Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 31 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1162/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z 23 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 1328/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Dyrektor ARiMR lub organ odwoławczy) z [...] października 2015 r. Nr [...].

Zaskarżoną decyzją podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej: kpa), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2014 poz. 1438), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu z [...] lipca 2015 r. o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 dla G. Spółki z o.o. we Wrocławiu, Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zapadł w następującym stanie sprawy:

G. sp. z o.o. (dalej: skarżąca, spółka lub strona) 19 maja 2014 r. wniosła o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. W sekcji VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku spółka wskazała jedną działkę ewidencyjną, położoną w województwie dolnośląskim, powiecie m. W sekcji VIII wniosku "Oświadczenie o powierzchni działek rolnych" strona zgłosiła działkę rolną, na której zadeklarowała realizację Pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 na powierzchni 11,11 ha. W korekcie wniosku spółka wskazała, że jest użytkownikiem części działki o nr 249/2 o powierzchni 10 ha.

W odpowiedzi na wezwanie do wykazania samodzielnego posiadania gruntów zadeklarowanych do płatności spółka wskazała, że sugestie "sztucznego stwarzania przez podmioty reprezentowane przez E. S. warunków do uzyskania korzyści w sprzeczności z celami sektorowymi" mogą naruszać wizerunek firmy. Oświadczyła również, iż wszystkie podmioty reprezentowane przez nią prowadzą samodzielne i odrębne gospodarstwa rolne na powierzchniach deklarowanych w dokumentacji przedłożonej do ARiMR we Wrocławiu. Dodała, że strona nie posiada własnego sprzętu z uwagi na pierwszy rok funkcjonowania i w sezonie 2014 korzystała z usług zewnętrznych. Oświadczyła również, iż pozostały plon, jako towar niskiej jakości został przekazany okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy, a oddzielność prawna i organizacyjna strony wynika z wypisu z KRS.

Dodatkowo wskazała, iż podmioty wymienione w wezwaniu jako powiązane są odrębnymi bytami w obrocie gospodarczym, posiadają odrębność prawną i osobową, należy je traktować rozdzielnie, nawet jeśli są reprezentowane przez tego samego pełnomocnika. Do pisma załączono umowę z [...] lipca 2014 r. zawartą pomiędzy spółką a C. K. na dokonanie wykoszenia użytku zielonego na działce rolnej, wysuszenie pokosu i jego belowanie oraz protokół z [...] sierpnia 2014 r. z wykonania zleconych przez spółkę zadań.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej: Kierownik ARiMR lub organ I instancji) decyzją z [...] lipca 2015 r. odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 r. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia ze stworzeniem sztucznych warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej, o czym mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich. W rozpatrywanej sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy – E. S., J. S., G. sp. z o.o., Fundację "N.", B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., I. sp. z o.o. Istniejące pomiędzy spółkami i w/w osobami powiązania osobowe, rodzinne, funkcjonalne i kapitałowe pozwalają jednoznacznie uznać, iż celem działania tychże podmiotów było pobieranie pomocy finansowej w odniesieniu do gruntów, które faktycznie nie są przez stronę użytkowane rolniczo.

Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż skarżąca nie prowadziła faktycznie działalności rolniczej, zaś zadeklarowane przez stronę we wniosku grunty nie stanowiły w rzeczywistości gospodarstwa w rozumieniu art. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 73/2009.

W odwołaniu od tej decyzji spółka zarzuciła naruszenie:

1. - przepisów postępowania, tj. art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa. i art. 8 kpa wyrażające się w całkowitym zaniechaniu podjęcia niezbędnych kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego;
2. - przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 kpa wyrażające się w pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;
3. - prawa materialnego, tj. art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm., dalej: rozporządzenie (WE) 73/2009), wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności".

W wyniku rozpatrzenia odwołania Dyrektor ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyjaśnił, że podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2014 jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Przytoczył § 2 ust. 4 tego rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.Urz.

UE L z 2011 r., nr 25, poz. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie (UE) nr 65/2011), zgodnie z którym, nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zauważył też, że na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L z 1995r., nr 312, poz. 1 ze zm.), działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stwierdzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Dyrektor ARiMR podzielił pogląd organu I instancji, iż w niniejszej sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania pomocy finansowej wyrażającej się w podziale jednego gospodarstwa pomiędzy: J. S., G. sp. z o.o., Fundację "N.", B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., I. sp. z o.o. w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR oraz ominięcia zmniejszeń płatności rolnośrodowiskowej z tytułu degresywności stawki płatności. Organ wskazał na powiązania między tymi podmiotami. W szczególności wskazał, że działka ewidencyjna nr 249/2 położona w obrębie G., gminie M. była deklarowana do płatności do gruntów rolnych w latach 2004-2008 przez E. S., która wraz z małżonkiem – M. S. jest właścicielem powyższej nieruchomości gruntowej. Działki ewidencyjne o nr [...] i [...] położone w obrębie P., gminie M. były w latach 2004-2013 deklarowane do płatności do gruntów rolnych przez E. S..

Właścicielem pierwszej nieruchomości jest E. S., natomiast drugiej M. S. Działki ewidencyjne o nr 282/2 i 101/2 położone w obrębie W., gminie M. były w latach 2004-2013 deklarowane do płatności do gruntów rolnych również przez E. S., a ich właścicielem jest M. S. W roku 2014 w/w nieruchomości gruntowe zostały zadeklarowane we wnioskach o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w następujący sposób:

1. - E. S. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 332/3 na areale 13,44 ha jako trwały użytek zielony, powierzchnia 10,00 ha została zadeklarowana przez J. S. również jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi 23,86 ha);
2. - G. sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2 na areale 10,00 ha jako trwały użytek zielony (powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej wynosi 64,91 ha);
3. - Fundacja "[...]" zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 249/2 na areale 12,00 ha jako trwały użytek zielony;
4. - M. sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działkę ewidencyjną nr 344 na areale 11,91 ha jako trwały użytek zielony;
5. - I. sp. z o.o. zadeklarowała do płatności działki ewidencyjne nr 282/2 i 101/2 odpowiednio na areale 12,47 ha i 1,71 ha jako trwały użytek zielony.

Każdy z tych podmiotów deklarował do płatności tereny położone w bezpośrednim sąsiedztwie, pomimo braku jakichkolwiek naturalnych granic. W ocenie organu brak było racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej na tak zadeklarowanych gruntach. Organ odwoławczy wskazał na istniejące między tymi podmiotami powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne, które pozwalają jednoznacznie stwierdzić o sztucznym stwarzaniu w rozpatrywanej sprawie warunków do uzyskania nienależnych płatności, poprzez sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego.

Dalej organ podkreślił, że materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia, na podstawie którego odmówiono stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Zdaniem organu cała działalność rolnicza podmiotów powiązanych ograniczała się do podpisania umów, w których wskazano (w sposób bardzo dowolny) zleceniodawcę prac rolniczych. Podmioty te pozorowały tylko działalność rolniczą. Ostatecznym potwierdzeniem takiego stanowiska jest fakt, że wnioskowane płatności, przyznane dla wszystkich wskazanych podmiotów miały być przekazane na jeden rachunek bankowy, należący do E. S. Pozorny podział gospodarstwa rolnego między kilka podmiotów miał na celu ominięcie degresji płatności związanej z obowiązującymi limitami powierzchni, o których jest mowa w § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2013 poz. 361 ze zm.).

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu omówionej decyzji zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa, wyrażające się w całkowitym zaniechaniu podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym sprzecznym z prawem zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, skutkującego poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:
2. a) błędnym ustaleniu przez organ drugiej instancji, istotnych z punktu widzenia § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;
3. b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej, która we własnym imieniu ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;
4. c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;
5. d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. J. S., E. S., G. sp. z o.o., I. sp. z o.o., B. sp. z o.o., M. sp. z o.o. - są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem niesamodzielności gospodarczej skarżącej;
6. e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez E. S., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...), stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 - nakazywało uwzględnić wniosek;
7. 2) mające istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 kpa, wyrażające się w pozbawieniu strony możności wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, i powtórzenie w tym zakresie błędów, których na etapie przed wydaniem decyzji dopuścił się również organ pierwszej instancji;
8. 3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, a to:
9. a) przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizują się na gruncie niniejszej sprawy, co nakazywało uwzględnić wniosek, a niezastosowanie których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organ pierwszej instancji zadość nałożonym na niego obowiązkom;
10. b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności",
11. c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 wyrażające się w jego błędnym zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazuje w zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji - gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne poczynione przez organy drugiej instancji;
12. d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącą definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionych działkach ewidencyjnych gruntu, położonych w województwie dolnośląskim, powiecie m., gminie M.), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008;
13. e) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2007 nr 63 poz.427 ze zmianami, dalej: ustawa wrow), poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy;
14. f) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: ppsa).

WSA wskazał w szczególności na art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Przywołał też art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95. Z przepisów tych wywiódł, że obejście prawa (nadużycie prawa) nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot. Powołał się na wyroki Trybunału Sprawiedliwości UE: z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover (pkt 52-53) (patrz: LEXIS.pl nr 405322 i z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 (Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond 'Zemedelie' - Razplasztatelna agencija), z których wynika, że dla uznania stworzenia sztucznych warunków konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

W ocenie Sądu I instancji wnioski organów ARiMR co do stworzenia sztucznych warunków były prawidłowe. Doszło do sztucznego podziału jednego w istocie gospodarstwa rolnego pomiędzy G. sp. z o.o., Fundację "N.", B. sp. z o.o., M. sp. z o.o., I. sp. z o.o., J. S. oraz E. S. WSA podzielił twierdzenia organów, iż w realiach badanej sprawy mają miejsce powiązania rodzinne i kapitałowe, które wskazują na fakt wspólnego, rodzinnego zarządzania tymi podmiotami. Zaniechanie przedstawienia dowodów potwierdzających prowadzenie przez wyżej wymienione podmioty odrębnych gospodarstw rolnych przez które - zgodnie z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej – należy rozumieć wyodrębnioną jednostkę, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą, wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej jako działalność podstawową lub drugorzędną dowodzi, iż nie sposób uznać, iż prowadzą one odrębne gospodarstwa rolne.

Przeciwnie – stanowią w istocie jedną jednostkę ekonomiczną, co też oznacza, że zgłaszane grunty do płatności rolnośrodowiskowej powinny zostać zadeklarowane w jednym wniosku. Zasadnie bowiem wskazał organ I instancji, że skoro jednostkami tymi zarządza jedna osoba lub osoby powiązane rodzinnie, a beneficjentem uzyskanych środków ma być jedna osoba – E. S., grunty stanowią własność lub współwłasność osoby reprezentującej wskazane wyżej podmioty, a w przeszłości były przez nią deklarowane do dopłat w ramach jednego gospodarstwa, to nie można mówić o prowadzeniu odrębnych i samodzielnych gospodarstw rolnych.

W ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie miał miejsce sztuczny podział jednego gospodarstwa rolnego pomiędzy wskazane podmioty, które w rzeczywistości nie prowadziły faktycznej działalności rolniczej, a ich zasadniczy cel sprowadzał się do pobierania płatności rolnej i uzyskania z tego tytułu nienależnych korzyści.

WSA za prawidłowe uznał ustalenia organów, że sumaryczna wysokość płatności rolnośrodowiskowej, wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wynosi 117 833,75 zł, natomiast hipotetyczna kwota płatności wyliczona dla przypadku, gdyby zadeklarowane grunty zgłaszane były przez jednego producenta rolnego w ramach jednego gospodarstwa rolnego wynosi 25 845,60 zł.

Sąd I instancji za nieuzasadnione uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego.

G. sp. z o.o. zaskarżyła omówiony wyrok w całości skargą kasacyjną. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa, art. 75 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa, wyrażające się w niedostrzeżeniu przez Sąd (i w konsekwencji nieuchyleniu zaskarżonej decyzji) całkowitego zaniechania podjęcia przez organy administracji publicznej podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym niedostrzeżeniu sprzecznego z prawem zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organy administracyjne całego materiału dowodowego, skutkujące poczynieniem szeregu nieodpowiadających prawdziwemu stanowi rzeczy (bo opartych jedynie na ogólnikowych i wybiórczych spostrzeżeniach) ocen, polegające na:
2. a) błędnym ustaleniu, istotnych z punktu widzenia § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolno środowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, okoliczności odnoszących się do stanu posiadania przez skarżącą nieruchomości, w tym gospodarstwa rolnego, przy jednoczesnym zaniechaniu przeprowadzenia - tak przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji - dowodów w postaci oględzin, przesłuchania świadków, przesłuchania stron, a nadto zaniechaniu zbadania rzeczywistego położenia przestrzennego deklarowanego gospodarstwa, skutkujące wadliwym, niepopartym zgromadzonym w niniejszej sprawie materiałem dowodowym i całkowicie dowolnym kwestionowaniem przez organ stanu posiadania nieruchomości, tytułu prawnego do jej użytkowania, czy też w/w położenia przestrzennego przedmiotowych działek gruntu, stanowiących w rzeczywistości odrębne gospodarstwo rolne;
3. b) wadliwym przyjęciu, że jeżeli strona w innym postępowaniu jest jednocześnie pełnomocnikiem skarżącej, która na swoją rzecz ubiega się o przyznanie płatności pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, to taka sytuacja procesowa miałaby rzekomo wskazywać na sprzeczne z celami sektorowego prawodawstwa rolnego stwarzanie warunków do uzyskania przedmiotowej pomocy;
4. c) błędnym ustaleniu, że skoro pełnomocnik podmiotów ubiegających się o płatność został upoważniony do odbioru w ich imieniu i na ich rzecz należności, to taki stan rzeczy - przy braku dowodów przeciwnych oraz zaniechaniu w istocie ich przeprowadzenia - miałby rzekomo przemawiać za przyjęciem, nieodpowiadającej wszak rzeczywistości, oceny o niesamodzielności gospodarczej reprezentowanych przez tego pełnomocnika stron, w tym o niesamodzielności odrębnych i niezależnie zarządzanych gospodarstw rolnych;
5. d) nieznajdującym odzwierciedlenia w materiale dowodowym niniejszej sprawy przyjęciu, że strony postępowania w innych sprawach - tj. J. S., E. S., B. sp. z o.o., I. sp. z o.o., M. sp. z o.o., czy też Fundacja "N." - są do tego stopnia powiązane kapitałowo ze skarżącą, że miałoby to przemawiać za (całkowicie dowolnym wszak i błędnym) ustaleniem "niesamodzielności gospodarczej skarżącej";
6. e) wadliwym przyjęciu, że prowadzone przez stronę gospodarstwo rolne miałoby być rzekomo "zarządzane" przez E. S., podczas gdy gospodarstwem, którym zarządza tylko i wyłącznie strona niniejszego postępowania (i to jedynym) jest gospodarstwo rolne wskazywane we wniosku, co z kolei - w pełni aktualizując stosowanie dyspozycji przepisu art. 2 lit b rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników (...), stanowiącego, że "gospodarstwo" to wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdującego się na terytorium tego samego państwa, oraz przesłanek wyrażonych w Załączniku Nr 1, w tym definicji gospodarstwa rolnego, do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. - nakazywało uwzględnić wniosek w postępowaniu administracyjnym, po uprzednim uchyleniu przez Sąd zaskarżonej decyzji organu odwoławczego;
7. 2. naruszenie prawa materialnego, a to:
8. a) przepisów art. 4 ust. 1, art. 36 i art. 37 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez ich niezastosowanie, mimo że zarówno cele określone w przepisie art. 4 ust. 1 rozporządzenia, jak i przesłanki wyartykułowane w art. 36 i art. 37 rozporządzenia (tj. w szczególności poprawy konkurencyjności rolnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji, poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami, poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej) - już tylko w kontekście zgromadzonego jak dotąd w niniejszej sprawie materiału dowodowego - w pełni aktualizowały się na gruncie postępowania administracyjnego, co przemawiało za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a niezastosowanie wszak których doprowadziło w istocie do sprzecznego z nakazanym m.in. przepisami sektorowego prawodawstwa rolnego zaniechaniem uczynienia przez organy administracji zadość nałożonym na nie obowiązkom;
9. b) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 roku w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia;
10. c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, wyrażające się w jego niewłaściwym (błędnym) zastosowaniu i jednoczesnym uznaniu, że zaistniało "sztuczne stwarzanie warunków wymaganych do otrzymania płatności", w szczególności w sytuacji - jak wprost wskazywał organ drugiej instancji i czemu dał wyraz Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - gdy płatność przysługiwałaby nawet wtedy, gdyby podzielać wadliwe w tym zakresie (o czym wyżej) ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co z kolei pozostaje w oczywistej sprzeczności z celem stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia;
11. d) art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 roku w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88, stanowiącego definicję legalną gospodarstwa rolnego, polegające na jego błędnym niezastosowaniu, mimo tego, że gospodarstwo rolne skarżącej - jako wyodrębniona pod względem technicznym i ekonomicznym jednostka (posadowiona na wyodrębnionej działce ewidencyjnej gruntu o nr 249/2, położonej w Województwie Dolnośląskim, Powiecie M., Gminie M., obrębie G.), posiadająca oddzielne kierownictwo i prowadząca działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej - spełnia wszystkie przesłanki wskazane w naruszonym przepisie art. 2 lit a) w/w rozporządzenia nr 1166/2008;
12. e) art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy zaktualizowały się przesłanki do przyznania skarżącej, jako posiadaczowi gospodarstwa rolnego, wnioskowanej pomocy, co - wobec braku zaistnienia, a nadto braku udowodnienia w postępowaniu administracyjnym, przesłanek stosowania w/w przepisu art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 - nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości;
13. f) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, poprzez jego niezastosowanie, mimo że w okolicznościach sprawy, zaktualizowały się wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki do przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy, co nakazywało uwzględnienie skargi i uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji w całości.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we Wrocławiu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Po drugie, zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub/i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji oraz organów administracji, że działania skarżącej polegały na sztucznym stworzeniu warunków w celu pozyskania korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia ich łączną ocenę.

Aby ocenić prawidłowość wniosków co do stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności należy w pierwszej kolejności wskazać, że w odniesieniu do przedmiotowej płatności zasadnicze znaczenie mają przepisy art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. Z przepisów tych wynika, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami takiego systemu wsparcia (art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011). Art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95 stanowi zaś, że działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Trybunał Sprawiedliwości UE, w trafnie przywołanym przez sąd pierwszej instancji wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Stwierdził, że po pierwsze przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu.

W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Po drugie, artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku. Warto również podkreślić, że środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach Wspólnej Polityki Rolnej wypłacane są z budżetu Unii Europejskiej, a w związku z tym podlegają ochronie zgodnie z rozporządzeniem 2988/95.

Stosownie do art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku, przez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEXIS.pl nr 405322).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia w całej rozciągłości oparł się na takim właśnie rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. W konsekwencji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone z ustalonych w sprawie przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. Tym bardziej, że za trafnością tych wniosków przemawia także i to, że wszystkie powiązane podmioty składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzenie za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy.

Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

Odnosząc się w tym miejscu do kwestii oceny przez sąd pierwszej instancji przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego należy zaznaczyć, iż w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w postępowaniach w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych na podstawie przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów, albowiem to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Ustawodawca oparł postępowanie dowodowe w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę, a tym samym, przeniósł ciężar dowodu na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z 25 października 2011 r., sygn. akt GSK 1075/10; wyrok NSA z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W istocie więc na stronie ubiegającej się o płatności spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunki do ich uzyskania. W odniesieniu do treści art. 21 ust. 3 in fine ustawy wrow nie może jednak umykać z pola widzenia to, iż to organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia i to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków. Ustalenia takie winny zaś w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wynikać ze zgromadzonego, a następnie rozpatrzonego przez organy materiału dowodowego, jaki stanowi podstawę rozstrzygnięcia.

Wskazać także należy, że przepisy art. 21 ustawy wrow wprowadzają szczególne w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego reguły postępowania. W szczególności z art. 21 ust. 2 pkt 4 tej ustawy wynika, że organ zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, ale na ich wniosek, wyłącza się przy tym stosowanie art. 81 kpa. Z kolei art. 21 ust. 3 tej ustawy nakłada ciężar dowodu na stronę, która z tego dowodu wywodzi skutki prawne. Natomiast organ dążąc do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy nie jest jednak zobowiązany do poszukiwania z własnej inicjatywy dowodów na okoliczności przeciwne, jeśli wnioskujący o płatności mając wiedzę o tym, na jakich okolicznościach faktycznych organ opiera swoją ocenę, nie wykazuje inicjatywy dowodowej dla obalenia ustaleń organu.

Sformułowane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania sprowadzały się zasadniczo do kwestionowania zaaprobowanych przez sąd pierwszej instancji ustaleń organów, a właściwie wniosków, że skarżąca tworząc (wspólnie z innymi podmiotami) sztuczne warunki do uzyskania płatności próbowała uzyskać płatności w wysokości większej, niż byłoby to należne bez tworzenia sztucznych warunków. Podkreślić jednak należy że skarżąca kasacyjnie kwestionując te wnioski skutecznie nie podważyła jednak faktów, w oparciu o które je poczyniono. Tymczasem wnioski o stworzeniu sztucznych warunków zostały przyjęte przez organy i przez sąd pierwszej instancji w oparciu o ustalenie, że między skarżącą a innymi wymienionymi w zaskarżonej decyzji i wyroku sądu pierwszej instancji podmiotami (spółkami, fundacją i osobami fizycznymi) istnieją, nie negowane przez skarżącą, powiązania rodzinne i organizacyjne.

Wszystkie podmioty reprezentowane są przez Ewę Salinger jako pełnomocnika (z wyjątkiem reprezentowania jej samej przy niektórych czynnościach prawnych). I to na jej rachunek bankowy miały być przekazane środki uzyskane z tytułu przyznanych płatności do gruntów rolnych. Te same osoby fizyczne powiązane bliskimi więzami pokrewieństwa lub powinowactwa (mąż żona, syn), tworzą osoby prawne, wchodzą w skład ich organów zarządzających lub nadzorczych. Nadto deklarowane dotychczas w latach 2004-2013 do płatności gospodarstwo rolne E. S. zostało sztucznie rozparcelowane pomiędzy te podmioty. Chociaż położenie przestrzenne gruntów deklarowanych do płatności przez powiązane podmioty nie uzasadniało podziału działek ewidencyjnych na odrębne działki rolne, deklarowane do płatności przez różnych producentów rolnych. Poszczególne działki stanowią jednolity, zwarty obszar gruntów. Części tych jednolitych działek ewidencyjnych, wykazywanych jako działki rolne w posiadaniu poszczególnych powiązanych ze sobą podmiotów, nie są wydzielone żadnymi granicami naturalnymi.

Wreszcie działki tworzące nowe gospodarstwa rolne deklarowane do płatności przez podmioty powiązane stanowią własność E. S. i jej małżonka. Tych faktów w istocie skarżąca nie negowała. Zarzucając wadliwe ustalenia stanu posiadania przedmiotowych działek rolnych i tytułu prawnego do ich posiadania (pkt 1 lit a petitum skargi kasacyjnej) nie powołuje się na żadne okoliczności faktyczne i dowody na ich potwierdzenie, z których wynikałyby inne, od ustalonych przez organy fakty, tytuły prawne skarżącej do wskazywanych przez nią działek czy wreszcie fakt prowadzenia przez nią samodzielnie gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodziłyby wskazane we wniosku i użytkowane przez nią działki rolne. Ogólnie mówi o świadkach, nie wskazując kogo organy pominęły, czy jakiego wniosku dowodowego skarżącej nie uwzględniły. Natomiast położenie działek rolnych, czy działek ewidencyjnych wynikało z materiałów graficznych dołączonych do wniosku skarżącej i pozostałych podmiotów o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Z kolei zarzuty podniesione w pkt 1 lit b-e zarzutów skargi kasacyjnej w istocie nie sprowadzają się do kwestionowania wyżej wskazanych ustaleń faktycznych, lecz stanowią kontestowanie wniosków wyprowadzonych przez organy i sąd pierwszej instancji z tych okoliczności, polegających na tym, że E. S. była pełnomocnikiem wszystkich powiązanych podmiotów, płatności dla wszystkich podmiotów miały wpływać na jej rachunek bankowy, pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania rodzinne i organizacyjne polegające na tym, że ta sama grupa powiązanych rodzinnie osób, bądź bezpośrednio występowała o płatności, bądź czyniły to spółki i fundacja założone przez tę grupę osób i przez nie zarządzane lub nadzorowane.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że ustalając zasadnicze dla sprawy, w świetle wskazanego art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, okoliczności faktyczne organy nie naruszyły przepisów art. 7 kpa, 8 kpa, 75 kpa, art. 77 kpa przy uwzględnieniu omówionych wyżej postanowień art. 21 ustawy wrow, w szczególności w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 80 kpa został powiązany z pominięciem określonych okoliczności bliżej niesprecyzowanych oraz nie tyle oceną dowodów, co wnioskami z nich wyciągniętymi. Stanowisko skarżącej sprowadza się zasadniczo do polemiki z poczynionymi ustaleniami i wnioskiem iż doszło do stworzenia przez grupę podmiotów, w tym skarżącą, szczególnych warunków. Przy czym skarżąca swoją aktywność procesową ograniczyła w istocie do gołosłownych zarzutów kwestionujących ustalenia.

Tymczasem uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Wyłącznie negowanie przyjętych faktów i zgłaszanie ogólnych zastrzeżeń co do przeprowadzonych dowodów nie spełnia wymogu wykazania, że ewentualne uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kierując się wyżej zaprezentowaną wykładnią art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe wnioski organu wyprowadzone ze wskazanych wyżej przesłanek faktycznych, co do stworzenia przez skarżącą wraz z innymi powiązanymi podmiotami sztucznych warunków do uzyskania płatności. Należy dodatkowo zauważyć, że prawidłowość takich wniosków wzmacnia fakt, że wszystkie powiązane podmiotu składały wnioski o płatności wyłącznie w odniesieniu do użytków zielonych (łąk trwałych), z których nie uzyskiwały żadnych korzyści gospodarczych. Zbiory trawy służyły częściowo jako wynagrodzeniu za usługi koszenia, a pozostała część była rozdawana okolicznym rolnikom jako materiał podściółkowy. Skarżąca kasacyjnie nie wskazywała na żadne cechy po stronie powiązanych podmiotów, które wskazywałyby na gospodarczą celowość powołania każdego z nich jako samodzielnego podmiotu prowadzącego gospodarstwo rolne w rozumieniu art. 2 lit a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 1166/2008. Nie wskazała na takie cechy wyodrębnienia pod względem technicznym i ekonomicznym.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należy zauważyć, że zarzuty te dotyczą niewłaściwego zastosowania omówionych wyżej art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95. (zarzuty 2 lit. b i lit. c petitum skargi kasacyjnej). Jak wyżej wskazano, prawidłowe stwierdzenie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania dopłat w wysokości wyższej niż należne byłyby od przedmiotowych gruntów bez stworzenia sztucznych warunków, powodowało prawidłowe zastosowanie tych przepisów i odmowę przyznania płatności. Co do tego, że zdaniem skarżącej kasacyjnie płatności w obu przypadkach byłyby w zbliżonej wysokości, to należy wyjaśnić w pierwszej kolejności, że wykładnia wskazanych przepisów nie pozwala na gradację ich działania w zależności od wielkości nienależnej korzyści, jaką chce uzyskać podmiot stwarzający sztuczne warunki do uzyskania płatności. Poza tym wskazaną przez organy różnicę w zakresie płatności rolnośrodowiskowych, sięgającą łącznie ponad 90 000 zł nie sposób traktować jako nieznaczną.

Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z punktem 2 preambuły rozporządzenia nr 1698/2005, przy ustalaniu wspólnej polityki rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji, uwzględnia się szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi.

Nadto punkt 11 tej preambuły stanowi, że w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich, niezbędne jest skupienie się na ograniczonej liczbie zasadniczych celów na poziomie wspólnotowym, dotyczących konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa, gospodarowania gruntami, środowiska naturalnego, jakości życia i różnicowania działalności na tych obszarach, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji, od wyludniających się i podupadających oddalonych obszarów wiejskich aż po podmiejskie obszary wiejskie znajdujące się pod rosnącą presją centrów miejskich.

Z kolei w punkcie 23 wskazano, że powinno się zachęcać do usprawnień w przetwarzaniu i obrocie podstawowymi produktami rolnymi i leśnymi poprzez wsparcie inwestycji, których celem jest m.in. położenie nacisku na jakość, poprawę efektywności w zakresie środowiska naturalnego, poprzez ukierunkowanie, co do zasady, na mikro-, małe i średnie przedsiębiorstwa i inne przedsiębiorstwa o określonym rozmiarze, które mają większe możliwości dodania wartości do produktów lokalnych, przy jednoczesnym uproszczeniu warunków uzyskania pomocy inwestycyjnej w porównaniu z warunkami ustanowionymi w rozporządzeniu (WE) nr 1257/1999.

Również w punkcie 35 wskazano, że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów:

1. a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju i innowacji;
2. b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami;
3. c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

Cele określone w ust. 1 są wykonywane w ramach czterech osi określonych w tytule IV - art. 4 ust. 2 w/w rozporządzenia.

Zgodnie z art. 36 lit. a) ppkt iv, tytułu IV, dotyczącego poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcie o którym mowa w niniejszej sekcji, dotyczy środków ukierunkowanych na zrównoważone użytkowanie gruntów rolnych, poprzez płatności rolnośrodowiskowe.

Natomiast zgodnie z art. 39 tego rozporządzenia, Państwa Członkowskie udostępnią wsparcie przewidziane w art. 36 lit. a) ppkt iv) (płatności rolnośrodowiskowe), na obszarze całego swojego terytorium zgodnie ze swoimi szczególnymi potrzebami.

Z preambuły powyższego rozporządzenia oraz z jego przepisów wynika zatem, że Państwom Członkowskim pozostawiono możliwość dostosowania przeznaczenia wsparcia, w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do szczególnego charakteru gospodarki rolnej, wynikającej ze struktury społecznej rolnictwa, oraz różnic strukturalnych i przyrodniczych pomiędzy poszczególnymi regionami, kładąc nacisk na wspieranie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich.

Biorąc powyższe pod uwagę i mając na względzie rozporządzenie nr 1698/2005, stwierdzić należy, że zgodnie z wolą ustawodawcy, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowych winno być skierowane przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma więc na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych.

Podział dużego gospodarstwa na mniejsze działki przekazane w posiadanie różnym producentom rolnym przekłada się wprost na znaczący wzrost pomocy dla podmiotu dokonującego podziału, w rzeczywistości przyczyniając się do kumulacji wskazanej pomocy w rękach jednego podmiotu, co jest sprzeczne z celami wsparcia przewidzianego dla danego systemu. Kumulacja wsparcia u jednego podmiotu stoi bowiem w oczywistej sprzeczności z przeznaczeniem środków, które winny być ukierunkowane na zrównoważony rozwój obszarów wiejskich. Okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW.

Tym samym uznać należy, że prawidłowo dokonano oceny elementu obiektywnego, polegającego na stworzeniu sztucznych warunków, wymaganych do otrzymania płatności, jak również oceny, czy został spełniony cel zamierzony przez dany system wsparcia. Ominięcie bowiem przepisów dotyczących modulacji płatności powoduje przyznanie płatności sprzecznie z celami wsparcia.

Również w świetle przedstawionych okoliczności, zasadne było stwierdzenie zamierzonej koordynacji pomiędzy powiązanymi podmiotami, co pozwala na uznanie, że prawidłowo został oceniony element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Prowadzenie bowiem przez osoby ze sobą powiązane tego samego rodzaju działalności, korzystanie z tego samego wsparcia agrotechnicznego, lokalizowanie siedziby prowadzonej działalności pod wspólnym adresem, wskazywanie wspólnego konta dla prowadzonych działalności, pominięcie modulacji płatności, wskazują na skoordynowane i zamierzone działania zmierzające do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania wyższych płatności, sprzecznych z celami wsparcia. Brak jest przy tym racjonalnego powodu, jak zasadnie zauważyły organy i sąd pierwszej instancji, dla którego dokonano podziału gospodarstwa deklarowanego do 2013 r. tylko przez jednego producenta.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego wskazanych w pkt 2 lit. a oraz lit. d-f petitum skargi kasacyjnej zauważyć należy, że dotyczą one zasad przyznawania płatności. Jednak prawidłowe wykazanie zaistnienia warunków nakazujących odmowę przyznania płatności na podstawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 i art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EUROATOM) nr 2988/95, uniemożliwiało przyznanie płatności, a więc wydanie decyzji z zastosowaniem wskazanych w pkt 2 lit a, 2 lit. d–f petitum skargi kasacyjnej przepisów. Czyni to zarzuty naruszenia tych przepisów przez odmowę ich niezastosowanie pozbawionymi usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw oddalił.