Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lipca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 3345/15, oddalił skargę U. N. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z [...] października 2013 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] w W. ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW. Decyzja zawierała właściwe pouczenie i została doręczona stronie w trybie zastępczego doręczenia uregulowanego art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) – w dniu 14 listopada 2013 r.
Pismem z 2 maja 2015 r. (data nadania) strona złożyła odwołanie od powyższej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wniosku wskazała jako powód uchybienia terminowi trudną sytuację życiową, która miała miejsce od 2011 r. i trwała przez następne lata, co spowodowało depresję. Decyzja organu I instancji przyszła do strony w okresie jej choroby. Od kilku miesięcy stan skarżącej poprawił się i obecnie porządkuje swoje sprawy. Dodatkowo wskazała, że o możliwości zaskarżenia decyzji dowiedziała się z pisma organu z 24 kwietnia 2015 r., które to pismo stanowiło odpowiedź na jej wniosek. Natomiast z decyzją miała możliwość zapoznania się w dniu 29 kwietnia 2015 r. (data skopiowania decyzji przez pełnomocnika strony). Pismem z 6 maja 2015 r. (data nadania) skarżąca nadesłała dokumentację medyczną potwierdzającą leczenie.
Zaskarżonym postanowieniem z 10 czerwca 2015 r. Dyrektor ARiMR odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.
Zdaniem organu, skarżąca uchybiła 7-dniowemu terminowi do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Wskazał, że w dniu 23 marca 2015 r. skarżąca złożyła w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w W. wniosek o rozłożenie na raty kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych decyzją nr [...], z którego wynika, iż przy okazji załatwiania spraw jej syna w Urzędzie Skarbowym dowiedziała się od komornika, że ARiMR wystawiła wobec niej tytuł wykonawczy na kwotę ok. 10 000 zł. Zatem, w ocenie organu, pomimo pozostawania w 2015 r. pod opieką lekarską, powyższe czynności dokonane przez stronę świadczą o tym, że stan jej zdrowia pozwalał na podjęcie obrony swoich interesów, a zatem nie istniała już wskazana we wniosku przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Organ odwoławczy ustalił, że w dniu 23 marca 2015 r., podczas wizyty w [...] Oddziale Regionalnym ARiMR w W., strona miała możliwość wglądu do akt sprawy, zawierających kopię decyzji z [...] października 2013. Dyrektor ARiMR nie uznał argumentu skarżącej, że dopiero w dniu 24 kwietnia 2015 r., kiedy otrzymała pismo informujące, że dokumentacja w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności znajduje się w Biurze Powiatowym ARiMR [...] z/s w W., miała możliwość dowiedzenia się, jaki jest tryb odwołania od decyzji. Podkreślił, że przy dochowaniu należytej staranności już w dniu 23 marca 2015 r., kiedy poinformowano stronę o wydaniu przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] ww. decyzji oraz udostępniono do wglądu jej kopię, mogła podjąć czynności mające na celu obronę swoich interesów.
Zdaniem organu, w dniu 23 marca 2015 r. ustąpiła przeszkoda uniemożliwiająca złożenie odwołania w terminie. Zatem wniosek z 2 maja 2015 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania został wniesiony z uchybieniem terminowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższe postanowienie.
W ocenie Sądu, słusznie organ wskazał, iż na podstawie zebranych dowodów prawidłowo ustalono, że skarżąca uchybiła siedmiodniowemu terminowi na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, że w dniu 23 marca 2015 r. skarżąca stawiła się w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i w tym dniu umożliwiono jej wgląd do akt sprawy, zawierających kopie decyzji. Poinformowano także stronę, że oryginały akt znajdują się w Biurze Powiatowym ARiMR [...] z siedzibą w W. Wynika to z notatki służbowej z 23 marca 2015 r. W ocenie Sądu, powyższa data zapoznania się z kopiami decyzji koresponduje również z samym działaniem skarżącej, gdyż w tym dniu zwróciła się o rozłożenie na raty należności wynikających z tych decyzji. W treści wniosku strona powołała numer ww. decyzji oraz wskazała powody, dla których ustalono nienależnie pobrane płatności. Zdaniem Sądu, świadczy to o znajomości treści decyzji, od której skarżąca wnosi odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenia terminu.
Zatem za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. dotyczący nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, czy skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami i poznania treści decyzji. Skoro strona o treści decyzji dowiedziała się w dniu 23 marca 2015 r., to termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania upływał z dniem 30 marca 2015 r. Składając natomiast taki wniosek w dniu 2 maja 2015 r., skarżąca nie dochowała obligatoryjnej przesłanki przywrócenia terminu, tj. nie dochowała nieprzywracalnego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a.
W ocenie WSA, skoro strona w dniu 23 marca 2015 r. zapoznała się m.in. z kserokopią decyzji, to tę datę należało uznać za datę ustania przeszkody do złożenia odwołania. Strona bowiem przy dołożeniu wymaganej w sprawie staranności miała możliwość ochrony swoich praw, z czego częściowo skorzystała, składając wniosek o rozłożenie należności na raty. Natomiast formalne nadesłanie kserokopii decyzji, czy też wskazanie miejsca w którym znajdują się oryginały akt sprawy wraz z decyzjami nie powoduje, że jedną z tych dat należy uznać za datę, w której ustała przyczyna uchybienia terminu, gdyż już wcześniej takie przyczyny ustały. Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 58 k.p.a.
Zdaniem Sądu I instancji, Dyrektor ARiMR w sposób wymagany art. 80 k.p.a. poczynił ustalenia w oparciu o całokształt materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy. Zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku strony i brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania, skoro wszystkie fakty zostały prawidłowo ustalone. Działanie organu odbyło się z poszanowaniem praw skarżącej i zasad postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odniesiono się szczegółowo do argumentów skarżącej zawartych we wniosku o przywrócenie terminu. Wydanie zaś negatywnego dla skarżącej aktu samo w sobie nie stanowi o naruszeniu zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie został również naruszony przepis art. 15 k.p.a., gdyż to strona z własnej winy pozbawiła się dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, ponieważ w wymaganym terminie nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 15, 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 p.u.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnione oddalenie skargi, w sytuacji gdy przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia organ dopuścił się obrazy przepisów postępowania, mającej istotny wpływ na wynik sprawy, a polegającej na zaniechaniu wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego, w tym w szczególności zaniechaniu przesłuchania w charakterze świadków pracowników [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. – G. W. (autorki notatki służbowej z 23 marca 2015 r.), M. K. oraz A. L., z którymi rozmawiała skarżąca w siedzibie organu, co skutkowało poczynieniem błędnych ustaleń, iż w dniu 23 marca 2015 r. skarżąca miała możliwość wglądu w akta sprawy oraz zapoznania się z treścią decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] października 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach zagospodarowania, a więc mogła wówczas złożyć odwołanie od ww. decyzji, a tego nie zrobiła, co spowodowało, że nie zachowała siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu na złożenie odwołania, o którym mowa w art. 58 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionego zarzutu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jedynie z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W ramach sformułowanych zarzutów zakwestionowano ocenę Sądu I instancji, który zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, iż skarżąca nie zachowała siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 58 § 2 zd. pierwsze k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Ustanie przyczyny uchybienia terminowi to z reguły ustanie przeszkody niemożliwej do przezwyciężenia przez zainteresowanego, który dołożył należytej staranności. Ocena, czy strona dochowała terminu wniesienia wniosku o przywrócenie terminu, a w szczególności, czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w mniemaniu zainteresowanego ustała przyczyna uchybienia, należy do organu administracji publicznej, który może odmówić przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku (M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, opubl. LEX/el. 2018).
W orzecznictwie podkreśla się, że warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest, zgodnie z art. 58 § 2 k.p.a. wniesienie takiej prośby w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Przesłanka dochowania siedmiodniowego terminu jest pierwotna w stosunku do pozostałych podstaw uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu. Jej niedochowanie zawsze skutkuje nieuwzględnieniem wniosku o przywrócenie terminu, gdyż jest to termin, który nie podlega przywróceniu. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, iż datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jeśli strona nie wiedziała o uchybieniu terminowi to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie liczy się od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym, a rolą strony wnoszącej o przywrócenie terminu jest wówczas wskazanie daty, w jakiej dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminowi (por. wyrok NSA z 22 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1476/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zważywszy na powyższe, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
Nie może bowiem budzić wątpliwości, że obowiązkiem organu wynikającym z art. 58 § 2 k.p.a. było ustalenie, czy skarżąca dochowała terminu, a w szczególności czy przeszkoda ustała w dniu, w którym w przekonaniu skarżącej ustała przyczyna uchybienia terminowi do złożenia odwołania. Ocena ta musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku.
Zauważyć zatem należy, że organ odwoławczy analizując szczegółowo podane przez skarżącą we wniosku o przywrócenie terminu okoliczności uzasadniające uchybienie terminowi uznał, iż jej stan chorobowy uniemożliwiał jej złożenie odwołania w ustawowym terminie i spowodował, że do dnia 23 marca 2015 r. skarżąca nie wiedziała o tym, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Skarżąca nie kwestionuje tak ustalonej przez organ przyczyny uchybienia terminowi lecz zarzuca, że przyczyna ta ustała dopiero w dniu 24 kwietnia 2015 r., kiedy otrzymała od Dyrektora [...] Oddziału ARiMR w [...] pisemną informację, gdzie znajduje się dokumentacja w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.
W tej sytuacji wymagało oceny, czy Sąd I instancji trafie uznał, że skarżąca w dniu 23 marca 2015 r., kiedy to już samodzielnie i z pełnym rozeznaniem porządkowała swoje sprawy, uzyskała należytą informację, iż uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe w świetle poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych.
Z ustaleń tych wynika, ze skarżąca w dniu 23 marca 2015 r. stawiła się w siedzibie [...] Oddziału Regionalnego ARiMR i w tym samym dniu umożliwiono jej wgląd do akt sprawy, zawierających kopie decyzji nr [...] oraz nr [...], a także poinformowano skarżącą, że oryginały akt znajdują się w Biurze Powiatowym ARiMR [...] z siedzibą w W. Skarżąca kwestionując te ustalenia zarzucała, że nie miała w tym dniu możliwości wglądu do akt sprawy i zapoznania się z treścią decyzji oraz że ustalenia te zostały oparte wyłącznie o treść notatki służbowej z dnia 23 marca 2015 r. Zarzuty te nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej, gdy się zważy na pozostałe okoliczności, które zostały w tej sprawie ustalone, a które skarżąca pomija.
Otóż z okoliczności tych wynika, że skarżąca w dniu 23 marca 2015 r. będąc w siedzibie organu zapoznała się z treścią kopii decyzji, którą ustalona została kwota nienależnie pobranych płatności ONW. Te ustalenia oparto zaś nie tyle o treść notatki służbowej, co o treść wniosku o rozłożenie na raty należności wynikających z decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych płatności JPO i ONW, który skarżąca w tym dniu, tj. 23 marca 2015 r. sporządziła i złożyła w siedzibie organu. Analizując szczegółowo treść tego wniosku (karty 125-128 akt adm.), w którym powołała dokładnie numery powyższych decyzji i wskazała powody, dla których ustalono nienależnie pobrane płatności, Sąd I instancji wywiódł, że powyższe dowodzi, iż skarżąca w tym dniu dowiedziała się o treści decyzji i zapoznała się z kserokopią tej decyzji. Trafna jest więc w tych okolicznościach faktycznych ocena Sądu I instancji, że w dniu 23 marca 2015 r. skarżąca uzyskała wiedzę o wydaniu decyzji z [...] października 2013 r. wydanej przez Kierownika BP ARiMR [...] z/s w W. oraz o tym, że termin do odwołania już minął, nadto że tę datę należało uznać za datę ustania przyczyny stanowiącej uchybienie terminowi do wniesienia odwołania.
Skoro bowiem przyjęto w sprawie, czego skarżąca nie kwestionowała, że nie wiedziała ona o uchybieniu terminowi, to termin do złożenia prośby o jego przywrócenie należało liczyć od dnia uzyskania przez nią wiadomości o tym. Tego rodzaju wiadomość wraz z informacją o treści decyzji, jak wynika z powyższych okoliczności, skarżąca uzyskała w dniu 23 marca 2015 r. Zatem trafnie uznał Sąd I instancji, że termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania upływał z dniem 30 marca 2015 r., a składając go dopiero w dniu 2 maja 2015 r. skarżąca nie dochowała nieprzywracalnego terminu do wniesienia prośby o przywrócenie terminowi.
W tym stanie rzeczy nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, czy skarżącą poinformowano w dniu 23 marca 2015 r. gdzie znajduje się dokumentacja w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, bowiem to nie brak tego rodzaju informacji stanowił przyjętą w sprawie przyczynę uchybienia terminowi. W konsekwencji trafnie przyjęto, że brak było podstaw do ustalenia, iż termin określony w art. 58 § 2 k.p.a. powinien być liczony od dnia 24 kwietnia 2015 r., tj. dnia, w którym skarżąca miała otrzymać pismo organu z 17 kwietnia 2015 r. zawierające informację gdzie znajdują się akta dotyczące wydanej decyzji, co dopiero miało jej umożliwić zapoznanie się z jej treścią. Jak już wyżej wskazano treść wniosku skarżącej z 23 marca 2015 r. o rozłożenie na raty należności objętej ww. decyzją dowodzi w sposób jednoznaczny, iż już w tym dniu dowiedziała się ona o treści tej decyzji i tym, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.
Mając w tym dniu możliwość zapoznania się z kopią decyzji, która zawierała pełne informacje o organie, który ją wydał i trybie oraz sposobie wniesienia odwołania brak podstaw do twierdzenia, że dopiero informacje zawarte w piśmie organu z 17 kwietnia 2015 r. miały umożliwić skarżącej uzyskanie wiadomości o treści decyzji i tym, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania. Tym bardziej że skarżąca do wniosku o przywrócenie terminu nie załączyła pisma organu z 17 kwietnia 2015 r., zatem nie sposób też jednoznacznie stwierdzić jakiej treści informacje zostały w nim zawarte.
Powyższe dowodzi, że nie są trafne zarzuty, iż w sprawie wystąpiły wątpliwości co do daty, w jakiej skarżąca dowiedziała się o okoliczności uchybienia terminowi, które organ powinien wyjaśnić poprzez przeprowadzenie z urzędu dowodów z zeznań świadków wskazanych w skardze kasacyjnej, tj. pracowników organu, z którymi rozmawiała skarżąca w dniu 23 marca 2015 r. Okoliczność, że skarżąca zaprzecza przyjętym w sprawie ustaleniom nie może oznaczać istnienia obiektywnych wątpliwości co do stanu faktycznego, w szczególności gdy te ustalenia znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a. Zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. nie są zasadne. Zresztą kasator nie wyjaśnia bliżej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w czym upatruje naruszenie wskazanych przepisów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak argumentacji odnośnie do wskazanego jako naruszony art. 15 k.p.a. Skoro nie zostały skutecznie zakwestionowane przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne to brak podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 58 § 2 k.p.a. W sytuacji gdy z tych ustaleń wynikało, że skarżąca w dniu 23 marca 2015 r. uzyskała wiedzę o wydaniu decyzji z [...] października 2013 r. i miała pełną świadomość, że termin do wniesienia od niej odwołania minął, a prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożyła po 30 marca 2015 r., bo dopiero 2 maja 2015 r., to organ zasadnie w oparciu o art. 58 § 2 k.p.a. odmówił przywrócenia terminu z powodu spóźnienia wniosku.
Kasator nie wskazuje w czym upatruje naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., zatem zarzut ten jest chybiony, w szczególności gdy podstawą odmowy przywrócenia terminu nie był ten przepis, lecz art. 58 § 2 k.p.a.
W zarzutach ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono, w czym kasator upatruje naruszenie przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 p.u.s.a. Nie sposób więc uznać te zarzuty za zasadne, w sytuacji gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia według kryterium legalności i zastosował środki określone w ustawie. Analiza treści uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wnoszący skargę kasacyjną traktuje podniesione zarzuty jako formę polemiki z ustaleniami przyjętymi przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania, zapominając o istocie toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania. Uzasadnienie podstawy kasacyjnej nie nawiązuje bowiem do zarzutów naruszenia przepisów wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej co uniemożliwia ich wnikliwą ocenę.
Z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.
Mając na uwadze sytuację majątkową skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zawrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a.