Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 20 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 675/21 – po rozpoznaniu skargi M. K., B. M., P. H. - wspólników M. s.c. M. K., B. M., P. H. (dalej: skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr 020000/71/RDZ-B6-ODW-66034/2021 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z 1 marca 2021 r.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 15zzzzzn² ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 31zp ust. 1 pkt 4 oraz art. 31zp ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID 19 (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095, dalej: ustawa COVID-19) przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu, a w zawiadomieniu tym wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, czyli że skarżącym, którzy złożyli wniosek o zwolnienie z opłacania składek po ustawowym terminie przysługuje prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku, o czym należy ich zawiadomić.
Skarżący złożyli odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego i zrzekli się z przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący kasacyjnie organ jak i skarżący zrzekli się rozprawy.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Przed przystąpieniem do oceny zarzutu, konieczne jest wskazanie, że skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustaleń Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775; dalej: k.p.a.), a także art. 79a § 1 k.p.a. Te właśnie naruszenia były powodem uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarga kasacyjna dotyczy sformułowanych w uzasadnieniu orzeczenia zaleceń WSA aby organ, ponownie rozpoznając sprawę, wziął pod uwagę nowelizację ustawy COVID-19 dokonaną ustawą z 9 grudnia 2020r., na mocy której dodany został przepis art. 15zzzzzn2. Przepis ten wszedł w życie 16 grudnia 2020 r. i nie ma mocy wstecznej, a więc ma zastosowanie do terminów które upłynęły od dnia 16 grudnia 2020 r., a więc od dnia wejścia w życie analizowanego przepisu (v. wyrok NSA z 18 stycznia 2023 r., I GSK 313/22). Spór zaś w sprawie dotyczył wyznaczonego art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy COVID terminu do złożenia wniosku o zwolnienie, który upływał 31 stycznia 2021 r.
Zgodnie z art. 15zzzzzn2 ust. 1 ustawy COVID w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
- 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
- 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
- 3) przedawnienia,
- 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
- 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
- 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju
- - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2 ww. regulacji).
Problematyka omawianego przepisu była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. Sąd w niniejszym składzie w pełni akceptuje stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2023 r. o sygn. II GSK 907/22 wskazujące, że odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu. NSA wskazał w ww. wyroku, że celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Zdaniem NSA zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym.
Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną NSA w ww. wyroku przyjął, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy COVID wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu. NSA stwierdził, że intencją ustawodawcy było objęcie zakresem wprowadzonej regulacji wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków. Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie nie przewidziano żadnych wyjątków. Podniesiono przy tym, że cechą wspólną terminów wskazanych w art. 15zzzzzn2 ustawy COVID jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia.
Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15zzzzzn2 ustawy COVID ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenia wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.
W konkluzji powyższych rozważań NSA jednoznacznie stwierdził, że analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie także terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej.
Dokonując analizy niniejszej sprawy należy wskazać, że termin z art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy COVID jest terminem zawitym, natomiast art. 15zzzzzn2 ustawy COVID jest regulacją szczególną w stosunku do tego przepisu. Oznacza to, że po wpływie do organu wniosku winien był on zawiadomić skarżących o uchybieniu terminu do złożenia wniosku i wyznaczyć trzydziestodniowy termin do złożenia ewentualnego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Zatem na aprobatę zasługuje stanowisko Sadu I instancji w zakresie możliwości zastosowania w sprawie art. 15zzzzzn2 ustawy COVID.
Już tylko na marginesie dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje podgląd, że przepis art. 15zzzzzn2 ust. 2 ustawy COVID nie przewiduje innych przesłanek przywrócenia terminu niż przewidziane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Wprowadza on jedynie dodatkowy tryb poinformowania strony o fakcie uchybienia i wydłuża - z siedmiu do trzydziestu dni - termin do złożenia prośby o przywrócenie. Akcentuje się również, że pomimo, iż z przepisu art. 15zzzzzn2 ustawy COVID nie wynika, według jakich zasad organy administracji powinny rozpatrywać wnioski o przywrócenie terminów prawa administracyjnego, to jednak skoro ustawodawca nawiązał w ust. 3 tego artykułu wprost do art. 58 k.p.a., to należy przyjąć, że jego intencją było, aby wnioski tego rodzaju rozpatrywane były właśnie w oparciu o przepisy k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).