Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 727/20 po rozpoznaniu skargi K. R. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia [...] grudnia 2019 r.; w pkt 2. zasądził od Prezesa ARiMR na rzecz K. R. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
Dyrektor Oddziału decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji z [...] maja 2018 r. o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2017 w pomniejszonej wysokości, na mocy której przyznano skarżącemu płatność w łącznej wysokości 6.250,43 zł za powierzchnię 41,95 ha, ustaloną na podstawie wyników kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej oraz pomniejszoną o kwotę 21.017,07 zł wynikającą z zastosowania sankcji z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości.
Po rozpatrzeniu odwołania strony Prezes ARiMR decyzją z [...] listopada 2019 r. Nr [...] uchylił decyzję Dyrektora Oddziału z [...] września 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], Dyrektor Oddziału ponownie stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura z [...] maja 2018 r. Nr [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania strony Prezes ARiMR, decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału z [...] grudnia 2019 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że ostateczna decyzja Kierownika Biura z [...] maja 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 [...] (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48, z późn. zm., dalej "rozporządzenie nr 640/2014"), co powoduje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., dalej: "k.p.a.").
W ocenie Prezesa ARiMR problem skupia się wokół skutków prawnych dotyczących ustalonego przez Kierownika Biura stanu faktycznego sprawy, tj. braku międzyplonu na działkach rolnych C, D, DD, G, GG, H zadeklarowanych przez skarżącego do płatności rolno-środowisko-klimatycznej w ramach wariantu 2.1 Międzyplony na rok 2017. Warunkiem bowiem niezbędnym do przyznania ww. płatności w wariancie 2.1 jest uprawa na gruntach ornych międzyplonu po plonie głównym lub po ugorowaniu, co wynika z § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia PRSK. Jednakże w niniejszej sprawie Kierownik Biura ustalił, na podstawie wyników zawartych w protokole z kontroli na miejscu, że na działkach rolnych C o powierzchni 5,22 ha, D1 o powierzchni 2,34 ha, DD o powierzchni 2,17 ha, G o powierzchni 2,13 ha, GG o powierzchni 11,88 ha, H o powierzchni 6,67 ha skarżący nie uprawiał międzyplonu. W takiej sytuacji obowiązkiem Kierownika Biura było ustalenie obszaru kwalifikującego się do płatności (powierzchnia stwierdzona) zgodnie z art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014, a następnie zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, tj. określenie wysokości kary finansowej zgodnie z tym przepisem, czego ten organ nie uczynił.
Jak bowiem wynika z treści decyzji Kierownika Biura z [...] maja 2018 r. powierzchnię stwierdzoną, tj. kwalifikującą się do płatności ustalił na poziomie 41,95 ha wobec deklarowanej powierzchni 42,94 ha, podczas gdy łączna powierzchnia na ww. działkach rolnych zadeklarowanych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, na których nie stwierdzono uprawy międzyplonu przekracza powierzchnię 30 ha. Zdaniem Prezesa ARiMR brak uwzględnienia dyspozycji ww. przepisu w decyzji Kierownika Biura z [...] maja 2018 r. oznacza wyraźną i oczywistą sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. Brak uwzględnienia w ww. decyzji dyspozycji zawartej w przepisie art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 w sytuacji gdy przepis ten bezwzględnie nakazuje zastosowanie kary finansowej, uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Biura z uwagi na rażące naruszenie prawa.
K. R. zaskarżył decyzję Prezesa ARiMR z [...] lutego 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie stwierdzone przez organy rażące naruszenie prawa nie obejmuje rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o przyznaniu płatności, lecz braku rozstrzygnięcia akcesoryjnego, które na gruncie ustalonego w tej decyzji stanu faktycznego powinno było być w niej zamieszczone z urzędu.
Sąd podkreślił, że w sytuacji braku zamieszczenia w decyzji dodatkowego obligatoryjnego rozstrzygnięcia, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują sposoby korygowania tego typu błędów organu poprzez instytucję uzupełnienia decyzji, z której może skorzystać zarówno strona (na wniosek) jaki i organ (z urzędu) - art. 111 § 1 i § 1a k.p.a.. W rozpoznawanej sprawie organ, który wydał decyzję nie skorzystał z instytucji uzupełnienia decyzji, natomiast brak zamieszczenia w decyzji dodatkowego obligatoryjnego rozstrzygnięcia usiłuje naprawić poprzez stwierdzenie nieważności tej decyzji, co stanowi ominięcie określonego w art. 111 § 1a k.p.a. terminu w jakim jest dopuszczalne uzupełnienie decyzji przez organ administracji publicznej.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może służyć temu, aby otworzyć organowi drogę do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przypadku stwierdzenia przez niego każdego naruszenia prawa. Jest to jeden z trybów nadzwyczajnych, których stosowanie powinno należeć do rzadkości, a także odbywać się ostrożnie i rozważnie. Nie można wykorzystywać tej instytucji do usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ, których nie da się zakwalifikować jako rażące, czy też w celu korekcji błędów organu, które wynikały z niedopełnienia obowiązków przez organ.
Ustawa PROW nie wyłącza również stosowania art. 8 k.p.a. regulującego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Zasada zaufania obywateli do organów państwa odnosi się nie tylko do stosowania prawa, ale także wiąże organy państwowe w procesie jego stanowienia, co łączy tę zasadę z konstytucyjną zasadą praworządności, wywiedzioną z art. 2 Konstytucji RP. Naruszenie omawianych zasad ma miejsce w przypadku, gdy organ konsekwencje własnych zaniedbań usiłuje przerzucić na stronę, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, szczególnie jeśli stronnie przyznano określone uprawnienie. Sąd I instancji powołał się na wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. o sygn. akt II GSK 183/06 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 grudnia 1999 r. o sygn. akt K 22/99.
Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że skoro to Kierownik Biura nie dopełnił obowiązku rozpatrzenia w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy i nie zawarł w decyzji z [...] maja 2018 r. wszystkich wymaganych prawem elementów, to mając na uwadze zasady trwałości decyzji administracyjnych i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także status oraz cele instytucji stwierdzenia nieważności w systemie prawnym Rzeczypospolitej Polskiej, brak nałożenia na stronę w decyzji o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej kary administracyjnej określonej w art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Decyzji z [...] maja 2018 r., pomimo jej wad, nie sposób uznać za rozstrzygnięcie nieakceptowalne w demokratycznym państwie prawa. W szczególności, mimo braku części obligatoryjnego rozstrzygnięcia, decyzja ta nadaje się do wykonania i nie pociąga za sobą niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie skutków społeczno-gospodarczych. W rozpoznawanej sprawie należy dać prymat zasadzie trwałości decyzji i ukształtowanemu przez nią stosunkowi administracyjnoprawnemu oraz zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wniósł Prezes ARiMR wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a w razie uznania istoty sprawy za dostatecznie wyjaśnioną wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia WSA w całości i oddalenie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:
1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu sankcji w postaci odmowy przyznania płatności przewidzianej w art. 19 ust, 2 rozporządzenia 640/2014, a w konsekwencji błędne uznanie, że naruszenie prawa polegające na nienałożeniu sankcji mimo oczywistej treści art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014 i pomimo tego, że przesłanki do jej nałożenia zostały spełnione nie jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji Prezesa ARiMR i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z 111 § 1 i § 1a k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. z art. 27 ustawy 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2021 r., poz. 182 ze zm., dalej jako ustawa PROW) - i art. 22 i art. 26 ust. 1 ustawy PROW, poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, a w konsekwencji błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzą podstawy do uzupełnienia decyzji Kierownika BP ARiMR w A. K. z dnia [...] maja 2018 r. o rozstrzygnięcie w sprawie sankcji o jakiej mowa w art. 19 ust. 2 rozporządzenia 640/2014, podczas gdy brak orzeczenia o sankcji stanowi wadę istotna decyzji, co wyklucza zastosowanie przepisów dotyczących uzupełnienia, a w konsekwencji bezpodstawne uchylenie decyzji obu instancji, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 w zw. Z art. 27 ustawy PROW i art. 22 i art. 26 ust. 1 ustawy PROW poprzez błędne uznanie, że organ naruszył zasadę zaufania dokonując przerzucenia konsekwencji własnych błędów na stronę, podczas gdy nie stanowi naruszenia zasady zaufania działanie zmierzające do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4/ art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 p.p.s.a. poprzez sporządzenie sentencji wyroku w sposób uniemożliwiający określenie przedmiotu sprawy, a w konsekwncji uzasadnienia wyroku w sposób niejasny i niezgodny z sentencją wyroku, co utrudnia jego wykonanie i sprawia, że wyrok nie poddaje ję kontroli kasacyjnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.
W związku z tym, iż istota sprawy została wyjaśniona w sposób dostateczny, NSA mając na względzie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również skargę strony złożoną do Sądu I instancji poprzez jej oddalenie, uznając, że jest ona w okolicznościach sprawy nieusprawiedliwiona. Zgodnie bowiem z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skorzystanie z tej instytucji możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to składający skargę kasacyjną (por. wyroki NSA z dnia 30 lipca 2020 r., sygn. akt I FSK 2021/17, LEX nr 3047876 oraz z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II FSK 3541/16, LEX nr 2617519).
Postawione w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Ich istota sprowadza się do twierdzenia, iż w sprawie rozpoznanej przez organy zasadnie stwierdzono nieważność decyzji przyznającej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej z powodu rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie organ kwestionuje zatem stanowisko Sądu I instancji, który wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną do WSA decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stanowiącą o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierowania Biura Powiatowego w sprawie przyznania w/w płatności. W decyzji Kierowania Biura Powiatowego w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia, która została unieważniona pominięto treść jednoznacznego przepisu art. 19 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 nakazującego zastosowanie kary administracyjnej i w rezultacie nie mając do tego podstawy prawnej przyznano skarżącemu pomoc w zawyżonej wysokości.
Z powołanego art. 19 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia wprost wynika, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. Jeśli różnica ta przekracza 20 % obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 18.
Zestawienie treści przywołanych przepisów z zakwestionowaną w trybie stwierdzenia nieważności decyzją Kierownika Biura Powiatowego niewątpliwie przekonuje, że treść tej decyzji w sposób jednoznaczny odbiega od treści wskazanych regulacji. Kara administracyjna w postaci pomniejszenia płatności obliczana na podstawie omawianych przepisów, w decyzji której nieważność stwierdzono, pomimo zaistnienia stanu faktycznego kwalifikującego się do nałożenia tej kary, nie została zastosowana.
Sąd kasacyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela poglądy prezentowane w orzecznictwie NSA, z których wynika, że przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wolno interpretować w sposób rozszerzający oraz te, z których wynika, że rażące naruszenie prawa zachodzi w sytuacji oczywistego naruszenia prawa, gdy treść przepisu nie pozwala na różny sposób jego wykładni, takiej, która prowadzi do odmiennych rezultatów dokonywanej interpretacji.
Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie jej z obrotu prawnego w tym nadzwyczajnym trybie postępowania jest wyjątkiem od zasady trwałości czasowej rozstrzygnięć ostatecznych. Wyjątek ten nie powinien podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19, LEX nr 3052016). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.
Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 713/18, LEX nr 2744296). Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźniej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, to znaczy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (por. wyroki NSA z dnia 24 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 481/18, LEX nr 3056058). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1176/20, LEX nr 3081454).
Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne - a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2120/19, LEX nr 3064875). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3165/19, LEX nr 3058902).
W ocenie NSA, podczas omawiania spornego zagadnienia, a mianowicie ustalenia treści pojęcia "rażącego naruszenia prawa", warto w tym miejscu przywołać komentarz do art. 247 § 1 pkt 3 O.p., tj. przepisu stanowiącego odpowiednik art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach którego wskazuje się, że w starszym orzecznictwie na tle wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który do czasu wejścia w życie Ordynacji podatkowej miał także zastosowanie do decyzji w sprawach podatkowych i stanowił pierwowzór dla regulacji zawartej w komentowanym przepisie, prezentowane były poglądy, że wystąpienie naruszenia prawa w stopniu rażącym wymaga nie tylko oczywistości takiego naruszenia, lecz również wystąpienia dodatkowych przesłanek, takich jak poważne skutki społeczno-gospodarcze danej decyzji.
W świetle tego orzecznictwa rażące naruszenie prawa zachodziło wówczas, gdy takie skutki były nie do pogodzenia z wymogami praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, "Gazeta Prawna" 1984/20; z 3 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1176/88, "Gospodarka i Administracja Państwowa" 1989/23 z komentarzem H. Starczewskiego; z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1, poz. 23). B. A., krytycznie odnosząc się do tego stanowiska, zauważyła, że wprowadzenie do wykładni "rażącego naruszenia prawa" wartości dodatkowych, w tym skutków społeczno-gospodarczych, pozostaje w sprzeczności z ograniczonym przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, który wyklucza możliwość pełnej oceny następstw prawnych naruszenia prawa (por. Glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 439/05, OSP 2007/9, poz. 100). W aktualnym orzecznictwie odstąpiono od przedstawionych wyżej poglądów, podkreślając, że ścisła wykładnia przepisów o stwierdzeniu nieważności nie dopuszcza możliwości uzupełniania ich o dodatkowe, nieprzewidziane w nich okoliczności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 3 listopada 2010 r., III SA/Po 577/10, LEX nr 757284).
W wyroku z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1502/14, LEX nr 2032518, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest uzależnione od okoliczności, takich jak ocena skutków społecznych lub gospodarczych spowodowanych naruszeniem prawa. Dlatego nieuprawnione jest dokonywanie oceny wystąpienia wady decyzji określonej w art. 247 § 1 pkt 3 O.p. przez pryzmat skutku, jaki decyzja ta wywołuje. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności bada się jedynie, czy konkretny przepis został naruszony w sposób rażący. Niedopuszczalne jest zatem odwoływanie się do innych przesłanek, w tym błędu, winy, należytej staranności lub dobrej wiary (por. M. Niezgódka-Medek, w: S. Babiarz, B. Dauter, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. X. 2017, WKP 2017, s. 1296-1297).
Uzupełnić powyższe jeszcze wypada o argumentację dotyczącą charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie jest "kolejną instancją" rozpoznania sprawy. Tego rodzaju postępowanie, określane mianem postępowania nadzorczego, jest odrębnym, nadzwyczajnym postępowaniem, które ogranicza się wyłącznie do badania, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obarczona jest wadą kwalifikowaną. Stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy, co nakazuje ścisłe pojmowanie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 681/13, LEX nr 1519180). Przepisów wyjątkowych nie należy więc interpretować rozszerzająco - exceptiones non sunt eztendendae. Nie wolno zatem przypisywać im treści, których prawodawca wprost nie wyraził.
Zauważyć także wypada, że ustawodawca, gdy ma wolę powiązania konkretnej treści regulacji ze skutkami, które dany przepis ma wywoływać, to wprost o tym stanowi. Przykładowo można wskazać na takie przepisy, także w zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotyczą one, np. władczych działań organów w zakresie zawieranych ugód, jak i wydawanych decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 121 k.p.a., regulującego skutki prawne ugody, zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki, jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Warto też dodać, że podczas oceny zwykłego naruszenia prawa, także nie uwzględnia się skutków takiego naruszenia. Jedynie prawodawca wprost w treści przepisów wskazuje, np. że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie wykładni pojęcia "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) z uwzględnieniem pozaprawnych dodatkowych przesłanek, np. skutków społeczno-gospodarczych, wywoływanych przez indywidualny akt administracyjny, podczas przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, jak przyjął w zaskarżonym orzeczeniu WSA.
Niemniej jednak nawet przy uwzględnieniu stanowiska, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w przypadku zaistnienia trzech przesłanek, w tym skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje decyzja, w okolicznościach tej sprawy, nie można mówić, że do rażącego naruszenia prawa nie doszło. Przykładem tego kierunku wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest między innymi wyrok NSA o sygn. akt II OSK 2922/18, w którym Sąd kasacyjny zauważa, że o tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.
O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2922/18, LEX nr 2774520).
Oczywistość naruszenia prawa, jak wcześniej to już zauważono, polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W okolicznościach sprawy zauważyć należy, że z art. 19 ust. 2 wprost wynika obowiązek zastosowania kary administracyjnej w przypadku, gdy różnica ta przekracza 50 %, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego. Ponadto beneficjent podlega dodatkowej karze równej kwocie pomocy lub wsparcia odpowiadającej różnicy między obszarem zgłoszonym a obszarem zatwierdzonym zgodnie z art.
18. Z decyzji zaś wynika, że ta kara administracyjna nie została na stronę nałożona. Biorąc także pod uwagę wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 12 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zgodnie z którym w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna jest przyznawana do gruntów ornych, na których po plonie głównym są uprawiane mieszanki roślin jako międzyplon - w przypadku wariantu 2.1., oraz treść art. 18 ust. 6 rozporządzenia 640/2014, w myśl którego jeżeli obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw z uwzględnieniem sankcji przewidzianych w art. 19, a także to, że płatność w decyzji została przyznana przez Kierownika Biura Powiatowego bez uwzględnienia kary, stwierdzić należy, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa wskazanych przepisów.
Co do charakteru przepisu, stwierdzić należy, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Dostrzegając treść przywołanych przepisów jednoznacznie stwierdzić można, że jasno z nich wynika, w jakiej sytuacji stosuje się karę administracyjną oraz to, że w przypadku, gdy powierzchnię stwierdzoną, tj. kwalifikującą się do płatności ustalono na poziomie 41,95 ha wobec deklarowanej powierzchni 42,94 ha, podczas gdy łączna powierzchnia na działkach rolnych zadeklarowanych do płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, na których nie stwierdzono uprawy międzyplonu przekraczała powierzchnię 30 ha, to pełna płatność nie przysługuje. Przedmiotowe przepisy, w przekonaniu NSA, nie budzą wątpliwości interpretacyjnych.
Zaś jeśli chodzi o skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punku widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślić przez wszystkim należy, że działanie praworządne to postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zasadnie organ w skardze kasacyjnej w zakresie skutków wywołanych przez sporną decyzję zauważył, iż płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego są przyznawane producentom rolnym spełniającym określone warunki określone przepisami prawa. Wszelkie odstępstwa, zarówno na korzyść lub niekorzyść producenta rolnego są niedopuszczalne i nie ma przy tym znaczenia jakiej części całej pomocy dotyczy naruszenie.
Uzyskanie płatności wskutek wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, łamie bowiem zasadę równego (niedyskryminacyjnego) traktowania producentów w ramach danego programu pomocowego, co wyrażałoby się w tym, że w stosunku do wnioskodawców spełniających te same wymogi i warunki, kwota wsparcia jest różna. Zatem przyznawanie płatności w nieprawidłowej wysokości i niezgodnie z przepisami prawa może również wywoływać skutki ekonomiczne na poziomie gospodarki finansowej Agencji, budżetu Państwa. Ponadto przyznane płatności jako takie podlegają weryfikacji przez uprawnione do tego organy zarówno krajowe, jak i europejskie. Należy zauważyć, że nieprawidłowe rozdysponowywanie z naruszeniem przepisów prawa unijnego przydzielonych kwot pomocy może skutkować nałożeniem sankcji finansowych na Polskę.
Wobec powyższego zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz oddalił skargę uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. O kosztach postępowania kasacyjnego obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i w zw. z a § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).