Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 6 września 2018 r. sygn. akt I SA/Bd 559/18, wydanym na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę Burmistrza [...] na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu gminy.
W rozpoznawanej sprawie uchwałą z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Skład Orzekający nr 3 Regionalnej Izby Obrachunkowej w B., działając m.in. na podstawie art. 13 pkt 5 w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2016 r. poz. 561; dalej: ustawa o r.i.o.) zaopiniował negatywnie sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy [...] za 2017 r.
Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. uchwałą z dnia [...] maja 2018 r. oddaliło odwołanie Burmistrza [...] od uchwały z dnia 24 kwietnia 2018 r.
Burmistrz [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę z dnia [...] maja 2018 r. powołując się na art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
W uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi Sąd I instancji przytoczył treść art. 3 § 2 p.p.s.a. i stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu nadzorczego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i z tej przyczyny nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego.
W myśl bowiem art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: procedury uchwalania budżetu i jego zmian; budżetu i jego zmian; zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa; absolutorium oraz wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian.
Powyższy katalog nie wymienia w ramach działalności nadzorczej wydawania opinii w sprawie wykonania budżetu gminy. Wydawanie opinii przez Regionalną Izbę Obrachunkową ustawodawca uregulował w art. 13 pkt 5 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, który stanowi, że do zadań izby należy ponadto wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami.
Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 6 września 2018 r. Burmistrz [...] wniósł skargę kasacyjną (zatytułowaną "Zażalenie"), zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 45 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i uznanie niezaskarżalności aktu administracyjnego i w konsekwencji pozbawienie Burmistrza [...] prawa do sądu,
- 2) art. 165 § 2 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i odmówienie gminie obrony samorządności przez sądem administracyjnym,
- 3) art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i odmówienie E. M., będącemu Burmistrzem [...] prawa do sądu i ochrony jego dobrego imienia,
- 4) "art. 3 ust. 2" p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium nie nosi cech aktu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, nawet jeżeli nie jest wymieniona wprost jako aktu nadzoru.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że interpretacja art. 3 § 2 p.p.s.a. powinna być dokonywana rozszerzająco, tak aby najszerszy zakres aktów administracyjnych podlegał kontroli sądowej.
Pojęcie nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. powinno być interpretowane według kryteriów celowościowych i funkcjonalnych. Zatem akt nadzoru oznacza każdy element styku administracji państwowej z administracją samorządową, mający cechy ocenne.
Zarzucono, że negatywne zaopiniowanie budżetu, przyjmując postać uchwały, pociąga określone skutki prawne nie tylko dla samej Gminy jako jednostki samorządu terytorialnego ale również dla organów tej Gminy, tj. dla burmistrza.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli kasacyjnej w granicach wniesionego środka zaskarżenia jest postanowienie Sądu I instancji odrzucające skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
W związku z powyższym i wniesionym środkiem zaskarżenia od powyższego orzeczenia wskazać należy, że zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny m.in. postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2–4, art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3, przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z powyższego wynika, że od postanowienia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przysługuje nie zażalenie lecz skarga kasacyjna.
Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Jak wynika z § 3 art. 182 p.p.s.a. w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego.
Poczynienie powyższych uwag było konieczne, gdyż wniesiony środek zaskarżenia od postanowienia Sądu I instancji błędnie nazwano "zażalenie", mimo że jest on w istocie skargą kasacyjną spełniającą przewidziane w art. 175 § 1 i art. 177 § 1 p.p.s.a. wymogi.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu, której w tej sprawie nie stwierdzono.
Zważywszy na treść art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenie, gdyż skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że każdy zarzut przedstawiony w skardze kasacyjnej powinien być osobno uzasadniony w taki sposób, aby z treści uzasadnienia podstaw kasacyjnych w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, z jakich przyczyn skarżący zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie wskazanych przepisów prawa procesowego lub materialnego.
Poczynienie powyższych uwag było niezbędne zważywszy na konstrukcję wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej.
W związku z powyższym zauważyć należy, że Sąd I instancji zaskarżonym postanowieniem odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 p.p.s.a.).
W art. 184 Konstytucji RP zostały określone granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych organów administracji rządowej. Ustawa zasadnicza w art. 184 zawiera więc jednoznaczne odesłanie do ustawodawstwa zwykłego, którego zadaniem jest ścisłe określenie "sprawowania wymiaru sprawiedliwości" poprzez "sądową kontrolę działalności administracji publicznej" wykonywaną, przez sądy administracyjne. Realizacja obowiązku określonego w art. 184 Konstytucji RP nastąpiła w art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego oraz bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w określonych sprawach, jak również poprzez generalne odesłanie do innych aktów prawnych, które mogą rozszerzyć zakres kognicji sądu na inne sprawy (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Z art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że w ujęciu przedmiotowym kontrolą objęto akty stosowania prawa (art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a.) jak i akty stanowienia prawa (art. 3 § 2 pkt 5–7 p.p.s.a.), a nadto bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy przy wydawaniu aktów stosowania prawa (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.).
W skardze kasacyjnej jako naruszony przez Sąd I instancji wskazano przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. Nie określono przy tym bliżej jednostki redakcyjnej tego przepisu, której naruszenie zarzucono, a składa się on z 9 punktów. Jak wynika z powyższych rozważań przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne poprzez enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających tej kontroli. Tym samym, wbrew zarzutom skarżącego, nie jest dopuszczalne dowolne rozszerzenie kognicji sądu administracyjnego poza zakres określony w art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji analizując treść art. 3 § 2 pkt 1–9 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona uchwała nie stanowi żadnego z aktów wymienionych w tym przepisie. W szczególności Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała nie jest aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. jak błędnie wskazywał skarżący.
Odnosząc się do powyższego i mając na względzie, iż w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu kasator zarzuca, iż błędnie przyjął Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie nosi cech "aktu nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego", przyjąć należało, że w ten sposób zarzut ten dotyczy art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Przez użyte w powołanym przepisie pojęcie "akt nadzoru" należy rozumieć wszelkiego rodzaju akty organów, którym prawo przyznało kompetencję do stosowania wobec organów samorządu terytorialnego jakiegokolwiek środka nadzoru. Jak podkreśla się w doktrynie pojęcie aktu nadzoru w rozumieniu ustawowym należy łączyć jedynie z władczymi wypowiedziami organu nadzoru tworzącymi określonego rodzaju normę jednostkową i konkretną lub zawierającymi autorytatywną ocenę pewnego stanu (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, S 2001, nr 1–2, s. 95). W tym ujęciu zatem tylko niektóre środki nadzoru mogą być utożsamiane z aktami nadzoru.
Uwzględniwszy powyższe wymagało więc oceny, czy trafnie uznał Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie opinii w sprawie sprawozdania z wykonania budżetu gminy nie stanowi aktu nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
W związku z powyższym należy zauważyć, że zaskarżoną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Bydgoszczy, powołując się na przepisy art. 20 ust. 2 w zw. z art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o. utrzymało w mocy opinię wyrażoną w uchwale składu orzekającego RIO, którą negatywnie zaopiniowano sprawozdanie z wykonania budżetu Gminy [...] za 2017 rok.
Z art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o. wynika, że do zadań izby należy ponadto wydawanie opinii o przedkładanych przez zarządy powiatów i województw oraz przez wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) sprawozdaniach z wykonania budżetu wraz z informacjami o stanie mienia jednostek samorządu terytorialnego i objaśnieniami.
W orzecznictwie sądowym prezentowane są jednolite poglądy co do tego, że opinie przewidziane w art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o. zamieszczone w uchwałach formułują w istocie ocenę badanego stanu rzeczy. Opinie te nie wiążą ich adresatów a jedynie dostarczają informacji niezbędnych dla realizacji zadań wynikających z postanowień ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała podjęta na podstawie art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o. nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu art. 91 ust. 1 ani zajęciem stanowiska, o jakim mowa w art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ingeruje bowiem władczo w uchwały organu gminy, a ważność sprawozdania nie jest uzależniona od jej treści wobec czego skarga na taką uchwałę jest niedopuszczalna (por. post. NSA z 27 września 1994 r., SA/Po 2812/94; z 25 listopada 1994 r., III SA 529/94; z 29 września 1995 r., SA/Gd 2062/95; z 5 listopada 1997 r., III SA 1155/97).
Także w doktrynie prezentowane jest jednolite stanowisko, że uchwała kolegium RIO w sprawie rozpatrzenia odwołania od opinii, o której stanowi art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o. nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, które w sposób stanowczy ustosunkowuje się do treści nadzorowanego aktu (por. A. Babczuk, Komentarz do ustawy o RIO, LEX/el. 2018). Podkreśla się bowiem stanowczo, że brak podstaw prawnych do twierdzenia, że rodzajem czynności nadzorczych izb jest wydawanie opinii, o których stanowi art. 13 ustawy o r.i.o. (por. Z. Kmieciak, Podstawa prawna i formy ingerencji nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, ST 1995, nr 9, s. 42–51). W glosie do ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 2062/95), dokonując analizy art. 13 ustawy o r.i.o., stwierdzono, że ustawodawca w przepisie tym określa zadania regionalnych izb obrachunkowych, które polegają m.in. na wydawaniu opinii w sprawach związanych z szeroko rozumianą gospodarką finansową gmin.
Do opinii tych (art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o.) nie ma zastosowania art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem nie dotyczą one rozstrzygnięć organu gminy, lecz sprawozdania z wykonania budżetu. Opinie te są niczym innym, jak stanowiskiem regionalnych izb obrachunkowych na dany temat, informacją niezmieniającą istniejącego stanu rzeczy, niemającą wpływu na ważność aktów podejmowanych przez organy gminy ani też wiążącą prawnie innych adresatów opinii. Potwierdzeniem tego jest dyspozycja art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o., z którego wynika, że negatywna opinia regionalnych izb obrachunkowych o sprawozdaniu z wykonania budżetu gminy jedynie zobowiązuje zarząd gminy do przedłożenia jej radzie gminy, wraz z odpowiedzią na zawarte w niej zarzuty.
Tym samym opinie te nie mają charakteru środka nadzoru uprzedniego, gdyż nie ingerują w działalność będącą przedmiotem opinii. Ponadto prawo nie uzależnia ważności ich przedmiotu od treści opinii ani od faktu jej wydania (por. G.K. Flis, Glosa do post. NSA z dnia 29 września 1995 r. sygn. akt SA/Gd 2062/95, opubl. FK 1996, nr 1, s. 67–70). Podobny pogląd prezentowany jest w doktrynie (por. Z. Janku, Charakter prawny opinii wydanych przez składy orzekające RIO, FK 1994, nr 2, s. 10–14).
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe poglądy podziela w całej rozciągłości. Pomimo że zostały one wyrażone na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym to jednakże regulacje zawarte w art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. w tej materii nie wprowadziły istotnych zmian. Nadto nie uległa zmianie treść art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji przedmiotowy zakres działalności nadzorczej Regionalnych Izb Obrachunkowych został określony w art. 11 ust. 1 ustawy o r.i.o. i nie objął on swym zakresem wydawania opinii o przedkładanych przez wójtów sprawozdaniach z wykonania budżetu. Tym samym z przyczyn wyżej wskazanych brak podstaw do przyjęcia, aby zaskarżona uchwała stanowiła akt nadzorczy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.
Co przy tym istotne w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż uchwała odmawiająca udzielenia absolutorium nie nosi cech aktu nadzoru. Otóż przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie nie była tego rodzaju uchwała, jaką wskazuje kasator lecz uchwała w sprawie rozpatrzenia odwołania od zaopiniowanego negatywnie sprawozdania z wykonania budżetu gminy.
Z powyższych rozważań wynika też, że zaskarżona uchwała nie nosi cech aktu nadzoru, gdyż nie ingeruje władczo w działalność organów gminy. Opinia regionalnej izby obrachunkowej, o której stanowi art. 13 pkt 5 ustawy o r.i.o. nie ma charakteru wiążącego dla organu uchwałodawczego gminy i nie ingeruje w działalność będącą jej przedmiotem, zatem nie narusza samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, o jakiej stanowi art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Nie sposób też uznać, że brak możliwości zaskarżenia tego rodzaju opinii do sądu administracyjnego narusza art. 45 Konstytucji RP czy art. 6 Europejskiej Karty Praw Człowieka, chociażby z uwagi na treść art. 21 ust. 3 ustawy o r.i.o.
Podkreślić ponownie należy, że z mocy art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. niezbędnym wymogiem skargi kasacyjnej jest uzasadnienie sformułowanych w niej zarzutów, które powinno zawierać argumentację mającą na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie tylko, że nie sprecyzowano dokładnie zarzutu naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. poprzez dokładne określenie zawartej w nim jednostki redakcyjnej, ale ponadto nie zawiera ono argumentacji odnoszącej się do pozostałych przepisów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.
Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty te należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw prawnych, co uzasadniało oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.
- s. Z. Borowicz