Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1160/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1326/15, oddalił skargę G. Sp. z o.o. we Wrocławiu na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu wpłynął wniosek G. spółka z o.o. we Wrocławiu o przyznanie płatności na rok 2014. W sekcji VII. "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku spółka wskazała jedną działkę ewidencyjną, położoną w województwie dolnośląskim, powiecie m. W sekcji VIII wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek rolnych" strona zgłosiła działkę rolną do powierzchni 10 ha do jednolitej płatności obszarowej."

Pismem z dnia 9 września 2014 r. Kierownik Biura wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie deklaracji działki rolnej co do powierzchni PEG. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 9 września 2014 r. do BP wpłynęła korekta wniosku i oświadczenie, że spółka jest użytkownikiem części działki o nr 249/2 o powierzchni 10 ha.

Pismem z dnia 22 stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z zaistnieniem okoliczności wskazujących na stworzenie przez stronę sztucznych i pozornych warunków sprzecznych z celami danego działania do otrzymania pomocy finansowej.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił stronie przyznania płatności na rok 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji w sposób obszerny przedstawił stan faktyczny sprawy i przepisy prawa stanowiące podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Z przeprowadzonej analizy sprawy organ wywiódł wniosek, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności obszarowej, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowanych Wspólnot Europejskich. Mianowicie akta sprawy dowodzą, iż w rozpatrywanej sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że analiza akt sprawy w sposób niezbity dowodzi, iż pomiędzy podmiotami w postaci spółek z organiczną odpowiedzialnością tj. G. Sp. z o.o., B. Sp. z o.o., M. Sp. z o.o. oraz Fundacją [...]", E. S., J. S. istniały powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić o sztucznym stwarzaniu w rozpatrywanej sprawie warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego.

Podstawą tego ustalenia były zgromadzone przez organ dokumenty oraz wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy poddał analizie wydruki z portalu Ministerstwa Sprawiedliwości odpowiadające odpisom z Krajowego Rejestru Sądowego wszystkich spółek kapitałowych.

Zdaniem organu zgromadzone w sprawie informacje, wskazywały wyraźnie na powiązania personalne i kapitałowe występujące między wymienionymi podmiotami, a przede wszystkim na fakt, że przyznawane środki pieniężne z tytułu płatności do gruntów rolnych miały trafiać do jednej osoby - na jeden rachunek bankowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę Spółki wskazał, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Sąd powołał w tym zakresie orzecznictwo Trybunał Sprawiedliwości UE.

W ocenie Sądu prawidłowo przeprowadzone przez organy postępowanie doprowadziło do uzasadnionego wniosku, że skarżąca Spółka nie prowadziła samodzielnej działalności, ale była organizacyjnie, technicznie i osobowo powiązana z innymi podmiotami. Stąd w badanej sprawie zasadnie organy odmówiły przyznania płatności wskazując, iż w jej realiach w sposób sztuczny stworzono warunki do otrzymania korzyści w sprzeczności z celami sektorowego prawodawstwa rolnego.

Sąd podzielił twierdzenia organów, iż w realiach badanej sprawy miały miejsce powiązania rodzinne i kapitałowe, które wskazują na fakt wspólnego, rodzinnego zarządzania tymi podmiotami. Zatem miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści.

Skarżąca Spółka złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. I. naruszenie prawa procesowego
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a., wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez Organy administracji publicznej niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:
3. a) błędnym ustalaniu, istotnych z punktu widzenia art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2006 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;
4. b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej, która na swoją rzecz ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;
5. c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;
6. d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. J. S., E. S., B. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, czy też Fundacja "N." - są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej";
7. e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez E. S., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...), stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 - nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego,
8. II. naruszenie prawa materialnego:
9. a) art. 4 ust. 3 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji, i czemu dał również wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;
10. b) art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WH) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, wyrażające się w jego wadliwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji, i czemu dał również wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność, i to w niemal identycznej wysokości, przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 30 rozporządzenia;
11. c) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionej działce ewidencyjnej gruntu o nr 249/2, położonej w Województwie Dolnośląskim, Powiecie M., Gminie M., obrębie G.), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008;
12. d) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, poprzez jego niezastosowanie i niedostrzeżenie, że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co - wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania ww. przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 – nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w całości.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W myśl art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sąd I instancji niedostrzeżenie, że organ błędnie ustalił stan posiadania przez nią i inne podmioty nieruchomości zgłoszonych do płatności bezpośredniej, a także zaniechał przeprowadzenia oględzin, przesłuchania świadków i stron oraz nie ustalił rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa rolnego. Podniosła też, że organ wadliwie przyjął, że o stworzeniu sztucznych warunków uzyskania płatności bezpośrednich i braku samodzielności gospodarczej pozostałych podmiotów (beneficjentów płatności), może świadczyć ustanowienie jednej osoby pełnomocnikiem wszystkich podmiotów w postępowaniach dotyczących przyznania im płatności oraz upoważnienie tej osoby do odbioru w ich imieniu z tego tytułu należności. Wnosząca skargę kasacyjną dodała też, że jej zdaniem każdy z podmiotów ubiegających się o płatności bezpośrednie na rok 2014 prowadził odrębne gospodarstwo rolne, w rozumieniu art. 2 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 i rozporządzeniu Komisji WE nr 1444/2002.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnosząca skargę kasacyjną podniosła natomiast wadliwe zastosowanie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, ponieważ kwota przedmiotowej płatności wyliczona bez uwzględnienia sztucznych warunków do jej uzyskania miałaby niemalże identyczną wysokość. Podniosła też – błędne niezastosowanie art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, w sytuacji, gdy gospodarstwo rolne wnoszącej skargę kasacyjną wykazuje wyodrębnienie techniczne i ekonomiczne, posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, a ponadto w stanie sprawy zaktualizowały się wszystkie przesłanki otrzymania wnioskowanej płatności.

Podniesione zarzuty nie zasługują na akceptację.

Na gruncie prawa unijnego niedopuszczalne jest przyznanie pomocy finansowej rolnikowi w sposób sprzeczny z celami UE.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. g) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej (...), "nieprawidłowość" oznacza nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95. Powołany przepis rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (rozporządzenie horyzontalne), mającego notabene zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego, stanowi, że "Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem."

O nieprawidłowości decyduje zatem wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE. Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicją, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu. Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego.

Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C – 465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C – 406/14).

W związku z powyższym państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia horyzontalnego, "1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści:

1. - poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych,
2. - poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki.
3. 2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
4. 3. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
5. 4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary."

W podobny sposób kwestię opisaną w ust. 3 art. 4 powołanego wcześniej przepisu reguluje art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, który stanowi, że "Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa."

Również w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009, ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej (uchylonym rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dniem 17 grudnia 2013 r.), w art. 30, którego korelatem jest art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, uregulowano, że "Nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia."

Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem normatywnym w omawianym zakresie była ustawa o płatnościach z 2007 r. (v. art. 60 ust. 2 ustawy o płatnościach z 2015 r.), określająca warunki, które muszą zostać spełnione przez rolnika, aby uzyskać płatność bezpośrednią.

Zgodnie z art. 7 ustawy o płatnościach z 2007 r. "Rolnikowi przysługiwała jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1. 1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;
2. 2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

1. 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1).

Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (ust. 1a).

Rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1. 2) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,
2. 3) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa),
3. - do których została przyznana jednolita płatność obszarowa."

Dla rozpoznania tej sprawy kluczowe było wyjaśnienie pojęcia takich jak: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza".

Zgodnie z przyjętymi definicjami w art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, do którego odsyła ustawa o płatnościach z 2007 r., za "rolnika" uważa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą (lit. a); za "gospodarstwo" – wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (lit. b), natomiast za "działalność rolniczą" – produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6 (lit. c).

Nadmienić można również, że w podobny sposób kwestia ta została uregulowana w kolejnym rozporządzeniu unijnym, mającym zastosowanie od 1 stycznia 2015 r. W art. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej, który jest korelatem art. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, za "rolnika" uważa się osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE, oraz która prowadzi działalność rolniczą (lit. a); za "gospodarstwo rolne" – wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (lit. b) oraz za "działalność rolniczą":

1. i) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowlę zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich;

ii) utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, w oparciu o kryteria określone przez państwa członkowskie na podstawie ram ustanowionych przez Komisję, lub iii) prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy (lit. c)."

Z kolei zgodnie z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008, ustanawiającego ramy tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej (uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011), "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo", to wyodrębniona jednostka, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną.

Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykazał istnienie nieprawidłowości, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów unijnych, w postaci przesłanki, o której mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia horyzontalnego oraz art. 60 i 30 wskazanych wcześniej rozporządzeń sektorowych. Dokonana przez organ ocena uwzględnia zarówno istnienie elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Natomiast wystąpienie nieznacznej szkody w funduszach unijnych, jak podnosi wnosząca skargę kasacyjną, nie ma znaczenia dla oceny podjętych przez organ działań. Tym bardziej, że skutki finansowe należało ocenić nie tylko na tle przyznawanej płatności bezpośredniej, ale również pozostałych płatności związanych z deklarowanymi gruntami.

Jak wskazał organ, w przypadku płatności bezpośredniej rozdzielenie gruntów na kilka wniosków miało na celu ominięcie współczynnika korygującego określonego na rok 2014 (rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 1227/2014 z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2014 i uchylające rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) nr 879/2014; Dz.U.UE.L.2014.331.6), a co za tym idzie uzyskanie płatności w wyższej kwocie. W odniesieniu do płatności bezpośrednich rozdzielenie gruntów na kilka wniosków miało na celu uzyskanie nienależnych korzyści poprzez ominięcie współczynnika korygującego. Ustalono, że sumaryczna wysokość jednolitej płatności obszarowej (JPO) wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wynosiła 74 462,33 zł; natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wynosi 73 809,52 zł. Wysokość hipotetycznej nieuzasadnionej korzyści z tytułu płatności JPO wynosi 652,81 zł.

Wskazano, że łączna, z tytułu JPO, ONW i PRŚ, hipotetyczna wysokość nieuzasadnionych korzyści sprzecznych z celami sektorowego prawodawstwa rolnego wyniosłaby 95 503,17 zł.

Podsumowując, przedstawione powyżej okoliczności pozwalają uznać, że deklarowana przez wnoszącą skargę kasacyjną działalność na wskazanych we wniosku gruntach nie miała na celu prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów, a jedynie stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności w nienależnej wysokości. Z uwagi na występujące powiązania osobowe, ekonomiczne i techniczne z pozostałymi podmiotami, podmiot stracił możliwość samodzielnego podejmowania działań gospodarczych. W związku z tym organ prawidłowo wywiódł, że stworzony "system procedowania" w zakresie wniosków płatnościowych miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co niewątpliwie jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Dokonanej przez organ oceny nie może zmienić ani to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno – prawne.

W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C – 94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52 – 53). Wprowadzone w przepisach prawa unijnego generalne klauzule pozwalają organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Dlatego też organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności był uprawniony/zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – odmówić przyznania tej płatności.

Kończąc powyższe rozważania można dodatkowo wskazać, że TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.), odnoszącego się również do zagadnienia sztucznie tworzonych warunków, w celu uzyskania korzyści sprzecznie z celami danego systemu wsparcia, w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.