Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1206/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...]w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu [...] czerwca 2015 r. organ I instancji wydał decyzję (nr [...]) o odmowie przyznania A. sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w sprawie tej mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowych, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE)nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich Dz. Urz. UE L z 1995 r. nr 312, poz. 1, dalej: rozporządzenie nr 2988/95). W ocenie organu wzajemne przekazania gruntów rolnych pomiędzy podmiotami B. Sp. z o.o., C. Sp. z o.o., D. sp. z o.o., A. sp. zo.o. oraz istniejące powiązania organizacyjne, personalne dowodzą, iż w celu uzyskania pomocy finansowej na rok 2014 zostały stworzone sztuczne warunki, sprzeczne z celami danej pomocy.
Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. decyzją z dnia [...] września 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnianiu podzielając w całości ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że działki wykazane przez A. Sp. z o.o. we wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. (o numerach 126, 127, 40, 41, 42, 616, 128, 436, 439, 441, 617, 618, 30, 377/2, 615, 609 i 610/12) były pierwotnie przedmiotem umowy dzierżawy zawartej przez podmiot – E. sp. z o.o. z Agencją Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w W. (umowa z dnia 15 lutego 1996 r.). W dniu 1 marca 2010 r. dzierżawca – E. sp. z o.o. zawarła z trzema podmiotami, tj. B. sp. z o.o., C. sp. z o.o. i D. sp. z o.o. trzy umowy poddzierżawy, dokonując rozproszenia gruntów dzierżawionych od Agencji. W następstwie powyższego, Dyrektor OR ARiMR na mocy ostatecznych decyzji administracyjnej wszystkim trzem podmiotom odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Mając na uwadze powyższe, organ drugiej instancji uznał, że zawarcie w dniu 31 maja 2014 r. trzech umów cesji umów poddzierżawy z A. Sp. z o.o., spowodowane było m.in. uniknięciem kolejnego zarzutu organu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej poprzez rozproszenie gruntów pomiędzy trzy pozornie niezależne podmioty. Zawarcie umów cesji, spowodowało, że wszystkie grunty formalnie skupione zostały w obszarze działania jednego podmiotu A. Sp. z o.o., który wykorzystując powyższy fakt w dniu 11 czerwca 2014 r. złożył do organu I instancji wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 na wszystkie działki ewidencyjne uprzednio poddzierżawione.
Następnie już w dniu 25 czerwca 2014 r. A. Sp. z o.o. podpisała ze Spółkami z o.o.: B., C. i E. aneksy do umów cesji poddzierżawy, mocą których rozwiązano umowy cesji ze skutkiem na dzień 25 czerwca 2014 r., a grunty postanowiono zwrócić na rzecz dzierżawcy E. Sp. z o.o. W tym samym dniu A. Sp. z o.o. na podstawie umowy dotyczącej przekazania zobowiązań rolnośrodowiskowych przekazała bezpośrednio dzierżawcy wszystkie grunty rolne położone na działkach ewidencyjnych (o numerach 126, 127, 40, 41, 42, 616, 128, 436, 439, 441, 617, 618, 30, 377/2, 615, 609 i 610/02).
W ocenie organu odwoławczego w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do uzyskania pomocy finansowej wypłacanej przez Agencję. Przedstawione mechanizmy zawierania umów (umów poddzierżawy, cesji i aneksów) doprowadziły w konsekwencji do tego, iż te same grunty, w tym samym roku kalendarzowym zostały wykorzystane przez dwa podmioty A. sp. z o.o. i E. sp. z o.o. do uzyskania pomocy finansowej, tj. płatności bezpośredniej i rolnośrodowiskowej. A. sp. z o.o. zawierając umowę cesji z dnia 31 maja 2014 r. stworzyła sobie warunki do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, gdzie jedną z niezbędnych przesłanek umożliwiających uzyskanie pomocy finansowej jest posiadanie gruntów na dzień 31 maja roku kalendarzowego, w którym złożono wniosek (art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach).
Z kolei przeniesienie tych samych gruntów w dniu 25 czerwca 2014 r. na rzecz E. sp. z o.o. umożliwiło temu podmiotowi złożenie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2014 r. (w przypadku przeniesienia posiadania), gdzie rozporządzenie w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej nie wymaga już spełnienia przesłanki posiadania gruntów na dzień 31 maja danego roku kalendarzowego.
Organ stwierdził, że samo zawieranie wskazanych wyżej umów cywilnoprawnych jest jak najbardziej dozwolone. Jednakże całokształt okoliczności sprawy związanych z zawieraniem tychże umów prowadzi do wniosku, że strona stworzyła sztuczne warunki do uzyskania pomocy finansowej. Sztuczność i pozorność tych warunków przejawia się w tym, że na skutek opisanych czynności prawnych te same grunty rolne, w tym samym roku kalendarzowym zadeklarowane zostały do płatności przez dwa różne podmioty.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę spółki. Sąd przywołał treść art. 3 ust. 1 - 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm., dalej ustawa o płatnościach) i stwierdził, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie są ustalenia faktyczne, których wynikiem jest stan prawny przyjęty przez organ za podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ustalenia dotyczą spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 2a ustawy o płatnościach. W uzasadnieniu wskazał, iż na podmiocie występującym o płatności ciąży powinność wykazania posiadania przez niego w sposób ciągły gruntów rolnych i stanu ich użytkowania w roku kalendarzowym objętym wnioskiem. Skarżąca, na podstawie trzech umów cesji z dnia 31 maja 2014 r., weszła z tym dniem w posiadanie opisanych wyżej gruntów rolnych, które to posiadanie ustało z dniem 24 czerwca 2014 r. w wyniku zawarcia aneksów do cesji umów poddzierżawy.
Tak więc tytuł prawny do wskazanych działek rolnych ustał po 25 dniach trwania cesji umów poddzierżawy. Sąd zaznaczył, że posiadanie przez określony podmiot tytułu prawnego do gruntów rolnych nie dowodzi jeszcze, że ich posiadacz faktycznie rolniczo je wykorzystuje. Sama zatem możliwość władania gruntami rolnymi na podstawie czy to prawa własności, czy też innego prawa nie jest wystarczająca, liczy się bowiem efektywne a więc rzeczywiste w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie.
Sąd I instancji wskazał, iż w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, spółka nie posiadała gruntów rolnych objętych wnioskiem pomocowym przez cały 2014 rok (lecz tylko przez 25 dni), faktycznie nie prowadziła też żadnych zabiegów agrotechnicznych na tych gruntach, co oznacza, że nie mogła przestrzegać wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
W ocenie Sądu I instancji organy miały podstawy do przyjęcia, że skarżąca nie spełniła wszystkich wymaganych prawem warunków, umożliwiających przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r., a wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące wyciągnięcia przez organy nieprawidłowych wniosków w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy są całkowicie bezzasadne. Zdaniem Sądu, sama możność władania gruntami rolnymi w dacie 31 maja danego roku na podstawie jakiegokolwiek prawa nie jest wystarczająca, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Innymi słowy płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, a konsekwencją tak wyraźnie przyjętego celu przyznawania płatności jest fakt, że właściciel nie może otrzymać takich dopłat za działki, których – w danym całym roku objętym przyznawaną płatnością – nie posiadał, nie prowadził na nich upraw, a więc nie utrzymywał ich zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej.
Sąd podzielił również stanowisko organów, że strona i pozostałe spółki stworzyły sztuczne warunki do otrzymania przez A. sp. z o.o. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wniosek ten jest konsekwencją logicznej analizy powiązań personalnych i organizacyjnych pomiędzy spółkami – stronami umów cesji. Zdaniem Sądu nie jest możliwe aby w tym samym roku kalendarzowym na te same grunty rolne wnioski o płatności składały dwa różne podmioty gospodarcze (skarżąca i E. sp. z o.o.).
Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- l. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z:
- 1) art. 75 k.p.a. w zw. z art. 78 k.p.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut strony skarżącej, że w toku postępowania administracyjnego organ oddalił wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego i uznanie, że okoliczności sprawy zostały już wyjaśnione w sposób dostateczny dokumentami, gdy tymczasem wyjaśnienie wszystkich elementów sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie wymagało przesłuchania zawnioskowanych przez stronę świadków;
- 2) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut skarżącej dot. uznania przez Organ następujących okoliczności za udowodnione:
- – że skarżąca nie posiadała gruntów zgłoszonych do płatności w rozumieniu ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
- – że skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej na gruntach zgłoszonych do płatności w rozumieniu art. 7 ust. 1 ww. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego,
- – że na podstawie umowy cesji umowy poddzierżawy z dnia 31 maja 2014 r. nie doszło do faktycznego objęcia w posiadanie gruntów rolnych objętych przedmiotem wniosku, podczas gdy ww. okoliczności nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego;
- 3) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut skarżącej sporządzenia przez organ uzasadnienia decyzji pozbawionego odniesienia się do wszystkich dokumentów przedłożonych przez Skarżącą spółkę i wszystkich elementów wyjaśnień składanych przez spółkę, w szczególności w odniesieniu do procedury sprzedaży gruntów objętych wnioskiem na rzecz ich dzierżawcy i przyczyn, dla których umowy cesji poddzierżawy zostały rozwiązane, a grunty ostatecznie zostały ponownie objęte w posiadanie przez spółkę E. Sp. z o.o., a także art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia do powyższych okoliczności w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- 1) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami przez podmiot wnioskujący o przyznanie płatności powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o przyznanie płatności w sytuacji, gdy literalne brzmienie wskazanego przepisu wskazuje, że wystarczające jest posiadanie gospodarstwa w dniu 31 maja danego roku, oraz że utrzymywanie gospodarstwa zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy nie musi być połączone z posiadaniem w tym czasie gruntów przez wnioskodawcę, a w konsekwencji naruszenie art. 21 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania płatności bezpośrednich w warunkach określonych w tym przepisie;
- 2) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz. UE L z 2011 r. Nr 25, poz. 8), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L z 1995 r. Nr 312, poz. 1), art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 oraz art. 2 pkt 2 i pkt 14 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 2 pkt a) i c) rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję organu, który niewłaściwie stwierdził, że skarżąca spółka stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności bezpośredniej a prowadzona działalność rolnicza miała charakter pozorny w sytuacji, w której okoliczności sprawy nie uzasadniają takich wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W tym kontekście przypomnienia wymaga, że w uzasadnieniu każdego wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymogu tego nie spełnia więc ani ogólne powołanie się na zastosowane w sprawie przepisy prawa, ani też ograniczenie się do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia prawa. Za takim stwierdzeniem musi bowiem podążać dokonana samodzielnie przez sąd analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania organu administracji co ma istotne znaczenie dla wyznaczenia ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Z uwagi na wynikający z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązek wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, sąd administracyjny nie może, oddalając skargę, poprzestać na wskazaniu jedynie art. 151 p.p.s.a., bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i przeprowadzenia kontroli ich subsumcji (zastosowania) przez organ (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2013 r., II GSK 1934/11).
Z powyższego wynika, że uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, w sytuacji gdy towarzyszy mu deficyt odnoszący się do "wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia" nie realizuje ani funkcji dokumentacyjnej, ani funkcji kontroli jego trafności, ani też funkcji perswazyjnej.
Sądowa kontrola administracji publicznej swoim zakresem obejmuje: kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Jeżeli więc strona skarżąca dowodząc swoich racji wspiera je konkretnymi argumentami, to sąd powinien uczynić je przedmiotem oceny i weryfikacji, dając temu stosowny wyraz w dostatecznie szczegółowym uzasadnieniu, obejmującym istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy jej stanu faktycznego i prawnego, a jeżeli tego zaniecha, to ocenić należy to jako wadliwość polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, a więc uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. np. wyroki NSA: z 9 stycznia 2013 r., II GSK 1934/11; z 15 lutego 2011 r., II FSK 1839/09; z 25 listopada 2010 r., I GSK 1215/09).
Jak podkreślono w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), dokonując kontroli legalności sąd administracyjny nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko Sądu co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracynego, powinno zawierać odniesienie do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i strony skarżącej oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Tak przeprowadzona ocena stanu faktycznego sprawy pozwala stronom postępowania sądowego poznać sposób rozumowania i argumentacji sądu, a w dalszej perspektywie umożliwi dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdza, że w sposób niewystarczający został przedstawiony stan sprawy, nie została dokonana wnikliwa analiza merytoryczna wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a nadto w sposób niewystarczający wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uchybienia te są na tyle istotne, że uniemożliwiają dokonanie kontroli instancyjnej objętego skargą kasacyjną rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji, dokonując kontroli rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów, wskazał na uregulowania zawarte w art. 3 ust. 1–3 ustawy o płatnościach, podkreślając, że przyjęte w tych przepisach rozwiązanie oznacza, iż to na podmiocie występującym o płatności ciążyć powinno wykazanie posiadania przez niego w sposób ciągły gruntów rolnych i stanu ich użytkowania w roku kalendarzowym objętym wnioskiem. Natomiast wyznaczając ramy materialnoprawne, które uwzględnił jako wzorzec kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wskazał na art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach.
Sąd wywiódł, że podziela wykładnię art. 7 ust. 1 ww. ustawy dokonaną przez organy, iż stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa zgodnie z normami powinien trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. Dla przyznania płatności bezpośrednich nie jest wystarczające posiadanie i nawet utrzymywanie w dobrej kulturze rolnej gruntów rolnych przez część roku kalendarzowego. W sytuacji gdy posiadanie ustaje w roku kalendarzowym, w którym złożono wniosek o płatności i ma to miejsce po złożeniu tego wniosku, a przed wydaniem decyzji w sprawie płatności to nie jest spełniony warunek przyznania płatności. Sama możność władania gruntami rolnymi w dacie 31 maja danego roku na podstawie jakiegokolwiek prawa nie jest wystarczająca, liczy się bowiem faktyczne ich użytkowanie.
Sąd uznał przy tym, że z ustaleń organów obu instancji wynika, iż skarżąca nie posiadała gruntów rolnych objętych wnioskiem pomocowym przez cały 2014 rok lecz tylko przez 25 dni, faktycznie nie prowadziła też żadnych zabiegów agrotechnicznych na tych gruntach, zatem nie mogła przestrzegać wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Oczywiście co do zasady należy podzielić pogląd Sądu I instancji odnośnie wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Z art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 i 2a tej ustawy wynika, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:
- 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskie w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym, że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
- 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;
2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Z zestawienia ww. wymagań wynika, że stan posiadania na 31 maja roku, w którym został złożony wniosek decyduje o wysokości płatności, nie zaś o samym prawie do płatności. Rolnikowi przysługuje płatność jeżeli przez cały rok kalendarzowy utrzymywał grunty rolne zgodnie z normami i przestrzegał wymogów, a zatem przez cały ten rok użytkował rolniczo te grunty, które były w jego posiadaniu. Jednakże data 31 maja roku, w którym został złożony wniosek ma też znaczenie, gdy następuje zmiana posiadacza gospodarstwa rolnego w związku z jego przekazaniem w sytuacjach uregulowanych w art. 21 ustawy o płatnościach. Ostatnio wskazany przepis reguluje kwestie przyznawania płatności przejmującemu bądź przekazującemu gospodarstwo rolne w sytuacjach w tym przepisie określonych, gdy następuje oczywiście przekazanie gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 82 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1122/2009 i gdy są spełnione warunki do przyznania danych płatności.
Zauważyć jednak należy, że przepis art. 21 ustawy o płatnościach nie był przedmiotem rozważań Sądu I instancji, mimo że w skardze wniesionej na zaskarżoną decyzję zarzuty odnośnie do tej regulacji zostały zawarte. Sąd I instancji kwestii objętej tym zarzutem, w kontekście okoliczności faktycznych sprawy i podnoszonych przez skarżącą zarzutów odnośnie niewyjaśnienia związanych z tym konkretnych okoliczności dotyczących przekazania gospodarstwa rolnego nie poddał merytorycznej analizie.
Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego najistotniejsze w niniejszej sprawie jest to, że Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił czy organy wydając zaskarżoną decyzję, kwestię posiadania w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach uznały za zasadniczą podstawę materialnoprawną rozstrzyganej sprawy z wniosku skarżącej czy też kwestię posiadania w kontekście powołanej normy prawnej w istocie rzeczy organy wiązały z przepisami prawa wspólnotowego przewidującymi odmowę płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.
W związku z tym należy zauważyć, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jedynie stwierdził, iż "podziela również stanowisko organów, że strona i pozostałe spółki stworzyły sztuczne warunki do otrzymania przez A. sp. z o.o., płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wniosek ten jest konsekwencją logicznej analizy powiązań personalnych i organizacyjnych pomiędzy spółkami – stronami umów cesji. Nie jest możliwe aby w tym samym roku kalendarzowym na te same grunty rolne wnioski o płatności składały dwa różne podmioty gospodarcze (skarżąca i E. sp. z o.o.)". W konkluzji powyższych stwierdzeń Sąd I instancji wywiódł, że w tych okolicznościach organy obu instancji wydały w tej sprawie decyzje zgodne z prawem zarówno materialnym jak i procesowym. Jednakże już bliżej Sąd nie wyjaśnił jakie przepisy prawa materialnego zostały przyjęte przez organy za materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w kwestii odnoszącej się do sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd I instancji, relacjonując przebieg postępowania przed organami administracji, wskazał, iż organ pierwszej instancji wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącej spółce wnioskowanych płatności wskazał: "że w sprawie tej mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowych, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95". Relacjonując następnie postępowanie przed organem odwoławczym Sąd przedstawił ustalenia organów odnoszące się do wzajemnych umownych powiązań strony skarżącej z innymi podmiotami, które w latach ubiegłych także występowały o przyznanie pomocy finansowej na przedmiotowe grunty.
W ramach tak przedstawionego stanu sprawy Sąd I instancji nie wskazał, które regulacje unijne przewidujące odmowę płatności na rzecz beneficjentów dotyczące sztucznie stworzonych warunków stanowiły materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika zaś, że organ odwoławczy wskazywał na regulacje zawarte w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, przy czym ten ostatnio powołany przepis w powiązaniu ze wskazanymi przepisami rozporządzeń unijnych.
W skardze złożonej do WSA na zaskarżoną decyzję m.in. sformułowano zarzut naruszenia art. 30 rozporządzenia nr 73/2009, kwestionując przyjęte przez organy ustalenie, że skarżąca stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności bezpośrednich zarzucając przy tym, że pomimo składanych przez nią wniosków dowodowych organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności odnoszących się do powyższej kwestii.
Jak już wcześniej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny powyższe zarzuty pozostały w całej rozciągłości poza merytoryczną analizą, gdyż Sąd I instancji w ogóle nie uczynił ich przedmiotem oceny i weryfikacji. W istocie rzeczy ten aspekt sprawy dotyczący ustaleń organów o sztucznie stworzonych warunkach wymaganych do otrzymania płatności nie został przez Sąd I instancji w sposób dostatecznie precyzyjny rozważony. Narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy uzasadnienie wyroku, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie gdyż Sąd I instancji, wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia poza odniesieniem się do art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, nie odniósł się do regulacji z art. 21 tej ustawy, ale przede wszystkim nawet nie przytoczył przepisów prawnych stanowiących materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji regulujących kwestię skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności.
Zatem w tym aspekcie zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej w granicach sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów odnoszących się do przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.
W związku z powyższym należy jedynie zauważyć, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Kwestia skutku sztucznego tworzenia warunków uprawniających do otrzymania płatności przez beneficjentów została jednolicie uregulowana w przepisach unijnych w odniesieniu do obu filarów Wspólnej Polityki Rolnej, tj. w art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, przy czym przepisy te nie precyzują na czym ma polegać sztuczne tworzenie warunków wymaganych do uzyskania płatności, pozostawiając tym samym rozstrzygnięcie tej kwestii organom stosującym prawo.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 3581/16, ONSAiWSA 2018, nr 1, poz.
17) próba interpretacji przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 została podjęta przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (www.eur-lex.europa.eu) i ze względu na tożsamość obu regulacji wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można także odnieść do art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdzenie przez organ, iż doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej w rozumieniu m.in. art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniami zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc.
Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzonej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez prawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie pomocy. W przypadku prawidłowego zastosowania w stosunku do skarżącej ubiegającej się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przepisu art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 musi być związane ze zbadaniem przez Sąd I instancji czy organ wykazał w sposób staranny, logiczny i przekonujący (przy posiłkowaniu się wskazówkami interpretacyjnymi Trybunału Sprawiedliwości zawartymi w powołanym wyroku), że miało miejsce sztuczne, pozorne w istocie, stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności, w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia.
Konieczne jest dokładne określenie nie tylko korzyści finansowej, którą miała zamiar osiągnąć skarżąca, ale również celu płatności, o którą ubiegała się strona. Do określenia tych celów pomocne mogą być postanowienia preambuły rozporządzenia nr 73/2009.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji w kontekście wskazań wynikających z powołanego wyroku TSUE w sprawie C-434/12. Nie odniósł się też Sąd do zarzutów skargi dotyczących tego, że skarżąca przed organami podnosiła, iż nie została wyjaśniona w sposób dostateczny kwestia objęcia w posiadanie przedmiotowych gruntów przez E. sp. z o.o., a to w kontekście, czy nastąpiło przejęcie przez ten podmiot zobowiązania dotyczącego gospodarstwa rolnego, które uprzednio zostało zgłoszone do płatności przez skarżącą.
Uznanie za zasadne zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. czyni przedwczesnym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, poza zarzutem zawartym w pkt II ppkt 1 petitum skargi kasacyjnej co do błędnej wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Jak wynika z powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny co do zasady podziela pogląd Sądu I instancji co do sposobu wykładni art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach co czyni ten zarzut w tym zakresie nietrafnym. Natomiast odrębnym zagadnieniem jest zawarty tez w pkt II ppkt 1 tej skargi zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania tego przepisu w związku z art. 21 ustawy o płatnościach. Kwestie te są przedwczesne do oceny z przyczyn wyżej wskazanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. trafności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wynika z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie wynagrodzenia adwokatów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804).