Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: Sąd I instancji, WSA) wyrokiem z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 395/21 uwzględnił skargę K. Z. (dalej: skarżący, strona skarżąca) i uchylił decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, organ) z [...] lutego 2021 r. w przedmiocie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r.
Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 173 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329; dalej: p.p.s.a.) – wywiódł ZUS, a zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w szczególności:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U.2021.37; dalej: rozporządzenie) w związku z art. 180 § 1 i 2 k.p.a. – poprzez niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji organu przy materialnoprawnym braku podstaw do dokonania zawnioskowanego zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. na skutek nie prowadzania przeważającej działalności w dniu 30 listopada 2020 r. oznaczonej wskazanym we wniosku kodem PKD,
- 2. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a w szczególności;
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku § 10 ust. 1 rozporządzenia w związku z § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń poprzez błędną wykładnię i wskazanie podstaw do uchylenia decyzji Zakładu w sytuacji niespełnienia przez stronę przesłanki dotyczącej wykazania na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzenia działalności właściwym kodem PKD.
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. związku z § 10 ust. 1 rozporządzenia i 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U.2020.2206 ze zm.; dalej: ustawa o CEIDG), poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu tezy, iż ciężar wykazania prowadzenia działalności oznaczonym kodem PKD uprawniającym do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i ubezpieczenie zdrowotne za okres od 1 grudnia 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. ciąży na organie, a nie na wnioskodawcy, gdyż z ww. przepisów wynika domniemanie prawne, odnoszące się do prawdziwości treści ewidencji i informacji o działalności gospodarczej.
W oparciu o powyższe ZUS wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, a także o zasądzenie od strony na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych za I i II instancję.
W motywach wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r. sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt. I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r. sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a. - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. winny wykazać, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tak więc kasator powinien wykazać i uzasadnić, że wojewódzki sąd administracyjny nieprawidłowo odczytał normę prawną wynikającą z treści przepisu prawa materialnego, bądź mylnie zrozumiał treść przepisu prawa materialnego. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno-językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis.
Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany (vide wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2735/15; wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II FSK 1342/15; wyrok NSA dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 2668/15; niepublikowane).
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione jest elementarnych ustaleń faktycznych, które pozwalają – przy założeniu, że dokonano ich w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego – na przejście do następnego etapu, tj. stosowania prawa materialnego. Tymczasem – jak wynika to z uzasadnienia decyzji ZUS – ustaleniom faktycznym poświęcono jedno zdanie: "Podany we wniosku PKD nie został potwierdzony w rejestrze CEIDG jako kod przeważającej działalności na dzień 30 listopada 2020 r., który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek".
Także i z tego względu nie zasługuje na uwzględnienie zarzut nr 1 petitum skargi kasacyjnej bowiem w jego treści brakuje również jakichkolwiek oznaczeń kodów w zakresie rodzajów przeważającej działalności gospodarczej. Bardziej szczegółowe ustalenia poczyniono w odpowiedzi na skargę, tyle że nie sanują one braku ustaleń faktycznych poczynionych w zaskarżonej decyzji:
"W złożonym w dniu 23.02.2021 r. wniosku RDZ-B7 w sprawie zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek skarżący wskazał jako rodzaj przeważającej działalności kod 56.10.A. (restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). W oparciu o ujawnione dane ustalono, że na dzień 30 listopada 2020 r. przeważająca działalność którą prowadził skarżący według kodu PKD to kod 46.17.Z (działalność agentów zajmujących się sprzedażą żywności, napojów i wyrobów tytoniowych), który to nie stanowi podstawy i nie uprawnia do zawnioskowanego zwolnienia." Następnie ZUS dokonał analizy formy prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej i wynikających stąd skutków w płatnościach składek.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie możliwym rozstrzygnięciem – przy braku elementarnych ustaleń faktycznych i nieudanej próbie sanacji decyzji ZUS w odpowiedzi na skargę – było uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego. Tak więc WSA w Szczecinie nie naruszył przepisów wskazanych w zarzucie nr 1 petitum skargi kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut 2b petitum skargi kasacyjnej, gdyż jego konstrukcja ma wybitnie charakter procesowy i nie polega na naruszeniu prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zarzut ten został sformułowany wadliwie, gdyż wskazano w jego podstawie zarówno § 10 ust. 1 rozporządzenia, jak też art. 16 ust. 1 ustawy o CEIDG, a zarzut "jego niezastosowanie" (liczba pojedyncza) nie pozwala ustalić, do którego przepisu ma zastosowanie.
Z braku elementarnych ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji brak jest podstaw – na obecnym etapie postępowania – do oceny zarzutu 2a) petitum skargi kasacyjnej.
Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.