Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) wyrokiem z 10 sierpnia 2016 r., sygn. akt I SA/Po 948/16, oddalił skargę Gminy Środa Wielkopolska (dalej: Gmina) na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu (dalej: RIO) z 23 marca 2016 r. nr 6/435/2016 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie poręczenia emisji obligacji.
WSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uchwałą z 25 lutego 2016 r. nr XX/404/2016 Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.; dalej: u.s.g.) oraz art. 94 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.; dalej: u.f.p.), udzieliła Szpitalowi Średzkiemu sp. z o.o. w Środzie Wielkopolskiej poręczenia emisji obligacji. Według § 3 uchwały spłata zobowiązań wynikających z poręczenia obligacji wyemitowanych przez spółkę następować będzie w latach 2016-2030. Zgodnie z § 8 uchwały spłata zobowiązań finansowych powstałych w związku z udzieleniem poręczenia następować będzie z dochodów własnych Gminy.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 23 marca 2016 r. RIO stwierdziło nieważność uchwały z 25 lutego 2016 r. w sprawie poręczenia emisji obligacji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie RIO wskazała, że z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który został powołany w podstawie prawnej badanej uchwały, wynika kompetencja rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (innych niż wymienione w pkt 1-14). Natomiast z art. 94 ust. 1 u.f.p. wynika, że jednostki samorządu terytorialnego mogą udzielać poręczeń i gwarancji. Łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej.
Zdaniem RIO wskazana podstawa prawna nie daje organowi stanowiącemu uprawnienia do podejmowania uchwał w sprawie udzielenia poręczenia imiennie określonemu podmiotowi. W ocenie RIO nie istnieje też żaden inny przepis prawa materialnego dający podstawę Radzie do podjęcia takich uchwał. W związku z tym RIO stwierdziło, że przedmiotowa uchwała jest dotknięta wadą nieważności jako wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem RIO udzielanie poręczeń, a więc zawieranie umów poręczenia należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego i dokonywane jest w ramach upoważnienia przez organ stanowiący na podstawie art. 94 ust. 1 u.f.p. w uchwale budżetowej.
Z art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g. wynika, że do zadań wójta w szczególności należy wykonywanie budżetu gminy. Natomiast z art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. wynika, że czynności prawnych polegających na udzielaniu poręczeń i gwarancji w gminie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.
Z powołanych przepisów wynika zatem, że po określeniu przez organ stanowiący w uchwale budżetowej łącznej kwoty poręczeń (gwarancji), wójt gminy posiada wyłączną kompetencję do udzielenia konkretnym podmiotom poręczeń (gwarancji) w ramach tego upoważnienia. Dodatkowo RIO podniosło, że z analizy uchwały zmieniającej budżet na rok 2016, która została podjęta na tej samej sesji, wynika, że Rada nie określiła łącznej kwoty poręczeń.
Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę Gminy na rozstrzygnięcie RIO.
WSA przypomniał, że uchwała Rady Miejskiej z 25 lutego 2016 r. nr XX/404/2016 została podjęta na podstawie art. 18 list. 2 pkt 15 u.s.g., który nie daje podstaw prawnych do podjęcia uchwały w sprawie poręczenia obligacji. Organ stanowiący gminy wykonuje kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym i jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Podjęcie uchwały przez organ stanowiący bez podstawy prawnej przesądza o dotknięciu jej wadą nieważności w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g.
WSA wyjaśnił, że ustawodawca nie udzielił organowi stanowiącemu delegacji do podejmowania uchwał tej treści; ponadto wykonywanie budżetu (w tym zaciąganie zobowiązań) należy do wyłącznych kompetencji organu wykonawczego (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Organ stanowiący ustalając wysokość maksymalnej kwoty poręczeń i gwarancji w uchwale budżetowej wyczerpuje swoje kompetencje w zakresie działalności gwarancyjnej; udzielenie poręczenia zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g., należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego.
Ponadto WSA wskazał, że uprawnienia rady gminy w zakresie podejmowania uchwał wynikają ściśle z przepisów prawa. Rada gminy nie może podejmować uchwał we wszystkich sprawach dotyczących gminy, ale tylko w tych, w których ustawodawca przyznał jej do tego wyraźne kompetencje. Zasadnicza grupa takich właśnie przepisów kompetencyjnych skupiona jest w art. 18 u.s.g. Ustawa o finansach publicznych zezwala w przepisie art. 94 jednostkom samorządu terytorialnego na udzielanie poręczeń i gwarancji - po spełnieniu określonych warunków. Ustawa ta dopuszcza możliwość udzielania poręczeń przez jednostki samorządu terytorialnego: w granicach kwot określonych w uchwale budżetowej, do określonej kwoty, z określonym terminem ważności, zaś łączna kwota poręczeń i gwarancji określana jest w uchwale budżetowej. Z powyższego przepisu wynikają dwa istotne, systemowe ograniczenia możliwości udzielania przez jednostki samorządu terytorialnego poręczeń: po pierwsze – poręczenia mają być udzielane z uwzględnieniem stosownych przepisów ustawy o finansach publicznych; po drugie – uchwała budżetowa powinna określać łączną kwotę poręczeń i gwarancji.
Zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 7 u.f.p. uchwała budżetowa określa kwotę wydatków przypadających do spłaty w danym roku budżetowym, zgodnie z umową, z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Zgodnie zaś z art. 226 ust. 1 pkt 1 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą dochody bieżące oraz wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na obsługę długu, gwarancje i poręczenia. Te dwa przepisy wyraźnie wskazują, że dla każdego roku budżetowego jak i roku objętego prognozą określa się kwotę wydatków i odpowiednio wydatki na obsługę poręczenia. Do udzielania zaś poręczeń (krótkoterminowych jak i długoterminowych) uprawniony jest organ wykonawczy, pod warunkiem że organ stanowiący upoważni go do tego, ustalając maksymalną wysokość pożyczek i poręczeń udzielanych przez organ wykonawczy w roku budżetowym.
W ocenie WSA w świetle art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. i) u.s.g. za wątpliwy należy uznać argument, że za uznaniem kompetencji organu stanowiącego do udzielania długoterminowych poręczeń przemawia fakt, że podjęcie takich zobowiązań nie mieści się w granicach zwykłego zarządu mieniem. Z treści tego przepisu wynika wprost, że udzielanie poręczeń (które uznaje się za krótkoterminowe) także przekracza zakres zwykłego zarządu. Nie wydaje się też zasadne wywodzenie krótkoterminowego charakteru poręczeń ze sformułowania "udzielanych (...) w roku budżetowym". Określenie to odnosi się wprost do udzielania poręczeń, a nie do spłaty wynikających z nich zobowiązań. Z tego, że chodzi o poręczenia udzielane w roku budżetowym, nie sposób logicznie wywieść, iż wynikające z nich zobowiązania muszą być w tym samym roku budżetowym spłacone. Intencją ustawodawcy było raczej podkreślenie, że dopuszczalne jest wyłącznie określanie wysokości poręczeń udzielanych w konkretnym roku budżetowym.
Ponadto, w tych przypadkach, gdy prawodawca zastrzega, iż regulacje dotyczą zobowiązań krótkoterminowych, wyraźnie to formułuje, expressis verbis pisząc o zobowiązaniach krótkoterminowych. Gdyby zatem chciał zastrzec, że przedmiotem regulacji jest ustalenie maksymalnej wysokości poręczeń krótkoterminowych, uczyniłby to wprost. Tym bardziej, że taką właśnie technikę stosuje (lecz tylko w odniesieniu do pożyczek i kredytów, nazywając je krótkoterminowymi) w tych samych przepisach, które traktują także o poręczeniach (art. 18 pkt 19 lit. d) ustawy o samorządzie województwa, art. 12 pkt 8 lit. d) u.s.g.). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. d) u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach ustalania maksymalnej wysokości pożyczek i kredytów należy wnosić, że dla uznania w roku danego zobowiązania za krótkoterminowe nie wystarcza samo zastrzeżenie, iż jest ono zaciągane w roku budżetowym.
Prawodawca zobowiązania krótkoterminowe nazywa tak wprost, obok zastrzeżenia, iż są one zaciągane w roku budżetowym. Byłoby to zbędne, gdyby krótkoterminowy charakter zobowiązania wynikał z samego tylko określenia "zaciągane w roku budżetowym".
WSA wskazał, że w sprawie jest bezsporne, iż zobowiązanie w postaci udzielonego poręczenia będzie obciążać budżet gminy w kolejnych latach. Jednak nie można zastosować per analogiam przepisu art. 18 ust. 2 lit. c) u.s.g. i z tego wywieść wniosku o obowiązku udzielenia "poręczenia długoterminowego przekraczającego zwykły zarząd". Ustawodawca w żadnym przepisie nie odniósł się do rozróżnienia poręczeń na krótko i długoterminowe oraz nie powiązał tego z właściwą kompetencja organu stanowiącego do podejmowania uchwał. Nie można zaś dowolnie – bez umocowania w ustawie – kwalifikować poręczenia jako czynność przekraczającą zwykły zarząd (bądź nie). Ustawodawca w przepisie art. 18 ust. 2 u.s.g. w zamkniętym katalogu wymienił czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu i wymagające podjęcia uchwały przez organ stanowiący. WSA dodał, że o tym, że ustawa o finansach publicznych nie upoważnia organu samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał w sprawie wyrażenia woli poręczenia wypowiedział się również NSA w wyroku z 22 września 2005 r. II GSK 168/05.
W tym stanie rzeczy WSA na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł o oddaleniu skargi.
Gmina zaskarżyła wyrok WSA w całości skargą kasacyjną.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu:
- a) art. 94 u.f.p. poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż organ stanowiący gminy nie może podjąć uchwały w przedmiocie określenia zasad poręczenia emisji obligacji w sytuacji, gdy umowa poręczenia jest zawierana na okres przekraczający rok budżetowy;
- b) art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, że kompetencje do udzielenia poręczenia emisji obligacji posiada jedynie burmistrz, gdy interpretacja taka jest sprzeczna z brzmieniem art. 94 u.f.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz pkt 9 lit. i) oraz per analogiam lit. c) u.s.g.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie uchwały RIO z 23 marca 2016 r. ewentualnie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od RIO ma rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną RIO wniosło o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
W myśl art. 176 § pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.
Mimo że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r. FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r. GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r. II GSK 18/06; z 4 października 2006 r. I OSK 459/06; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku sądu pierwszej instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może też we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
Poczynienie powyższych uwag o charakterze ogólnym było konieczne z uwagi na sposób w jaki została zredagowana rozpoznawana skarga kasacyjna.
W pierwszym rzędzie wskazać należy, że w skardze kasacyjnej jej autor w ogóle nie powołał się na przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które stanowią podstawę prowadzenia postępowania przez sądy administracyjne.
Po drugie, zarzuty skargi kasacyjnej, jak i ich uzasadnienie są wiernym powtórzeniem argumentów zawartych w skardze do WSA. Tak jak wyżej wskazano, skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. W skardze kasacyjnej zatem należy wskazywać na uchybienia sądu pierwszej instancji, zwalczać argumentację tego sądu. Rozpoznawana skarga kasacyjna abstrahowała od wydanego wyroku WSA. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA precyzyjnie odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze i dokonał interpretacji skarżonych w sprawie przepisów.
W efekcie kasator formułując w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 94 u.f.p. i art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. poprzez błędną ich wykładnię, zrobił to nieskutecznie. Wynika to z tego, że aby uczynić tego rodzaju zarzut efektywnym powinien wykazać – jak WSA rozumiał ten przepis, na czym polegał błąd sądu i jak ten przepis, zdaniem skarżącego kasacyjnie, powinien być rozumiany. Tego rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera.
W tej sytuacji jako za niepodważoną przez kasatora należy uznać interpretację przepisów art. 94 u.f.p. oraz art. 262 ust. 1 i 2 u.f.p. dokonaną przez WSA w zaskarżonym wyroku. Czyni to jednocześnie zbytecznym jej ponowienie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).