Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 lutego 2019 r., sygn. akt I GSK 1152/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 27/16 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w L.na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 15 maja 2013 r. skarżąca we wniosku (skorygowanym) o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. zadeklarowała 27 działek rolnych, na których zgłoszono realizację pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.2 – Uprawy rolnicze w okresie przestawiania na powierzchni gruntów rolnych wynoszącej 39,02 ha oraz pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 – Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 42,20 ha.

W dniu 16 czerwca 2013 r. gospodarstwo rolne skarżącej spółki zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu, którą wykonano w dniach 19 września 2013 r. do 27 września 2013 r. (wizytacja terenowa) oraz w dniu 9 grudnia 2013 r. przeprowadzono wizualizację działek na ortofotomapie, a utrwalono je w formie raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni [...]. W wyniku kontroli ustalono co następuje:

1. – dla działek rolnych I, N, O, P, R, S, T i Ł zastosowano kod DR18, tj. na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Na działkach tych zidentyfikowano nieużytki;
2. – dla działek rolnych AA, B, BB, CC, H, K, U, i W stwierdzono powierzchnie mniejsze niż deklarowane (kod DR 13+), zastosowano także kod DR52, tj. stwierdzono zwiększenie zasięgu pola zagospodarowania;
3. – dla działek rolnych A, B, D, F, U, W, X, Y i Z zastosowano kod DR6, tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór;
4. – dla działek rolnych A1, B1, D1, F1, U1, W1, X1, Y1 i Z1 zastosowano kod DR7, tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór.

Ponadto w gospodarstwie przeprowadzona została w dniu 18 grudnia 2013 r. kontrola z tytułu przestrzegania wymogów wzajemnej zgodności utrwalona w protokole nr [...]. Kontrola ta stwierdziła nieprawidłowości polegające na braku wykoszenia działki K na pow. 3,82 ha, N na pow. 0,77 ha, O na pow. 0,13 ha, P na pow. 0,66 ha, R na pow. 0,48 ha, S na pow. 2,07 ha, T na pow. 0,94 ha.

W dniu 18 lutego 2014 r. strona złożyła zastrzeżenia do wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu. W toku postępowania przedłożyła między innymi mapki uzyskane w wyniku ekspertyzy ornitologicznej, wypisy z ewidencji gruntów, kopię rejestru działań rolnośrodowiskowych, informację o powierzchni PEG, opinię specjalisty agronomii i łąkarstwa, umowę o świadczenie usług z dnia 5 kwietnia 2013 r. zawartą pomiędzy A. sp. z o.o. B. sp. z o.o.

W dniu [...] września 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję nr [...], którą przyznał Spółce płatności rolnośrodowiskowe na 2013 r. tylko w zakresie kosztów transakcyjnych, płatność do działek rolnych w ramach wariantu 5.1 został odmówiona.

Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] przytoczył materialnoprawne podstawy przyznawania płatności a następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował obowiązujące przepisy prawa.

Rozpoznając skargę na to rozstrzygnięcie wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. (sygn. akt III SA/Wr 256/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję z dnia z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu Sąd zgodził się ze stanowiskiem Spółki, zgodnie z którym organy administracji rolnej wydały swoje rozstrzygnięcia, bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza bez szczegółowego odniesienia się do niektórych dowodów zaoferowanych przez stronę. Podkreślił, że organ poddał ocenie między innymi wielkość zakupionej mieszanki, jednakże wywiedzione wnioski nie mogą być uznane za pewne, a to w kontekście praktycznie pominiętego przez organy kluczowego, zdaniem skarżącej, dowodu w postaci zdjęć fitosocjologicznych spornych gruntów oraz opinii – sporządzonych przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa, biegłego sądowego), które wprawdzie zostały sporządzone – co podkreślił organ wyższego stopnia i co spowodowało faktycznie pominięcie tych dowodów w jego ocenie – w innej dacie niż wrześniowa kontrola na miejscu.

Zdaniem Sądu nie zachodził jednak duży odstęp czasowy, albowiem w opinii podano, że oględziny działek w kwestii zbadania stopnia zadarnienia działek i ich poszycia roślinnością, poziomu rozwoju roślin oraz ustalenia, czy stanowią deklarowaną we wniosku skarżącej spółki mieszankę traw wieloletnich z wieloletnimi motylkowatymi drobnonasiennymi – miały miejsce w pierwszym tygodniu stycznia 2014 r., a więc około trzy i pół miesiąca od daty kontroli na miejscu, która odbyła się w końcu września 2013 r. Biegły zaś wyjaśnił powody, dla których było możliwe dokonanie w dacie 3–7 stycznia 2014 r. (czyli w sezonie zimowym) oceny poprzedniego stanu działek. Organ, jak wskazał Sąd, powinien był w szczególności stwierdzić czy opinia wraz z załączonymi zdjęciami jest kompletna, ocenić jej zawartość formalną i merytoryczną, skonfrontować z innymi dowodami w sprawie i przedstawić analizę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Podobnie w ocenia Sądu, organ powinien był, odnieść się do przedstawionego przez skarżącą protokołu kontroli wykonanej przez C. Sp. z o.o.

Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę, w decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. W odniesieniu do wariantów 2.2 i 5.1 zaistniała – jak wskazano, wadliwość rozstrzygnięcia decyzji (sentencji), polegająca na wewnętrznej sprzeczności pomiędzy sentencją decyzji a jej uzasadnieniem, co zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR sanował. Organ odwoławczy podkreślił, że materiały dowodowe złożone przez stronę postępowania potwierdzają prawidłowość ustaleń kontroli, zgodnie z którymi działki, na których stwierdzono samosiewy drzew i krzewów przez wiele lat nie były użytkowane rolniczo.

Organ odwoławczy odnosząc się do załączonego przez stronę dowodu w postaci opinii mgra inż. M. J. stwierdził, iż nie może ona stanowić podstawy ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie. Organ uznał, iż podstawę ustaleń faktycznych w przedmiotowej sprawie stanowi jedynie raport z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniach 19–27 września 2013 r. Podkreślił przy tym, że zdjęcie fitosocjologiczne nie może stanowić dowodu określającego wielkość zadeklarowanych we wniosku użytków rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza zgodnie z wymogami, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach. Zdjęcie to jest ujednoliconym opisem struktury i kompozycji gatunkowej zbiorowiska roślinnego, dokonanym na podstawie analizy ściśle ograniczonego w przestrzeni płatu (fragmentu) tego zbiorowiska. Z treści tejże opinii wynika, iż jej celem jest ustalenie składu botanicznego roślin występujących na określonych działkach ewidencyjnych oraz określenie sposobu ich użytkowania.

Dyrektor ARiMR dokonując analizy przedmiotowych zdjęć, jak i opinii stwierdził, iż na gruncie niniejszej sprawy, która dotyczy przyznania płatności na rok 2013 nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego występowanie na kwestionowanych przez organ działkach rolnych uprawy w plonie głównym – mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Z akt sprawy wynika bowiem, iż do sporządzonej opinii załączonych zostało osiem zdjęć fitosocjologicznych dotyczących działek ewidencyjnych nr 254/1, 316, 259/1, 256/1, 361/1, 260, 257 i 50. Analiza tychże zdjęć potwierdza, iż zawarta w nich tekstowa treść dotyczy jedynie 25 m kw. każdej poddanej analizie działki ewidencyjnej. Oznacza to, że analizie poddano jedynie niewielki fragment działki ewidencyjnej położonej na poszczególnych działkach rolnych. Zdjęcia takowe sporządzone zostały celem ustalenia składu botanicznego występujących roślin.

Porównując zaś tekstowe zdjęcia fitosocjologiczne ze sporządzonymi uprzednio zdjęciami z przeprowadzonej kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego nie sposób stwierdzić – zdaniem organu, iż na kontrolowanych działkach rolnych A1, B1, F1, X1, Y1, z1, U1, W1, Z1 była prowadzona w plonie głównym – uprawa mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Zgromadzona w aktach dokumentacja zdjęciowa potwierdza – zdaniem organu, iż areał tychże działek nie był uprawiany rolniczo, były to działki porośnięte chwastami i licznymi zakrzaczeniami. Stwierdzono dodatkowo, że samo ustalenie przez biegłego, że na konkretnych działach ewidencyjnych występowały w przeszłości grupy roślin, które głównie stanowiły trawy i motylkowate drobnonasienne wieloletnie nie oznacza, że działki te spełniały definicję działek rolnych stosowanie do art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Z tych względów organ uznał, iż przedstawiona przez Spółkę opinia nie może stanowić dowodu określającego stan faktyczny działek rolnych zadeklarowanych we wniosku pomocowym.

Zgodnie ze wskazaniami Sądu zawartymi w wyroku, Dyrektor ARiMR w celu ustalenia wagi dowodu w postaci protokołu nr 3006/13 w zakresie wskazanych w nim powierzchni działek rolnych uzyskał z Jednostki Certyfikującej (JC) odpowiedź, z której jednoznacznie wynika, iż inspektorzy wykonujący kontrole gospodarstw pod kątem realizacji wymogów dla rolnictwa ekologicznego nie dokonują pomiarów działek i w tym zakresie opierają się na oświadczeniu rolnika. Zatem wskazane na stronie 2 raportu w tabeli 1 powierzchnie nie są wynikiem dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych wykonanych przez inspektora JC poprzez wykonanie jakiegokolwiek obmiaru, ale stanowią deklarację producenta rolnego. Z tej też przyczyny raport 3006/13 nie może – w ocenie organu – stanowić w zakresie stwierdzonych rzeczywistych powierzchni działek rolnych przeciwdowodu wobec ustaleń kontroli na miejscu wykonanej przez inspektorów ARiMR.

Niezależnie od powyższego Dyrektor ARiMR stwierdził, iż kontrola JC w swej istocie odnosi się do spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologicznego. Przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą (JC) jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR lub wykonawców działających na zlecenie Agencji, dlatego też ustalenia kontroli wykonanych przez JC nie mogą stanowić przeciwdowodów dla protokołu nr [...]. Kontrole wykonywane przez jednostki certyfikujące mają na celu stwierdzenie czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się one wyłącznie do zakresu wymagań zawartych w rozporządzeniu Rady WE nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych uchylające rozporządzenie EWG nr 2092/91 (Dz.Urz. WE L 189 z 20 lipca 2007 r. ze zm.) oraz przepisów wykonawczych do ww. rozporządzenia.

Co do dokumentu w postaci ekspertyzy ornitologiczno-przyrodniczej, Dyrektor ARiMR, dążąc do wykonania zaleceń, jakie zostały na organ nałożone w wyroku WSA we Wrocławiu, wystosował do jej autora pismo, celem wyjaśnienia kwestii sposobu ustalenia powierzchni łąk wpisanych do tegoż dokumentu. Dyrektor wskazał, że nie otrzymał odpowiedzi na to pismo, jednakże dokonując powtórnej analizy zapisów ww. ekspertyzy oraz zapisów dokumentu stanowiącego "metodykę wykonania dokumentacji przyrodniczej" organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż dokumentacja ta w porównaniu z raportem kontroli na miejscu ma znikomą moc dowodową co do faktycznej powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności za rok 2013. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami ww. metodologii wykonania dokumentacji przyrodniczej wydzielenie granic oraz powierzchni działek rolnych wchodzących w skład RSS (siedlisko przyrodnicze) i RSO (siedlisko ornitologiczne) nie wymaga dokonywania pomiarów w tym użycia GPS.

Pomiar GPS jest wykonywany przez eksperta jedynie w przypadku gdy ekspert nie ma możliwości uzyskania od rolnika mapy z informacjami dotyczącymi powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (tzw. PEG), z której może odczytać wielkość powierzchni i granice działek rolnych wchodzących w skład RSS/RSO (rolnik uzyskuje taką mapę od ARiMR o ile uczestniczy w systemie płatności bezpośrednich lub nie wnioskował o płatności bezpośrednie jednak w roku poprzednim złożył wniosek w ramach programu rolnośrodowiskowego); rolnik może wystąpić do ARiMR o taką mapę na prośbę eksperta przyrodniczego) lub gdy ekspert wyznacza "nowe" granice działki rolnej (w ramach RSS/RSO), które nie pokrywają się z PEG. Organ podkreślił, że analiza załączonej przez stronę ekspertyzy przyrodniczo-ornitologicznej nie wskazuje, że jej autor dokonywał samodzielnych pomiarów działek. Zauważono dodatkowo, że inspektorzy terenowi na wszystkich działkach zadeklarowanych we wniosku jako JPO/RS "mieszkanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi" w wariancie 2.2 nie stwierdzili deklarowanej uprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę. W uzasadnieniu przytaczając treść art. 153 p.p.s.a. wskazał, iż Sąd zobowiązał organ – przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – do przeprowadzenia przez organ oceny kompletności oraz zawartości merytorycznej opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie (także o treści przeciwstawnej); dokonania oceny (skonfrontowania) znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli JC w świetle ustaleń kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu w dniach 19–27 września 2013 r.; rozważenia szczegółowo znaczenia, jakie należy w sprawie przypisać dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A. C., ze względu na jej rzeczywistą treść, a nie tylko ogólnikowo, włącznie z uwzględnieniem zasad i celów, jakim powinna odpowiadać dokumentacja tego rodzaju; przeprowadzenia innych dodatkowych dowodów, w tym z przesłuchania świadków(jeśli będzie to konieczne dla realizacji powyższych zaleceń Sądu).

W ocenie Sądu organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zastosował się do wszystkich zaleceń zawartych w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. Przede wszystkim przeprowadzono ocenę opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie. Słusznie organ przyjął, że opinia ta nie mogła stanowić podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Prawidłowo przy tym wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zdjęcie fitosocjologiczne nie jest dowodem określającym wielkość zadeklarowanych we wniosku użytków rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza. Zdjęcie to jest bowiem ujednoliconym opisem struktury i kompozycji gatunkowej zbiorowiska roślinnego, dokonanym na podstawie analizy ściśle ograniczonego w przestrzeni płatu (fragmentu) tego zbiorowiska. Poczynione tym samym w opinii ustalenia z wykorzystaniem takich zdjęć odnoszą się tylko do niewielkiego fragmentu poszczególnych działek, a nie do stanu faktycznego występującego na całej powierzchni poszczególnej działki rolnej w dniu kontroli.

Dyrektor ARiMR dokonując analizy przedmiotowych zdjęć, jak i opinii zasadnie stwierdził, iż na gruncie przedmiotowej sprawy, która dotyczy przyznania płatności na rok 2013 nie mogą one stanowić wiarygodnego dowodu potwierdzającego występowanie na kwestionowanych przez organ działkach rolnych uprawy w plonie głównym – mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Jak zaznaczył, z akt sprawy wynika, iż do sporządzonej opinii załączonych zostało osiem zdjęć fitosocjologicznych dotyczących działek ewidencyjnych nr 254/1, 316, 259/1, 256/1, 361/1, 260, 257 i 50. Analiza tychże zdjęć – jak prawidłowo wskazał organ potwierdza, iż zawarta w nich tekstowa treść dotyczy jedynie 25 m kw. każdej poddanej analizie działki ewidencyjnej, a więc tylko fragmentów poszczególnych działek.

W ocenie Sądu I instancji, zgodnie z zaleceniami Sądu, organ dokonał także oceny znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli Jednostki Certyfikującej (JC) w świetle ustaleń kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu w dniach 19-27 września 2013 r. W tym zakresie Dyrektor ARiMR uzyskał od Jednostki informację, zgodnie z którą inspektorzy wykonujący kontrole gospodarstw pod kątem realizacji wymogów dla rolnictwa ekologicznego nie dokonują pomiarów działek i w tym zakresie opierają się na oświadczeniu rolnika.

W konsekwencji podane w raporcie tej jednostki dane odnoszące się do powierzchni działek nie były wynikiem dokonanych przez inspektora JC faktycznych pomiarów, ale stanowiły deklarację producenta rolnego. Z tej też przyczyny, jak słusznie wywiódł organ, raport Jednostki Certyfikującej nie mógł stanowić w zakresie stwierdzonych rzeczywistych powierzchni działek rolnych przeciwdowodu wobec ustaleń kontroli na miejscu wykonanej przez inspektorów ARiMR.

Co do dokumentu w postaci ekspertyzy ornitologiczno-przyrodniczej, Sąd zaznaczył, iż organ dokonując powtórnej analizy jej zapisów oraz zapisów dokumentu stanowiącego "metodykę wykonania dokumentacji przyrodniczej" podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, iż dokumentacja ta w porównaniu z raportem kontroli na miejscu ma znikomą moc dowodową co do faktycznej powierzchni gruntów kwalifikujących się do płatności za rok 2013. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zapisami tej metodologii wykonanie dokumentacji przyrodniczej, wydzielenie granic oraz powierzchni działek rolnych wchodzących w skład RSS (siedlisko przyrodnicze) i RSO (siedlisko ornitologiczne) nie wymaga dokonywania pomiarów, w tym użycia GPS. Pomiar GPS jest wykonywany przez eksperta jedynie w przypadku gdy ekspert nie ma możliwości uzyskania od rolnika mapy z informacjami dotyczącymi powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (tzw. PEG), z której może odczytać wielkość powierzchni i granic działek rolnych wchodzących w skład RSS/RSO.

Organ zauważył przy tym, że rolnik uzyskuje taką mapę od ARiMR o ile uczestniczy w systemie płatności bezpośrednich lub nie wnioskował o płatności bezpośrednie jednak w roku poprzednim złożył wniosek w ramach programu rolnośrodowiskowego; rolnik może wystąpić do ARiMR o taką mapę na prośbę eksperta przyrodniczego lub gdy ekspert wyznacza "nowe" granice działki rolnej (w ramach RSS/RSO), które nie pokrywają się z PEG. Organ słusznie podkreślił, że analiza załączonej przez stronę ekspertyzy przyrodniczo-ornitologicznej nie wskazuje, że jej autor dokonywał samodzielnych pomiarów działek. Strona skarżąca – jak zasadnie zauważył organ, również nie wskazała, iż ekspert dokonywał własnych pomiarów powierzchni. Słusznie także Dyrektor podkreślił, iż samo tylko wykonanie fotografii, na której widoczny jest jednolity obszar porośnięty trawami nie pozwala stwierdzić, jaki areał ten obraz obejmuje.

Jak podkreślił Sąd I instancji, organ rezygnując z przesłuchania wnioskowanych przez stronę skarżącą świadków, nie przeciwstawił się zaleceniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. Sąd zobowiązał bowiem organ do przeprowadzenia tego dowodu tylko w sytuacji, gdyby było to konieczne dla oceny znaczenia dowodu w postaci opinii mgra inż. M. J., raportu Jednostki Certyfikującej oraz ekspertyzy ornitologiczno-przyrodniczej. Prawidłowo Dyrektor wywiódł, że okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy zostały w sposób dostateczny wyjaśnione przeprowadzoną kontrolą z 2013 r., a w sprawie nie występowały żadne wątpliwości, czy też sprzeczności, które uzasadniałby dodatkowo konieczność przesłuchania wskazanych osób w charakterze świadków.

Skargą kasacyjną skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i w zw. z:
2. a) art. 6 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 78 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ wypełnił wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2015 r. (III SA/Wr 256/15), mimo że organ zaniechał przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków – T. B., M. J. i A. C. oraz nie dokonał merytorycznej oceny wniosków płynących z protokołu pokontrolnego jednostki certyfikującej C. nr 3006/13, jak również z opinii sporządzonej przez M. J. – specjalisty agronomii i łąkarstwa oraz dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, sporządzonej przez eksperta A. C.;
3. b) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) oraz art. 78 k.p.a. poprzez uznanie za niezasadny zarzut Skarżącej, że w toku postępowania Organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, której Organ winien był dokonać w oparciu o całokształt okoliczności sprawy, w szczególności w odniesieniu do wniosków płynących z protokołu pokontrolnego jednostki certyfikującej C. nr 3005/13, opinii sporządzonej przez M. J. – specjalisty agronomii i łąkarstwa, dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej sporządzonej przez eksperta A. C. oraz poprzez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

W konsekwencji Sąd naruszył przepisy prawa materialnego, a to:

1. c) § 2, § 3 i następne rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007–2013 poprzez oddalenie skargi strony na decyzję organu w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości, w tym w ramach Pakietu 2, wariant 2.2 w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do przyznania tej płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu, a których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono.

Zarzuty sformułowane w pkt 1 lit. a) i b) petitum skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tych zarzutów podniesiono nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli przez Sąd I instancji i naruszenie przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej poprzez zaakceptowanie ustaleń dokonanych przez organ, z pominięciem wytycznych, do których zrealizowania organ był zobowiązany wydanym uprzednio w tej sprawie przez WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2015 r. o sygn. akt III SA/Wr 256/15.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organ ponownie rozpoznając sprawę, wbrew wskazaniom wynikającym z art. 153 p.p.s.a., pominął dowód z zeznań świadków, jak też nie dokonał merytorycznej oceny wniosków płynących zarówno z protokołu pokontrolnego jednostki certyfikującej, opinii specjalisty agronomii i łąkarstwa M. J. oraz dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej sporządzonej przez eksperta A. C. Komplementarny charakter sformułowanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Przypomnienia wymaga, że ww. prawomocnym wyrokiem dnia 7 lipca 2015 r. organ odwoławczy został zobowiązany przez Sąd I instancji do przeprowadzenia, oceny kompletności oraz zawartości merytorycznej opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie (także o treści przeciwstawnej); dokonania oceny (skonfrontowania) znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli JC w świetle ustaleń kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu w dniach 19–27 września 2013 r.; rozważenia szczegółowo znaczenia, jakie należy w sprawie przypisać dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej, włącznie z uwzględnieniem zasad i celów, jakim powinna odpowiadać dokumentacja tego rodzaju; a jeśli będzie to konieczne dla realizacji powyższych zaleceń Sądu – przeprowadzenia innych dodatkowych dowodów, w tym dowodu z przesłuchania świadków.

Ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie wytyczne Sądu, organ wskazał na przyczyny, dla których dowód z protokołu kontroli na miejscu ma znaczenie podstawowe w sprawach o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Organ podkreślił, że kontrole przeprowadzane są przez wyspecjalizowane jednostki, bezstronne, które dysponują odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi. Ponadto warunki te zostały szczegółowo określone w przepisach wykonawczych wydanych na mocy ustawowego upoważnienia.

Organ stwierdził, że kontrole zostały przeprowadzone przez osoby wykwalifikowane, a następnie zatwierdzone przez osoby sprawujące bezpośredni nadzór i posiadające odpowiednie uprawnienia.

W tym kontekście organ odwoławczy dokonał ponownej oceny raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w sprawie, która potwierdziła prawidłowość dokonanych pomiarów i stwierdzonych rodzajów użytków na poszczególnych działkach rolnych. Organ podkreślił, że kontrolowane w ten sposób działki rolne zostały opisane szczegółowo w raporcie z kontroli, na odrębnym zaś szkicu zaznaczono miejsca wykonywania fotografii. Tak zgromadzone dowody pozwoliły stwierdzić, na wskazanych przez organ działkach, nieużytki, a także na części działek z deklaracją mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi nie stwierdzono obecności roślin motylkowatych. Podkreślono przy tym, że stwierdzony w ten sposób stan użytkowania poszczególnych działek rolnych wynika jednoznacznie ze zdjęć wykonanych podczas kontroli w dniach 19–27 września 2013 r. i 18 grudnia 2013 r.

Wskazano, że ustalenia te znajdują też oparcie w przedłożonych przez skarżącą dowodach na wykonanie czynności karczowania drzew i krzewów na działkach wymienionych w umowie świadczenie usług z dnia 5 kwietnia 2013 r., jak i ustaleniach kontroli na miejscu w roku poprzedzającym złożenie wniosku na rok 2013, zawartych w protokole pokontrolnym nr [...]. W kontekście tych dowodów organ odwoławczy podkreślił moc i wiarygodność dowodu w postaci raportu z czynności kontrolnych, a jednocześnie dokonał merytorycznej oceny dowodów przedstawionych przez skarżącą, na które wskazał w swych wytycznych Sąd I instancji. Organ, podkreślając, z przyczyn wyżej wskazanych, istotność dowodu z protokołu kontroli na miejscu, wskazał, że zdjęcie fitosocjologiczne nie może stanowić dowodu określającego wielkość zadeklarowanych we wniosku użytków rolnych, na których prowadzona jest działalność rolnicza zgodnie z wymogami.

Kasator nie przedstawia natomiast kontrargumentacji na stwierdzenia organu, że zdjęcie fitosocjologiczne jest ujednoliconym opisem struktury i kompozycji gatunkowej zbiorowiska roślinnego, dokonanym na podstawie analizy ściśle ograniczonego w przestrzeni fragmentu tego zbiorowiska. Organ wskazał, że z treści opinii M. J. wynika, iż jej celem było ustalenie składu botanicznego roślin występujących na określonych działkach ewidencyjnych oraz określenie sposobu ich użytkowania. Natomiast jak wyjaśnił organ, co słusznie zyskało aprobatę Sądu I instancji, zarówno opinia jak i załączone do niej zdjęcia nie stanowią wiarygodnego dowodu potwierdzającego występowanie na kwestionowanych przez organ działkach rolnych uprawy w plonie głównym – mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone.

W świetle akt sprawy nie budzi wątpliwości, że do sporządzonej opinii dołączonych zostało osiem zdjęć fitosocjologicznych dotyczących działek ewidencyjnych nr 254/1, 316, 259/1, 256/1, 361/1, 260, 257, 50. Organ wyjaśnił przy tym, że analiza zdjęć potwierdza, że zawarta w nich tekstowa treść dotyczy jedynie 25 m kw. każdej poddanej analizie działki ewidencyjnej. Rację ma zatem organ i Sąd I instancji, że analizie poddano jedynie niewielki fragment działki ewidencyjnej położonej na poszczególnych działkach rolnych. Jak wcześniej wskazano zdjęcia te sporządzone zostały celem ustalenia składu botanicznego występujących roślin. Ich ustalenia odnosiły się jedynie do niewielkiego fragmentu poszczególnych działek, a nie do stanu występującego na całej powierzchni poszczególnej działki rolnej. Wynika to z samej istoty tego rodzaju zdjęć, które odnosi się do ściśle określonego fragmentu (płatu) poszczególnego zbiorowiska i nie jest w stanie zobrazować całości powierzchni działek rolnych poddanych kontroli.

Zauważyć zatem trzeba, że ustalenia biegłego dotyczą jedynie określonego fragmentu poszczególnych działek ewidencyjnych, a nie działek rolnych. Nadto organ porównując tekstowe zdjęcia fitosocjologiczne ze sporządzonymi uprzednio zdjęciami z przeprowadzonej kontroli na miejscu gospodarstwa rolnego, stwierdził, że na kontrolowanych działkach rolnych nie była prowadzona w plonie głównym – uprawa mieszanek roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Co istotne, a czego wydaje się nie dostrzegać kasator, że na podstawie zgromadzonej w sprawie dokumentacji zdjęciowej (wykonanej w czasie kontroli na miejscu) organ zasadnie wywiódł, że areał tych działek nie był uprawiany rolniczo, były to działki porośnięte chwastami i licznymi zakrzaczeniami. Wskazano także, że samo ustalenie przez biegłego, że na konkretnych działkach ewidencyjnych występowały w przeszłości grupy roślin, które głównie stanowiły trawy i motylkowate drobnonasienne wieloletnie nie oznacza, że działki te spełniały definicję działek rolnych z art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w myśl, którego działka rolna oznacza zwarty obszar gruntu zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw.

Wbrew zarzutom kasatora organ odwoławczy zrealizował wytyczne Sądu, gdyż dokonał oceny opinii biegłego – podkreślając inny cel opinii i zbyt wąski jej zakres. Opinia dotyczyła jedynie niewielkich części badanych działek, podczas gdy badaniu w toku kontroli na miejscu podlega cały obszar działek. W związku z tym nie można twierdzić, jak w skardze kasacyjnej, że zdjęcia tych fragmentów są reprezentatywne dla całych działek. Odmienny przedmiot opinii oraz kontroli na miejscu, uzasadnia stanowisko organu i Sądu I instancji, że opinia nie mogła stanowić podstawy ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zauważyć należy, że w toku kontroli na miejscu ustala się nie tylko fakt występowania wymaganych upraw, ale również powierzchnię upraw w odniesieniu do powierzchni zadeklarowanej, tak aby ustalić procent różnicy.

Z tych wszystkich przyczyn, zgodzić należy się. z organem i Sądem I instancji, że przedstawiona przez skarżącą opinia, sporządzona przez specjalistę z agronomii i łąkarstwa, nie mogła stanowić dowodu odzwierciedlającego stan faktyczny działek rolnych zadeklarowanych we wniosku pomocowym, WSA we Wrocławiu w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. nie przesądził przydatności opinii w tym zakresie, lecz wskazał na konieczność dokonania przez organ jej analizy w odniesieniu do pozostałego materiału dowodowego, w porównaniu z dokumentacją zdjęciową zawartą w protokole kontroli na miejscu. Organ sprostał temu obowiązkowi, tym samym nie jest zasadny zarzut skierowany przeciwko zaskarżonemu wyrokowi, iż Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej.

Prawidłowe są również ustalenia organu odwoławczego, zaakceptowane przez Sąd I instancji, co do znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli nr 3006/13 jednostki certyfikacyjnej.

Przede wszystkim, jak wynika z ustaleń organu uzyskał on odpowiedź z Jednostki Certyfikacyjnej, iż inspektorzy wykonujący kontrole gospodarstw pod kątem realizacji wymogów dla rolnictwa ekologicznego nie dokonują pomiarów działek i w tym zakresie opierają się na oświadczeniu rolnika. Mimo że pismo wyjaśniające dotyczyło innego producenta to jednak model postępowania jednostki certyfikacyjnej jest taki sam w przypadku kontroli każdego producenta. W konsekwencji powyższego trafna jest ocena organu, iż wskazane na s. 2 raportu w tabeli 1 powierzchnie trwałych użytków zielonych nie są wynikiem dokonanych w tym zakresie ustaleń faktycznych przez inspektorów JC poprzez wykonanie jakiegokolwiek obmiaru, ale stanowią deklarację producenta rolnego.

Zauważyć należy, że w tymże protokole z kontroli JC (na s.

1. 2) nie zawarto żadnych adnotacji w rubryce przeznaczonej do wskazania wyjaśnień rozbieżności między powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli, a powierzchnią z aktualnego wniosku RS.

Nie są przy tym trafne zarzuty, że organ nie odniósł się w sposób merytoryczny do ustaleń, które miałyby wynikać z powyższego protokołu co do zakresu i rozmiaru stwierdzonych upraw. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono bowiem, że celem kontroli wykonywanych przez jednostki certyfikacyjne nie jest określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie w ramach poszczególnych grup płatności. Kontrola JC odnosi się w istocie do spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologicznego. To stanowisko organu odwoławczego znajduje potwierdzenie w treści znajdującego się w aktach sprawy protokołu kontroli JC (np. tabele nr 8 i nr 9).

Natomiast kasator w uzasadnieniu powyższych zarzutów nie wskazał na żadne treści tegoż protokołu kontroli, które uprawniałyby do przyjęcia odmiennych ocen. Co jednak istotne, zważywszy na treść art. 153 p.p.s.a., WSA we Wrocławiu w wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. sygn. akt III SA/Wr 256/15, formułując dla organu zalecenia odnoszące się do dowodu w postaci protokołu kontroli JC, zlecił jedynie skonfrontowanie tego dowodu z dowodem w postaci raportu z kontroli na miejscu przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli, w zakresie danych obszarowych. Natomiast Sąd nie sformułował żadnych zaleceń co do weryfikacji tego dowodu w innym zakresie.

Tym samym zarzuty należało uznać za chybione.

Prawidłowe jest także stanowisko Sądu I instancji dotyczące dowodu w postaci dokumentacji przyrodniczo-ornitologicznej sporządzonej przez eksperta A. C. Sąd I instancji w zawartych w tym zakresie wytycznych zlecił organowi odwoławczemu szczegółowe rozważenie znaczenia tej dokumentacji z uwagi na jej rzeczywistą treść. Organ odwoławczy wykonując powyższe zalecenia dokonał szczegółowej analizy metodologii wskazującej wykonanie tejże dokumentacji w zakresie wydzielenia granic oraz powierzchni działek rolnych wchodzących w skład RSS (siedlisko przyrodnicze) i RSO (siedlisko ornitologiczne), z której wynikało, iż nie wymaga ona dokonywania pomiarów w tym użycia GPS. Jednocześnie organ szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie (s. 12–13 uzasadnienia decyzji II instancji).

Zatem zarzut kasatora, iż stwierdzenia organu są abstrakcyjne stanowi jedynie polemikę z ustaleniami i ocenami organu wyrażonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał przy tym, że samo wykonanie fotografii, na której widoczny jest jednolity obszar porośnięty trawami nie pozwala stwierdzić, jaki areał ten obraz obejmuje. Poza tym wskazać należy, że ekspert przyrodniczy, dokonywał kwalifikacji trwałych użytków zielonych ze względu na rodzaj występującego na nim siedliska dotowanego, w ramach programu rolnośrodowiskowego w zakresie pakietów przyrodniczych.

Reasumując, stwierdzić należy, że organ odwoławczy wyczerpująco wyjaśnił, że zarówno opinia M. J., protokół kontroli Jednostki Certyfikującej jak i dokumentacja przyrodniczo-ornitologiczna nie podważyły oceny protokołu z kontroli na miejscu.

Sąd I instancji słusznie zatem zaakceptował powyższe stanowisko organu odwoławczego. Wbrew zarzutom kasatora brak podstaw do twierdzenia, iż organ dokonał jedynie oceny formalnej powyższych dowodów, tj. opinii M. J., protokołu kontroli JC oraz ekspertyzy ornitologicznej. Z powyższych rozważań wynika bowiem, że organ odwoławczy dokonał oceny merytorycznej tychże dowodów zgodnie z art. 80 k.p.a. Trafna jest też ocena Sądu I instancji, że w świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego i poczynionych ustaleń nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z zeznań wnioskowanych w skardze świadków, także w świetle wskazań zawartych w wyroku WSA we Wrocławiu z 7 lipca 2015 r.

W konsekwencji, zdaniem NSA nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania wskazanych w petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 6, 75, 78 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., bowiem organ wypełnił wskazania Sądu I instancji.

Zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w sposób opisany w petitum nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawo organu do swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie, ustalić stan faktyczny sprawy. Zapatrywanie organu nie może być dowolne, arbitralne, przeczące podstawowym regułom logiki, zweryfikowanym prawom naukowym lub przeprowadzonym już w danej sprawie innym dowodom. W poddanym kontroli sądu administracyjnego postępowaniu organ, wbrew stanowisku kasatora, nie przekroczył zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż oceniając dowody, szczegółowo uzasadnił z jakich przyczyn konkretne dowody nie były przydatne z punktu widzenia przesłanek istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co szczegółowo zostało omówione wyżej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. § 2, § 3 i następne rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków "Program rolnośrodowiskowy" poprzez oddalenie skargi na decyzję organu odmawiającą skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości. W tym w ramach Pakietu 2 Wariant 2.2 w sytuacji, w której spełnione zostały przesłanki do przyznania tej płatności.

Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga uwagi, że w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega przy tym na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z 15 października 2001 r., I CKN 102/99).

Prawidłowo skonstruowany zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego winien wskazywać, jak Sąd I instancji zrozumiał przepis, dlaczego taka interpretacja jest wadliwa oraz musi zawierać wywód, jak prawidłowo przepis winien być interpretowany.

Zarzut postawiony w skardze kasacyjnej tego wymogu nie spełnia.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wymaga zaś wykazania, że prawidłowy stan faktyczny nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu opisanemu w danej normie.

Jakkolwiek kasator zarzucił naruszenie ww. przepisów prawa materialnego bez wskazania na czym naruszenie polegało, to jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko do zarzutu tego w żaden sposób nie odniósł się, ale wręcz wyraził pogląd, że w jego ocenie, w sprawie nadal istnieją wątpliwości co do ustaleń faktycznych, a organ przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów, co nie zostało dostrzeżone i uwzględnione przez WSA we Wrocławiu.

Poza tym w petitum skargi kasacyjnej wskazano jako naruszony "§ 2, § 3 i następne" nie wskazując, której jednostki redakcyjnej § 2 i § 3 dotyczy zarzut, a przepisy te zawierają kilka jednostek redakcyjnych. Trudno też uznać, że sformułowano zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do innych przepisów z uwagi na użycie zwrotu "i następne". Uzasadnienie skargi kasacyjnej tej wątpliwości w ogóle nie wyjaśnia, bo nie zawiera żadnej argumentacji.

Powyższe oznacza, że zarzut sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej nie może być poddany ocenie.

Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.