Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3584/15 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania oraz dokonanie należnej obniżki kwoty pomocy finansowej.
Od przedmiotowego wyroku A. Sp. z o.o. w S. złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego:
- - § 4 ust. 3 w zw. z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 i § 5 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lipca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U z 2013 r., poz. 872, dalej: rozporządzenie wykonawcze), podczas gdy § 4 ust. 3 cytowanego rozporządzenia stanowi, iż wysokość pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji określa się na podstawie złożonej faktury lub dokumentu o równoważnej wartości dowodowej,
- - § 4 ust. 3 w zw. z § 1 ust. 1 i § 2 ust. 1 oraz § 5 rozporządzenia wykonawczego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż organ może dokonać weryfikacji kosztów poniesionych przez Stronę w związku z realizacją inwestycji wyłącznie na podstawie weryfikacji kosztorysów w oparciu o uśrednione wskaźniki bez ustalenia faktycznych cen rynkowych,
- - art. 117 Rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. U. L 157 16.6.2011) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie istnieją podstawy do zastosowania sankcji wobec Strony,
- II. naruszenie prawa procesowego
- - art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002, Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a). w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi Strony,
- - art. 84 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.), poprzez błędną jego wykładnię polegającą na ustaleniu, iż pracownicy agencji płatniczej posiadają wystarczające kompetencje do weryfikacji kosztorysów powykonawczych będących podstawą naliczenia pomocy dla beneficjenta, podczas rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymagało wiadomości specjalnych.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.
Za podstawę wyroku z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3584/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. A. złożyła [...] sierpnia 2014 r. wniosek o przyznanie pomocy finansowej grupie producentów owoców i warzyw wstępnie uznanej do dnia 4 kwietnia 2012 r. na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od 1 stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2014 r. (t.j. za pierwsze półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania) wraz z załącznikami, oraz 17 września 2014 r. wniosek o przyznanie pomocy - zmiana do wniosku wraz z załącznikami. Po przeprowadzeniu postępowania, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] grudnia 2014 r. przyznał A. pomoc finansową za pierwsze półrocze piątego roku realizacji planu dochodzenia do uznania, w tym: pomoc finansową na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej; pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.
Organ I instancji odmówił przyznania pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w planie dochodzenia do uznania w wysokości 186.962,10 złotych. Obniżenie kwoty pomocy wynikało z nałożenia kary finansowej stosownie do przepisów art. 116 ust. 1 w związku z art. 117 ust. 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 543/2011. Podstawę pomniejszenia kwoty kosztów kwalifikowanych stanowiących podstawę wyliczenia kwoty pomocy finansowej stanowiły koszty dotyczące: wydzielenia kosztów związanych z budową bezodpływowych zbiorników wód opadowych o łącznej pojemności 10 m3, uznanych przez organ za koszty niekwalifikowalne inwestycji, jako niemające bezpośredniego związku ze zbiorem, przechowywaniem, magazynowaniem lub przygotowywaniem do sprzedaży owoców i warzyw przez A.; wartości kosztorysowej kosztorysu wynikające z weryfikacji kosztorysu przez uprawnionego kosztorysanta, związane z kosztami lekkiej obudowy ścian z blach stalowych fałdowych z ociepleniem dwupowłokową montowaną metoda tradycyjną oraz z kosztami lekkiej obudowy dachu szedowego z blach stalowych fałdowych z ociepleniem montowaną metodą tradycyjną z uwagi na stwierdzenie zawyżenia ceny i brak uzasadnienia wliczenia podwójnego czasu pracy montażu i pracy sprzętu; pomniejszenie wynikające z błędnie przyjętej do naliczenia pomocy wysokości poniesionych kosztów kwalifikowanych inwestycji zatwierdzonych w PDU.
Prezes ARiMR uznał zasadność zarzutu związanego z wadliwym uznaniem za niekwalifikowalne kosztów inwestycji związanych z budową bezodpływowych zbiorników wód opadowych o łącznej pojemności 10 m3 i przyznał dodatkową pomoc finansową na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (25.665,40 zł) oraz odmówił przyznania wnioskowanej kwoty pomocy na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 174.129,40 złotych; dokonał obniżki należnej kwoty pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 174.129,40 złotych. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Wskazanie podstaw skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, co oznacza konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie w pełni spełnia te wymogi. Jednak mimo dostrzeżonych błędów, mając na względzie treść uchwały Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny tych zarzutów skargi kasacyjnej, które odnoszą się do pogląd Sądu I instancji o zgodności z prawem skontrolowanej przez ten Sąd decyzji ostatecznej.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005 r., FSK 2123/04).
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Tak postawiony zarzut nie jest trafny i uzasadniony. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. składa się z wielu jednostek redakcyjnych (punktów i liter), natomiast art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Wskazane przepisy p.p.s.a. normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym.
Nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Natomiast przepisy ustrojowe, jakimi są art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie) i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne) oraz art. 1 § 2 p.u.s.a. (Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej) sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.
Nie poddaje się kontroli kasacyjnej nie powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 84 k.p.a. "poprzez błędną jego wykładnię." Wskazany przepis składający się z dwóch jednostek redakcyjnych (§ 1 i 2) jest przepisem procedury administracyjnej, który może być zastosowany przez organ administracji publicznej, kiedy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył art. 84 § 1 k.p.a. akceptując stanowisko organu administracji publicznej, że w tej sprawie nie zachodziła konieczność zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii.
Zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa niepodważonym przez autora skargi kasacyjnej było skuteczne zakwestionowanie wartości kosztorysowej wynikającej z kosztorysu po jego weryfikacji przez uprawnionego kosztorysanta, wartości związanej z kosztami lekkiej obudowy ścian z blach stalowych fałdowych z ociepleniem dwupowłokową montowaną metoda tradycyjną oraz z kosztami lekkiej obudowy dachu szedowego z blach stalowych fałdowych z ociepleniem montowaną metodą tradycyjną z uwagi na stwierdzenie zawyżenia ceny i brak uzasadnienia wliczenia podwójnego czasu pracy montażu i pracy sprzętu.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.
Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując ich treść oraz odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej.
Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Wszelka argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. zmierzająca do podważenia stanu faktycznego sprawy nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej pozostają w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego tj. stwierdzeniem kosztorysowego dwukrotnego zawyżenia kosztów robocizny związanych z przestojami ludzi i sprzętu oraz zapłaconych nadgodzin, wygenerowanych przez inwestora przez niewłaściwą i nieprawidłową organizację robót. Skoro skarżąca Spółka nie podważyła skutecznie tego ustalenia w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., to w rozumieniu art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.