowania o charakterze karnym w związku z podejrzeniem popełnienia oszustwa na szkodę funduszu unijnego, tj. in rem. Zawieszenie uznania nie pozbawia przy tym trwale grupy producentów rolnych ich statusu. Nietrafna jest też argumentacja Skarżącej, że wobec wypłacenia pomocy finansowej, co do której toczy się śledztwo, zawieszenie uznania nie ma wpływu na zabezpieczenie interesów finansowych UE.
Zawieszenie nie prowadzi wprost do odzyskania nieprawidłowo przyznanych środków, lecz ma zabezpieczać interesy UE przez zapobieżenia ewentualnym dalszym nadużyciom przez uznaną wcześniej grupę, co do której istnieje uzasadnione (na skutej prowadzenia śledztwa) podejrzenie o dokonywanie nadużyć.
Również nie był zasadny zarzut błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 polegający na tym, że – zdaniem Skarżącej – Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wobec odesłania w tym przepisie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, że odsyła do rozporządzenia 1308/2013, nie może on być stosowany wobec nadużyć dokonywanych przy uzyskiwaniu pomocy na podstawie innego rozporządzenia. Skarżąca uważa, że skoro postępowanie w sprawie nadużyć dotyczy pomocy uzyskanej przez nią na podstawie innego rozporządzenia, niż rozporządzenie 1308/2103 (uzyskała pomoc na podstawie rozporządzenie Rady (WE) nr 1234/2007), to do tej sytuacji na ma zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891.
Z treści art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 wynika, że dotyczy on oszustw dotyczących pomocy objętej rozporządzeniem 1308/2013, a więc chodzi o rodzaje pomocy objętej tym rozporządzeniem, która była otrzymywana przez grupy producentów, w tym na podstawie wcześniej obowiązujących rozporządzeń dotyczących udzielania pomocy grupom producentów, w tym wspomnianego wcześniej rozporządzenia 1234/2007, do którego odsyłało rozporządzenie 543/2011 zmienione przez rozporządzenie nr 2017/891. Nie ulega też wątpliwości – czego w istocie sama Skarżąca nie kwestionuje – że Skarżąca stanowiła na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego ARIMR w Warszawie uznaną organizację producentów owoców i warzyw w grupie produktów "owoce", będący cały czas tym samym podmiotem, co do którego oczy się śledztwo, a przepis art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 dotyczy takich właśnie uznanych organizacji producentów.
Zatem zarzut błędnego zastosowania art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 (pkt I petitum skargi kasacyjnej) nie zasługiwał na uwzględnienie.
Również nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut II petitum skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 49 karty prawa podstawowych UE. Przepis ten dotyczy środków karnych za popełnienie czynów zabronionych. Natomiast art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 stanowi tylko tymczasowy środek zabezpieczenia służący zabezpieczeniu interesów UE. Jako zastosowanie środka karnego może być rozważane dopiero zastosowanie sankcji określonych w art. 60 ust. 2 rozporządzenia nr 2017/891, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Zatem środek zabezpieczenia z art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 nie stanowi środka karnego, którego dotyczy art. 49 Karty Praw podstawowych UE.
Również nie mógł prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku zarzut błędnej wykładni art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891 poprzez przyjęcie definicji oszustwa na podstawie art. 2 pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1848/2006 (pkt III petitum skargi kasacyjnej). Wprawdzie ma rację autor skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji niewłaściwe odniósł się do definicji podejrzenia popełnienia nadużycia finansowego na podstawie art. 2 pkt 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1848/2006. Rzeczywiście przepisy tego rozporządzenia zostały uchylone i zastąpione przez przepisy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2015/1971 z 8 lipca uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przepisami szczegółowymi dotyczącymi zgłaszania nieprawidłowości w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i uchylające rozporządzenie Komisji (WE) nr 1848/2006 (Dz.U.UE.L.2015.293.6 z dnia 2015.11.10, dalej: rozporządzenie 2015/1971).
Jednak art. 2 lit. a rozporządzenia 2015/1971 jest tożsamy z art. 2 pkt 4 rozporządzenia 1848/2006 i znajduje zastosowanie jako definiujący nadużycia podatkowe w rozumieniu art. 60 ust. 1 rozporządzenia nr 2017/891. To uchybienie Sądu I instancji nie wpływa na zasadność oceny, że zaskarżony wyrok, mimo wadliwego we wskazanym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu.
Biorąc to wszystko pod uwagę, na podstawie art. 184 ppsa należało oddalić skargą kasacyjną.
O kosztach postępowania Naczelny Sad Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa. w zw. z art. 205 § 2 ppsa. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 ppsa.