Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1713/18 uwzględnił skargę [...] w części dotyczącej uzasadnienia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 8 października 2014 r. skarżąca zawarła z MSWiA umowę o wsparcie realizacji zadania publicznego pod tytułem "Organizacja i prowadzenie szkoleń ratowników wodnych w zakresie ratownictwa wodnego w 2014 roku". Po złożeniu przez Stronę sprawozdania końcowego z wykonania zadania, Minister stwierdził nieprawidłowości, polegające na kwalifikowaniu do szkoleń osób niepełnoletnich, które nie mogły wykonywać zadań ratownika wodnego.
Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. o numerze [...] Minister zobowiązał skarżącą do zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej w kwocie 6.900,03 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Decyzja została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu Ministerstwa Spraw Wewnętrznych M. T. i przesłana Stronie za pośrednictwem telefaksu w dniu 21 maja 2015 r. W tym samym dniu, skan decyzji przekazano drogą elektroniczną, nie doręczono oryginału decyzji za pośrednictwem poczty.
W dniu 5 czerwca 2015 r. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W dniu 18 lutego 2016 r. Strona zwróciła na rachunek bankowy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 7 682,85 zł wskazując, iż jest to zwrot części dotacji zgodnie z umową nr [...] wraz z odsetkami ustawowymi do dnia zapłaty.
Organ wskazał, że wydanie niniejszej decyzji jest spowodowane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 3882/15, którym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 2015 r. [...], stwierdził nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2015 r. o numerze [...], stwierdził nieważność postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 czerwca 2015 r. o numerze [...]. W konsekwencji w obrocie prawnym pozostała decyzja nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., w stosunku do której strona wystąpiła o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 czerwca 2015 r., który obecnie należało rozpatrzyć.
Organ II instancji stwierdził, że wydanie decyzji przez pracownika organu pomimo braku upoważnienia udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a. skutkuje naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego o właściwości, a zatem wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: k.p.a.). Z tych powodów, zdaniem organu, należało uchylić zaskarżoną decyzję. Podstawę umorzenia postępowania stanowił natomiast art. 105 § 1 k.p.a., tj. bezprzedmiotowość postępowania spowodowana w rozpatrywanej sprawie wpłatą przez stronę wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej wraz z odsetkami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 listopada 2017r. sygn. akt
V SA/Wa 3219/16 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r., oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 1849/18 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu NSA wskazał m. in., że Sąd I instancji naruszył art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) i art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Wskazał, że gdy Sąd I instancji uwzględniając skargę stosuje art. 135 p.p.s.a., ma obowiązek wydać orzeczenie (stworzyć taki stan), aby w obrocie prawnym nie istniał i nie funkcjonował żaden akt niezgodny z prawem, przy czym zobowiązany jest wskazać przyczyny tej niezgodności w sposób jednoznaczny. Zaznaczył, że Sąd I instancji uwzględniając skargę uchylił też decyzję z dnia [...] maja 2015 r., co do której organ stwierdził, iż została wydana przez osobę, która nie legitymowała się upoważnieniem do jej podpisania.
Sąd I instancji wywiódł, że to stanowisko organu nie poddaje się ocenie w kontekście stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a., gdyż akta sprawy nie zawierają dokumentów pozwalających zweryfikować stanowisko organu.
NSA podniósł, że zgodnie z art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważnić pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwienia sprawy w jej imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Jednocześnie NSA za błędne uznał stanowisko Sądu I instancji, iż ewentualny brak w aktach sprawy dokumentów, z których wynikać będzie upoważnienie danej osoby do podpisywania decyzji w imieniu piastuna organu, uniemożliwia Sądowi zweryfikowanie stanowiska w tej kwestii. Jak zaznaczył, w razie wątpliwości co do tego czy osoba, która podpisała decyzję była bądź też nie była do tego upoważniona, Sąd I instancji powinien był okoliczności te ustalić ewentualnie korzystając z trybu przewidzianego w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przede wszystkim zaś obowiązkiem Sądu I instancji było dokonanie szczegółowej analizy akt administracyjnych, którymi dysponował, aby ustalić czy rzeczywiście akta te nie zawierają stosownych dokumentów mogących wyjaśnić sporną kwestię podpisu bez upoważnienia decyzji z dnia [...] maja 2015 r., czy też dokumentacja ta jest niepełna i wymaga uzupełnienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.
NSA zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych wynika, że decyzja z dnia [...] maja 2015 r. została podpisana przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Budżetu
MSW. Przy podpisie zamieszczono klauzule "z upoważnienia" bez odwołania się na konkretne upoważnienie w rozumieniu art. 268a k.p.a. W aktach tych znajduje się dokument pt. "Upoważnienie" z dnia 25 marca 2013 r. określający zakres tego upoważnienia (k. 98 akt adm.). Jest także dokument "Upoważnienie" z dnia 15 kwietnia 2013 r. określający zakres upoważnienia dla innego pracownika (k. 97 akt adm.). Zauważył też, że w aktach znajduje się dokument pt. "Upoważnienie" z dnia 13 kwietnia 2016 r. (k. 111 akt adm.). Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się notatka z dnia 22 maja 2015 r. sporządzona przez M. T. odnosząca się do tej kwestii (k. 71 akt adm.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tak zgromadzonej dokumentacji. Nie wiadomo więc czy uznał te dokumenty za niewystarczające do wyjaśnienia upoważnienia do podpisania decyzji z dnia [...] maja 2015 r., co byłoby wadliwe, czy też umknęło uwadze Sądu I instancji, że tego rodzaju dokumenty znajdują się w aktach administracyjnych.
NSA podniósł także, iż bezzasadne jest stawianie Sądowi I instancji zarzutu błędnej wykładni art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm., dalej: u.f.p.), gdyż Sąd w ogóle nie stosował tych regulacji. Jednakże za trafny uznał zarzut iż przy ocenie, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. należało uwzględnić art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p., Sąd I instancji rzeczywiście do regulacji tych w ogóle się nie odniósł. NSA zauważył, że w odpowiedzi na skargę wniesionej do WSA w Warszawie, organ odwoływał się już do unormowań zawartych w art. 169 ust. 1 pkt 1, ust. 4 i ust. 6 u.f.p.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie na wstępie przywołał treść art. 190 p.p.s.a. Dalej Sąd I instancji zaznaczył, że problematyka charakteru prawnego decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji celowej oraz procedura wydawania tego rodzaju decyzji została zawarta m.in. w art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p., a to oznacza, że sąd I instancji powinien był zanalizować te uregulowania prawne w kontekście art. 105 § 1 k.p.a.
WSA wskazał, iż w decyzji z dnia [...] maja 2015 r. organ zajął stanowisko odnośnie możliwości i potrzeby (jego zdaniem) zastosowania art. 169 ust. 1 pkt 1 oraz art. 169 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Mimo złożenia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który w istocie dotyczył także i tej regulacji (zob. uzasadnienie tegoż wniosku in fine). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji kwestię tę całkowicie pominął. Nie wymienił bowiem ani razu powyższego przepisu w jakimkolwiek kontekście. Jest to niewątpliwa wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji mimo treści podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym sprawę ponownie w pierwszej kolejności analiza uregulowania przewidzianego w art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p. w kontekście możliwości zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. winna być jednak dokonana przez organ, a to m.in. dlatego, iż skarga wnioskuje jedynie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia.
Taki wniosek jest formalnie w pełni uprawniony. Uzasadnienie jest bowiem integralną częścią decyzji. Z tego zaś wywodzi się tezę o dopuszczalności zarówno podnoszenia w skardze do sądu zarzutów dotyczących samej decyzji jak i zaskarżenia do sądu samego jej uzasadnienia.
Odnosząc się do problematyki dotyczącej upoważnienia dla M. T., która podpisała decyzję wydaną w I instancji i dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych na kartach 98, 97, 111 i 71, oraz do twierdzenia organu który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kategorycznie stwierdził, że działała bez upoważnienia do wydania tejże decyzji wskazał, że z w/w. dokumentów wynika, iż:
- 1) Minister Spraw Wewnętrznych z dnia 25 marca 2013 r. upoważnił M. T. do podpisywania w jego imieniu zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz pism i wezwań kierowanych do stron w toku prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących udzielonych dotacji (k. 98 akt adm.).
- 2) Minister Spraw Wewnętrznych w dniu 15 kwietnia 2013 r. upoważnił S. R. Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych m. in. do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych oraz postanowień w sprawach zwrotu dotacji (przez podmioty m. in. takie jak skarżący), a także umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności z tytułu dotacji podlegających zwrotowi (k. 97 akt adm.).
- 3) M. T. w notatce z dnia 22 maja 2015 r. oświadczyła, że decyzja nr [...] wydana w dniu [...] maja 2015 r. została opatrzona błędnym podpisem (k. 71 akt adm.)..
- 4) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 13 kwietnia 2016 r. upoważnił D. A. m.in. do podpisywania zawiadomień o wszczęciu postępowań administracyjnych oraz pism i wezwań kierowanych do stron w toku prowadzonych postępowań administracyjnych dotyczących udzielonych dotacji, a nadto do załatwiania w imieniu dysponenta części budżetowej 17 – Administracja publiczna spraw (wydawania postanowień itp.) o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w szczególności poprzez wydawanie decyzji określających kwotę przypadającą do zwrotu (...) (k. 111 akt adm.).
W ocenie Sądu treść powyższych dokumentów jednoznacznie przesądza o tym, iż M. T. nie mogła podpisać decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r. Jej upoważnienie z dnia 25 marca 2013 r. nie pozwalało bowiem na dokonywanie tego typu czynności. Decyzja o której mowa została jednak uchylona decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 października 2016 r. Jej mocą umorzono także postępowanie w sprawie zwrotu dotacji uzyskanej przez skarżącego (w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.). Skarżący nie zgadzał się jedynie z uzasadnieniem powyższej decyzji podnosząc, iż postępowanie winno zostać umorzone nie z powodu zwrotu środków (które zostały zwrócone niejako z ostrożności aby uniknąć ewentualnego płacenia także i odsetek) ale z powodu tego, że dotacja została wydatkowana zgodnie z przeznaczeniem oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Zdaniem Sądu właśnie tej kwestii organ powinien poświęcić uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji czego nie uczynił. Zaznaczył, że skarżący konsekwentnie podnosił (także we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), iż dotacja została wykorzystana zgodnie z prawem i przeznaczeniem. Wniesiona skarga wiąże się natomiast z tym, iż skarżący nie chce być uznawany za podmiot nierzetelny w przypadku ubiegania się o dotację w przyszłości. Posiada on zatem interes faktyczny i prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji co do treści jej uzasadnienia.
Skargą kasacyjną organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi skarżącego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
I naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.p.f. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania stanowiących konsekwencję tej oceny zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 1849/18, wydanym w następstwie uwzględnienia skargi kasacyjnej wniesionej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3219/16, uchylającego zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, wiążących Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie, polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku analizy uregulowań dotyczących charakteru prawnego decyzji o zwrocie dotacji celowej oraz procedury wydawania tej decyzji, w szczególności przepisu art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p. w kontekście art. 105 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku z pominięciem kwestii istotnych dla jej rozstrzygnięcia w świetle poglądów wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny;
- 2. art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 190 zd. pierwsze i art. 141 ust. 4 i 153 p.p.s.a., art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., poprzez niezasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, bez uprzedniego dokonania - wbrew wiążącej wykładni i wskazaniom co do dalszego postępowania zawartym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 1849/18 - oceny prawidłowości umorzenia przez organ postępowania w związku z dokonaniem przez skarżącego zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej wraz z odsetkami w wysokości określonej w decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] (decyzja wymiarowa) i istnienia materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu w postaci orzekania o obowiązkach skarżącego w związku z uiszczeniem ww. należności, iż nieodniesienie się przez organ w uzasadnieniu skarżonej decyzji do przepisów u.f.p. i nieustosunkowanie się do argumentacji skarżącego zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy o de facto merytorycznym charakterze, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy i uzasadniające uchylenie skarżonej decyzji w zakresie uzasadnienia, bez wyjaśnienia przez Sąd I instancji w sposób jednoznaczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w tym wykazania wpływu tych naruszeń na wynik sprawy oraz rozważenia możliwości orzekania w tym zakresie w kontekście następujących skutków, które spowodowało wydanie wiążącego Organ zaskarżonego wyroku:
- a) w obrocie funkcjonuje pozbawiona uzasadnienia prawomocna decyzja umarzająca postępowanie i uchylająca decyzję wymiarową, przy czym nie jest znana przyczyna umorzenia przedmiotowego postępowania, nie sposób bowiem tego również wywieść z uzasadnienia skarżonego wyroku;
- b) skarżący, którego skarga została na mocy skarżonego wyroku uwzględniona, konsekwentnie stoi na stanowisku, że przedmiotowe postępowanie powinno zostać umorzone z tej przyczyny, że wykorzystał w całości dotację celową zgodnie z przeznaczeniem, a tym samym nie było podstaw do orzeczenia obowiązku jej częściowego zwrotu;
- c) organ podtrzymuje stanowisko, iż umorzenie postępowania jest wyłącznie wynikiem uiszczenia kwoty odpowiadającej części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, skutkującym odpadnięciem podstawy prawnej do dalszego merytorycznego orzekania, przy czym skarżony wyrok nie przesądza, że prezentowana przez organ wykładnia jest nieprawidłowa;
- d) nie rozstrzygnięto de facto istoty sporu pomiędzy skarżącym a organem, organ w następstwie wydania skarżonego wyroku nie dostrzega prawnych możliwości zarówno usunięcia stwierdzonych wadliwości uzasadnienia, jak i ponownego merytorycznego orzekania, zaś Sąd I instancji nie daje w tym zakresie żadnych wytycznych.
II Z ostrożności procesowej, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) przepisu art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust 4 i 6 u.f.p. w zw. z przepisem art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy dokonanie przez Sąd I instancji w skarżonym wyroku analizy tych przepisów, zgodnie ze zobowiązaniem zawartym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt I GSK 1849/18, powinno doprowadzić do przyjęcia, że zwrot przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji celowej wraz z odsetkami w wysokości określonej w decyzji wymiarowej stanowi przeszkodę do wydania, na podstawie przepisu art. 169 ust. 6 u.f.p., decyzji w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki (przy tym bez znaczenia pozostaje w świetle tego przepisu kwestia dobrowolności zapłaty), co czyni postępowanie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 k.p.a., wobec braku materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji organu w sferę praw i obowiązków skarżącego i powinno skutkować oddaleniem przez Sąd I instancji skargi.
Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy ad meritum w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie, wnoszący skargę kasacyjną oparł zarzuty przede wszystkim na naruszeniu przepisów postępowania (pkt I ppkt 1 i 2). Istota tych zarzutów sprowadza się do twierdzenia, że Sąd pierwszej instancji nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2018 roku sygn. I GSK 1849/18.
Zarzuty te zasługują na uwzględnienie.
Przypomnieć należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania była zasadność zobowiązania skarżącego do zwrotu części dotacji celowej wraz z odsetkami a także odniesienie się do zagadnienia (wynikającego ze stanu faktycznego sprawy) czy zwrot powyższej kwoty w toku postępowania administracyjnego skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, uzasadniającą jego umorzenie.
W powołanym wyżej wyroku NSA zobowiązał Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, do zaanalizowania charakteru prawnego decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji celowej oraz procedury wydawania tego rodzaju decyzji (możliwości władczego działania przez właściwy organ lub innego dysponenta części budżetowej, który udzielił dotacji) na podstawie m.in. art. 169 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p., podkreślając, że analizy tych uregulowań prawnych, Sąd powinien dokonać w kontekście art. 105 § 1 k.p.a.
Rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej jej uzasadnienia, podnosząc, że organ odwoławczy, mimo kontestowania przez skarżącego jedynie uzasadnienia decyzji (gdyż jego zdaniem umorzenie postępowania powinno nastąpić nie z powodu zwrotu środków, co wynikało wyłącznie z ostrożności aby uniknąć ewentualnego płacenia również odsetek) ale z tego powodu, że dotacja wydana została zgodnie z przeznaczeniem - nie odniósł się do tej kwestii.
Zgodzić należy się z autorem skargi kasacyjnej, że takie rozstrzygnięcie doprowadziło do sytuacji, że w obrocie funkcjonuje pozbawiona uzasadnienia decyzja umarzająca postępowanie i uchylająca decyzję wymiarową, przy czym nie jest znana przyczyna umorzenia przedmiotowego postępowania, czego nie można również wywieść z uzasadnienia wyroku. Nadto zauważyć trzeba, że skarżony wyrok uwzględniający skargę nadal nie rozstrzyga istoty przedmiotowego postępowania albowiem skarżący konsekwentnie podnosi, że umorzenie postępowania powinno nastąpić z uwagi na wykorzystanie całości dotacji celowej zgodnie z przeznaczeniem, co skutkuje brakiem podstaw do orzeczenia obowiązku jej częściowego zwrotu. Zaskarżony wyrok nie zawiera stanowiska Sądu - czy pogląd skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którym umorzenie postępowania jest wyłącznie wynikiem uiszczenia kwoty odpowiadającej części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, skutkującym odpadnięciem podstawy prawnej do dalszego merytorycznego orzekania – do czego Sąd ten został zobowiązany ww. wytycznymi.
Zdaniem NSA, odnosząc się do kontrolowanego wyroku zauważenia wymaga, że w orzecznictwie NSA i literaturze nie budzi wątpliwości możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji (por. komentarz T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd. VI do art. 3 § 2, uwaga 36,35,34). W konsekwencji należy przyjąć, że sąd, uwzględniając skargę na decyzję, może uchylić ją w części dotyczącej uzasadnienia (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04, OSP 2006, z. 2, poz. 15, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, tamże).
Należy również podzielić pogląd NSA (por. wyrok z dnia 10 grudnia 2004 r., GSK 775/04, LEX nr 177365), że sąd nie jest władny zmienić uzasadnienia zaskarżonej decyzji ani uchylić jego fragmentu, chyba że pozostała część uzasadnienia zawiera argumentację wystarczającą i adekwatną do rozstrzygnięcia sprawy. Uchylenie części uzasadnienia decyzji po to, aby organ administracji publicznej naprawił błąd, zamieszczając w uzasadnieniu wydanej ponownie decyzji właściwą argumentację, rodzi niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W takiej bowiem sytuacji z powodu niewzruszenia przez sąd zaskarżonej decyzji, stała się ona prawomocna, a ponowna decyzja organu byłaby dotknięta wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.), jako powtórzone orzeczenie w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny w części jest możliwe tylko wtedy, gdy w sprawie jest możliwość wyodrębnienia wadliwej części zaskarżonego aktu administracyjnego, w stosunku do tej jego części, która uznana jest przez sąd za prawidłową (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2014 r., I FSK 1326/13, LEX nr 1569198).
Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazać trzeba, że zaskarżone rozstrzygnięcie poddane w tym postępowaniu kontroli NSA jest wadliwe. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że czym innym jest uchylenie części uzasadnienia decyzji, o ile tylko da się ów uchylany fragment wyodrębnić z całości bez naruszenia poprawności konstrukcyjnej i logicznej pozostałej części. Wówczas bowiem pozostaje w obrocie prawnym samo rozstrzygnięcie oraz te elementy uzasadnienia, w oparciu o które możliwe jest nie tylko ustalenie intencji, przebiegu procesu wnioskowania oraz ustaleń faktycznych organu lecz również ewentualnych wskazówek co do dalszego postępowania.
W świetle powyższego, użyty w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrot "uchyla je (...) w części" należy rozumieć w ten sposób, że dotyczy tych elementów decyzji administracyjnej, które kształtują całość lub część materialnego stosunku prawnego konkretyzowanego tą decyzją, ewentualnie prezentują sposób wykładni przepisów, bądź też zawierają wskazówki co do dalszego postępowania. Tymczasem jak wskazano wyżej, brak realizacji przez Sąd pierwszej instancji wytycznych wyroku NSA o sygn. akt I GSK 1849/18 doprowadziło do sytuacji, że istota sprawy nie została rozstrzygnięta. Nadal nie wiadomo czy na skutek sekwencji zdarzeń w sprawie postępowanie powinno być umorzone i z jakich przyczyn.
Sąd pierwszej instancji, mimo jednoznacznych wskazówek wynikających z wyroku NSA, nie dokonał oceny elementów materialnoprawnych stosunku prawnego na podstawie regulacji, które kwestie te regulują tj. m.in. art. 169 ust.1 pkt 1 i ust. 4 i 6 u.f.p. w kontekście art. 105 § 1 k.p.a. Dokonanie powyższej oceny było również niezbędne z powodu jednoznacznie odmiennych stanowisk skarżącego i organu, z których pierwszy twierdził, że bezprzedmiotowość postępowania wynika z wydatkowania dotacji zgodnie z przeznaczeniem (natomiast zwrot części dotacji z odsetkami był jedynie zabiegiem mającym na celu uniknięcie naliczania odsetek) zaś drugi, że umorzenie postępowania jest wyłącznie wynikiem uiszczenia kwoty odpowiadającej części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, skutkującym odpadnięciem podstawy prawnej do dalszego merytorycznego orzekania.
Z powyższych względów zarzuty naruszenia przepisów postępowania określone w pkt I petitum skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione.
W konsekwencji, ocena zarzutów wymienionych z ostrożności procesowej w pkt II jej petitum oparta na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. byłaby przedwczesna.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji zastosuje się do wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 26 lipca 2018 roku oraz uwzględni ocenę prawną zastosowanego sposobu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, uznaną przez NSA za nieprawidłową.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c i pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzoną kwotę składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie organu (360 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (100 zł).