Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1023/21 na podstawie art. 151 w związku z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 poz. 2325, aktualnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę R. J. (dalej też: "strona", "skarżący", "wnioskodawca", "beneficjent") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też: "Minister", "organ") z dnia 3 października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 2 listopada 2015 r. skarżący złożył do Dyrektora Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie o zamiarze wycofania z rynku jabłek w ramach mechanizmu "Dalsze tymczasowe wsparcie producentów owoców i warzyw" - dalej jako Dow III. W formularzu zaznaczył, że wniosek składany jest przez producenta owoców i warzyw niebędącego członkiem organizacji producentów owoców i warzyw. W dniu składania powiadomienia był on członkiem organizacji producentów "A" Spółka z o.o. Na podstawie złożonego powiadomienia producent przeprowadził operacje wycofania z rynku produktu, co stanowiło podstawę do złożenia w dniu 27 lipca 2016 r. wniosku o przyznanie wsparcia, który obejmował wycofanie z rynku na bezpłatną dystrybucję 112.305 kg jabłek z powierzchni 4,52 ha w terminach: 26 listopada 2015 r., 4 grudnia 2015 r., 14 grudnia 2015 r., 15 grudnia 2015 r., 17 grudnia 2015 r. oraz 8 marca 2016 r. Postępowanie w sprawie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 8 września 2016 r. w sprawie udzielenia wsparcia w kwocie 45.502,37 EUR, tj. 201.857,57 zł (dalej: decyzja ostateczna z 2016 r.). Na tej podstawie w dniu 22 września 2016 r. została zrealizowana płatność na rzecz producenta.
Zgodnie jednak z postanowieniem Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy członkowie spółki "A", w tym także skarżący, stali się od dnia 17 grudnia 2015 r. członkami i współudziałowcami uznanej organizacji producentów owoców i warzyw "B" Sp. z o.o., która także brała udział w mechanizmie embargo DOW III i w stosunku, do której wydano dwie decyzje w sprawie udzielenia wsparcia. Pierwszą w dniu 6 września 2016 r. na kwotę 83.401,83 EUR (369.987,21 zł), a drugą w dniu 8 września 2016 r. na kwotę 1.572.711,92 EUR (6.976864,62 zł). Kwoty wsparcia z obu decyzji zostały wypłacone organizacji "B" Sp. z o. o. w dniu 22 września 2016 r.
Pismem z 13 lutego 2019 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor ARiMR) zwrócił się do Prezesa ARiMR z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. z uwagi na przyznanie płatności skarżącemu pomimo, że był on członkiem uznanej organizacji producentów "B" Sp. z o.o., która także otrzymała środki finansowe w ramach tego samego wsparcia.
Decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r. Prezes ARiMR stwierdził nieważność decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 8 września 2016 r. w części dotyczącej wycofania w dniach 17 grudnia 2015 r. i 8 marca 2016 r. ilości 26 325 kg jabłek w zakresie wsparcia finansowego w kwocie 10 543,59 EUR.
Decyzją z dnia 3 października 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu i instancji. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VIII SA/Wa 933/19 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2021 roku, sygn. akt I GSK 91/21 uchylił wspomniany wyrok z dnia 9 lipca 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie akceptując stwierdzenia przez organ administracji publicznej przesłanki wydania decyzji ostatecznej z 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa błędnie wskazał i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając skargę zaskarżonym wyrokiem z 21 stycznia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1023/21 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 3 października 2019 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia wsparcia dla producentów owoców i warzyw. Zdaniem Sądu I instancji, pomoc otrzymał producent, który jednocześnie był członkiem organizacji producenckiej realizującej program darmowych dostaw jabłek, co pozostawało w oczywistej sprzeczności z treścią § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem dalszych tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. poz. 1468 ze zm. – dalej jako rozporządzenie w sprawie nadzwyczajnych środków).
Niespełnienie warunku podmiotowego stanowiło podstawę do stwierdzenie nieważności decyzji o przyznaniu wsparcia za okres, gdy skarżący realizował dostawę jako producent indywidualny, będąc jednocześnie członkiem grupy producenckiej.
W skardze kasacyjnej zaskarżono powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji raz poprzedzającej ją decyzji organu niższego stopnia, a także przeprowadzenie rozprawy. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:
- 1. błędnego zastosowania art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 137 – dalej jako p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że organy w przedmiotowej sprawie w sposób nieprawidłowy ustaliły dzień połączenia spółek B sp. z o.o. oraz A sp. z o.o., tj. na dzień 17 grudnia 2015 r. i tym samym doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1, w zw. z art. 80 k.p.a. stosowanych na potrzeby ustalenia przesłanek nieważnościowych pomimo, że ostateczny wpis połączenia w Krajowym Rejestrze Sądowym nastąpił w dniu 27 stycznia 2016 r. co wynika z treści odpisu pełnego KRS dla spółki B sp. z o.o. wskutek czego Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę;
- 2. błędnego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i wewnętrznie sprzeczny, nie pozwalający na odczytanie głównych motywów rozstrzygnięcia;
Poza tym zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako k.p.a.) poprzez przyjęcie, za organem pierwszej i drugiej instancji, że decyzja Dyrektora ARiMR z dnia 8 września 2016 r. dotknięta jest wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzwyczajnych środków.
Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach podstaw kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
W dalszej kolejności stosownej ocenie poddano zarzuty naruszenia przepisów procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji dokonał w zaskarżonym wyroku właściwej kontroli działania administracji, a zatem nie naruszył art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z informacji znajdujących się w odpisie pełnym Krajowego Rejestru Sądowego wynika bowiem, że wpis pod numerem 28 dotyczył połączenia spółki przejmującej (B sp. z o.o.) ze spółką przejmowaną (A sp. z o. o.) przez przeniesienie na spółkę przejmującą całego majątku spółki przejmowanej z datą dokonania wpisu, tj. w dniu 17 grudnia 2015 r. Połączenie tych podmiotów nastąpiło zatem z dniem wpisania połączenia do rejestru, a nie jak próbuje sugerować autor skargi kasacyjnej z dniem sprostowania wpisu w dniu 27 stycznia 2016 r. (pozycja wpisu nr 29).
Tym samym nie naruszono na gruncie rozpatrywanej sprawy art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do zasadnego oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Dodatkowo wymaga podkreślenia, że ocena prawna i faktyczna Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest prawidłowa, zaś sam fakt, że Sąd I instancji doszedł na podstawie kompleksowej oceny sprawy do odmiennych wniosków niż podnosi skarżący kasacyjnie, nie może być poczytywany w kategoriach naruszania art. 141 § 4 p.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić podstawę skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, co w niniejszej sprawie nie występuje. Sam zaś fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się co do meritum z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku nie stanowi podstawy do jego kwestionowania na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Brak naruszeń prawa procesowego usprawiedliwił odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzwyczajnych środków, wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw niebędącemu członkiem organizacji producentów. Nie budzi zatem wątpliwości interpretacyjnych okoliczność, że wsparcie przysługuje producentowi owoców i warzyw funkcjonującemu poza organizacją producentów. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi zaś wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym nie wystarczy jednak stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Konieczne jest wykazanie "rażącego" naruszenia prawa.
Oznacza to zastosowanie przez organ administracji przepisu do danego stanu faktycznego wbrew jego literalnemu brzmieniu. W rozpatrywanej sprawie prawidłowe jest stanowisko przyjęte przez organy administracji, a następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, zgodnie z którym przyznanie pomocy w ramach wsparcia dla producentów jabłek podmiotowi indywidulnemu, który następnie działał w ramach uznanej organizacji zrzeszającej producentów jabłek, której także przyznano dofinansowanie stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie beneficjent, przeprowadzając w dniu 17 grudnia 2015 r. oraz w dniu 8 marca 2016 r. operacje wycofania z rynku jabłek w celu bezpłatnej dystrybucji w ilości: 21.320 kg i 5.005 kg, deklarując swój udział jako producent indywidualny, niebędący członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, działał niezgodnie ze złożonymi do organu dokumentami i oświadczeniami.
We wspomnianych terminach wycofywania produktów z rynku oraz w dniu składania wniosku, tj. 27 lipca 2016 r., był już bowiem członkiem uznanej organizacji producentów owoców i warzyw, która otrzymała pomoc w ramach tego samego mechanizmu. Operacje te pochodzą zatem od podmiotu nieuprawnionego. Taki stan rzeczy spowodował, że pomoc otrzymał producent, który jednocześnie był członkiem organizacji producenckiej realizującej program darmowych dostaw jabłek, co pozostaje w bezpośredniej sprzeczności z treścią § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzwyczajnych środków. Literalne brzmienie wspomnianego przepisu jest jasne i oczywiste, a zatem nie wymaga wykładni. Z jego treści wynika, że w stosunku do wycofania jabłek z rynku od dnia 17 grudnia 2015 r., gdy stał się członkiem grupy producenckiej B sp. z o.o. producent nie powinien otrzymać wsparcia. Decyzja w tym zakresie została zatem skierowana do podmiotu nieuprawnionego, co stanowi rażące naruszenie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie nadzwyczajnych środków skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji ostatecznej z 2016 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym samym chybiony jest zarzut naruszenia prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).