Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GSK 12/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 1 października 2020 r., sygn. akt I SA/Ke 234/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. J. (dalej: "skarżący", "strona") uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: "Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR", "organ odwoławczy") z [...] maja 2020 r. w przedmiocie przyznania premii pielęgnacyjnej i zalesieniowej, oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w J. (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR", "organ pierwszej instancji") z 31 stycznia 2020 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 29 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2019 – wniosek kontynuacyjny "Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów w ramach PROW 2014-2020 dla poddziałania Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych". 11 czerwca 2019 r. skarżący złożył zmianę do wniosku. Do premii zalesieniowej i pielęgnacyjnej zadeklarował działkę ewidencyjną numer [...] o powierzchni 0,55 ha położoną w obrębie G., w gminie G. Decyzją z 31 stycznia 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego PROW 2014-2020 pomoc w łącznej kwocie 1 040,74 zł, w tym premię pielęgnacyjną w kwocie 372,49 zł i premię zalesieniową w kwocie 668,25 zł. Nałożył także karę administracyjnej w wysokości 659,29 zł.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r., poz. 217 ze późn. zm., dalej: "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach poddziałania "Wsparcie na zalesianie i tworzenie terenów zalesionych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2019 r., poz. 585 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") oraz przepisy unijne.

Organ odwoławczy wskazał, że kontrola na miejscu przeprowadzona w dniach 24 września – 6 listopada 2019 r. w gospodarstwie skarżącego wykazała kod błędu ZGR 39 oznaczający, że rolnik nie wykosił roślinności zagłuszającej sadzonki, co najmniej dwuletnie dla działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 0,55 ha. W związku z tym organ pierwszej instancji zmniejszył premię pielęgnacyjną ze względu na nieprzestrzeganie planu realizacji zalesienia. Rolnik nie spełnił wymogów określonych w 3 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia, poprzez brak pielęgnacji zalesienia wykonanego na gruncie, o którym mowa w lit. a, lub zalesienia występującego na gruncie wskutek sukcesji naturalnej, zgodnie z wymogami planu zalesienia, przez 5 lat od dnia złożenia wniosku o przyznanie pierwszej premii pielęgnacyjnej – w przypadku ubiegania się o przyznanie premii pielęgnacyjnej.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia, wysokość premii zalesieniowej wynosi 1215 zł/ha, zaś wysokość premii pielęgnacyjnej na gruntach w warunkach korzystnych wynosi 1075 zł/ha. Zgodnie z załącznikiem nr 6 za niewykaszanie roślinności zagłuszającej dla sadzonek co najmniej dwuletnich współczynnik dotkliwości wynosi 30%, współczynnik trwałości wynosi 1,25, iloczyn obydwu współczynników wynosi 37%. Premia pielęgnacyjna na gruntach w warunkach korzystnych przysługiwała do powierzchni 0,55 ha. Brak spełnienia wymogów stwierdzono na całej powierzchni.

W związku z tym premia pielęgnacyjna w wysokości 591,25 zł została pomniejszona o 37%, czyli 218,76 zł. W przypadku premii pielęgnacyjnej nałożono karę w wysokości 656,29 zł (za trzy lata wstecz), która będzie odliczana w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych. Premia zalesieniowa, która przysługiwała do powierzchni 0,55 ha, wyniosła 668,25 zł.

Odnosząc się do zarzutów strony, że nałożenie kar jest skutkiem wadliwej interpretacji zapisów zawartych w planach zalesienia, organ odwoławczy stwierdził, że w załączonym przez stronę fragmencie zapisów z planu zalesienia jest wyraźnie podkreślone, że zabieg wykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki winien być wykonywany w terminach zamieszczonych w tabeli nr 7 planu zalesienia. Wskazał, że "Zasady hodowli lasu" są załącznikiem do zarządzenia nr 53 Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z 21 listopada 2011 r. w sprawie wprowadzenia "Zasad hodowli lasu" w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe, które zostały wprowadzone do stosowania w jednostkach organizacyjnych Lasów Państwowych. Dlatego nie obowiązują one beneficjenta podejmującego zobowiązanie. Organ sprawdza prawidłowość wykonania zapisów w planie zalesienia oraz realizowania zobowiązania podjętego na podstawie rozporządzenia.

Na stronie 12, w tabeli nr 7 przedłożonego planu "Zabiegi pielęgnacyjne lub ochronne - rejestr zabiegów pielęgnacyjnych lub ochronnych" wykaszanie roślinności zagłuszającej sadzonki zaplanowano na lata 2016-2019 corocznie w miesiącach od czerwca do września, co jest przełożeniem zapisów w Planie Zalesienia ze strony 7 litera "B" – gdzie widnieje zapis, że czynności te winny być wykonane przed zakwitnięciem chwastów, a jeśli zajdzie taka potrzeba winny być powtórzone i strona zobowiązała się przeprowadzać wskazany zbieg. Nadleśnictwo decyduje o zasadności wykonywania danych zabiegów i wprowadza je do planu zalesieniowego, zaś strona zobowiązuje się do ich wykonania, za co otrzymuje premię pielęgnacyjną, która jest zryczałtowaną płatnością z tytułu poniesionych kosztów prac pielęgnacyjnych, wykaszania chwastów, cięć pielęgnacyjnych, przerzedzania przegęszczonych partii samosiewów oraz ochrony wykonanego zalesienia.

Zabiegi wymienione w planie zalesieniowym są obligatoryjne, strona wyraziła zgodę na ich wykonywanie i nie może samodzielnie decydować o braku zasadności ich wykonywania. Nadleśniczy, a nie beneficjent decyduje o sposobie wykonania zalesienia oraz pielęgnacji zalesionego gruntu, w tym terminach wykaszania chwastów. Pięcioletni okres wykaszania roślinności zagłuszającej jest obligatoryjny, natomiast zalecenia dotyczące niszczenia chwastów sugerują sposób postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem wskazanym na wstępie uwzględnił skargę skarżącego. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że dla oceny zachowania przez beneficjenta wymogów pielęgnacji określonych w planie zalesienia w 2019 r. - IV roku uprawy, należało przede wszystkim wyjaśnić znaczenie pojęcia roślinności zagłuszającej oraz skonfrontować to z wynikami kontroli. Należało opisać stwierdzony stan sadzonek oraz roślinności, która mogła zagłuszać sadzonki i dopiero wysnuć z tego wnioski. Inaczej mówiąc, konieczne było analityczne wykazanie, że stwierdzony w czasie kontroli na gruncie stan chwastów, w związku z brakiem wykoszeń, stanowił w tym roku zagrożenie dla wzrostu sadzonek. Ustaleń w tym zakresie organy nie dokonały. Organy ustalenia o braku, mimo ciążącego obowiązku, wykoszeń roślinności zagłuszającej sadzonki, ograniczyły do powołania się na zastosowany w raporcie kontroli kod ZGR 39. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w raporcie kontroli uzasadnienie dla zastosowania kodu ZGR 39 ogranicza się do stwierdzenia "w dniu 24.09.2019 r. skontrolowano zalesienie na działce ew. 22/1. Stwierdzono zalesienie olchą i brzozą." Uzasadnienie decyzji nie zawiera opisu, czy to właśnie ta roślinność uznana została za chwasty zagłuszające sadzonki.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej: "k.p.a") oraz określonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. konstrukcja uzasadnienia organu pierwszej instancji, ograniczająca się do wskazania, że rolnik nie dokonał do dnia 30 września 2019 r. wykoszenia roślinności zagłuszającej sadzonki na powierzchni 0,55 ha. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno czynić zadość zasadzie przekonywania, która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące.

Ma umożliwić stronie zapoznanie się ze stanowiskiem organu oraz ewentualne odniesienie się do niego w ramach przysługujących jej środków zaskarżenia. Ma też istotne znaczenie z punktu widzenia kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia sądowi prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Nie spełnia wskazanych wymogów uzasadnienie, w którym organy zarzucając zaniechanie po stronie beneficjenta przeprowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych, czynią to lakonicznie i w jednym zdaniu.

Według Sądu pierwszej instancji dla zastosowania pomniejszenia premii pielęgnacyjnej konieczne było wykazanie przez organ, że stosownie do zapisów planu zalesienia stan rozwoju sadzonek wymagał wykoszenia roślinności. W rozstrzygnięciu organu zabrakło stosownych ustaleń i analizy wskazanych wyżej okoliczności w odniesieniu do roku 2019 jako IV roku uprawy.

Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględniając stanowisko Sądu, rozpatrzy wszechstronnie materiał dowodowy, z uwzględnieniem zapisów planu zalesienia obowiązującego dla działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Swoje ustalenia skonfrontują z ustaleniami zawartymi w decyzji Starosty [...] z 22 czerwca 2020 r. Wynika z niej bowiem, że organ ten uznał za udaną uprawę leśną na działce nr [...] i przekwalifikował grunt na leśny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez niezasadne uchylenie skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, będące wynikiem błędnego uznania, że organy w zaskarżonych decyzjach naruszyły przepisy postępowania, to jest art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia znaczenia pojęcia roślinności zagłuszającej oraz brak konfrontacji jego znaczenia z wynikiem kontroli oraz zaniechanie wykazania, że stwierdzony na gruncie w czasie kontroli stan chwastów w związku z brakiem wykoszeń stanowił w tym roku zagrożenie dla wzrostu sadzonek przez co zaskarżone decyzje nie spełniły wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art.11 k.p.a.;
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez niezasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, będące wynikiem błędnego uznania, że organy Agencji w zaskarżonych decyzjach nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie ustaliły, czy stan roślinności w trzecim roku uprawy mógł stanowić zagrożenie dla wzrostu sadzonek.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że to na organach, a nie na stronie ciążył ciężar udowodnienia faktu, że roślinność nie zagłuszyła sadzonek drzewek na plantacji beneficjenta.

Powołując przedstawione wyżej zarzuty Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Wniósł także zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz zrzekł się rozprawy.

B. J. nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ nie była oparta na usprawiedliwionych zarzutach.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości wykonania przez skarżącego w 2019 r. zabiegów pielęgnacyjnych zgodnie z wymogami planu zalesiania. Ustalenie przez organy, że zabiegi pielęgnacyjne nie były wykonane zgodnie z wymogami planu zalesiania było przyczyną pomniejszenie przyznanej skarżącemu za ten rok premii pielęgnacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 27 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich błędnie zinterpretował zapisy planu zalesienia, a konkretnie stanowiącej element planu zalesiania Tabeli 7, czego konsekwencją było błędne przyjęcie, że organy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a. nie wyjaśniły znaczenia pojęcia roślinności zagłuszającej, nie skonfrontowały jego znaczenia z wynikiem kontroli oraz zaniechały wykazania, że stwierdzony na gruncie w czasie kontroli stan chwastów w związku z brakiem wykoszeń stanowił w roku 2019 zagrożenie dla wzrostu sadzonek.

W Tabeli 7 planu zalesienia określono zabiegi pielęgnacyjne lub ochronne, do stosowania których skarżący był zobowiązany w ciągu 5 lat, ze wskazaniem w kolejnych wierszach tabeli zabiegów obowiązujących w poszczególnych latach, liczonych od założenia uprawy, czyli od 2016 r. Spór dotyczy roku 2019 r., czyli czwartego roku uprawy.

Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji analiza zapisów planu wskazuje, że rolnik w roku założenia uprawy (2016 r.) oraz w II, III i IV roku uprawy jest zobowiązany do wykaszania roślinności zagłuszającej sadzonki. W każdym z tych okresów zostało wskazane, że prace powinny być wykonane w terminie od czerwca do września.

Uwzględniając prawidłową interpretację zapisów Tabeli 7 planu zalesienia, słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że dla stwierdzenia spełnienia w 2019 r. wymogów dotyczących pielęgnacji zalesienia należało przede wszystkim wyjaśnić znaczenie pojęcia roślinności zagłuszającej oraz skonfrontować to z wynikami kontroli. Należało zatem opisać stwierdzony stan sadzonek oraz roślinności, która mogła zagłuszać sadzonki i dopiero wysnuć z tego wnioski, w szczególności ustalić, czy stwierdzony w czasie kontroli na gruncie stan chwastów, w związku z brakiem wykoszeń, stanowił w 2019 r. zagrożenie dla wzrostu sadzonek. Nie było sporne, że ustaleń w tym zakresie organy nie dokonały.

Nie był uzasadniony sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Według natomiast art. 27 ust. 2 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zwrócić wypada uwagę, że obydwa wymienione w zarzutach kasacyjnych przepisy (art. 27 ust. 1 i art. 27 ust.

2) mają charakter proceduralny, a zatem sformułowanie zarzutu naruszenia art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie jest prawidłowe. Nie uniemożliwia to jednak rozpoznania zarzutu.

Odnosząc się do wskazanych wyżej zarzutów podkreślić należy, że wynikające z art. 27 ust. 2 ustawy przeniesienie ciężaru dowodu na stronę nie może prowadzić do naruszenia przez organy rozpatrujące sprawę wynikającego z art. 27 ust. 1 obowiązku strzeżenia praworządności oraz wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek ten oznacza, że materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna przy tym realizować zasady procedury administracyjnej, które nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, w tym zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 k.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Aby zatem dokonać wyliczenia konkretnych płatności w sposób prawidłowy organ winien najpierw ustalić w sposób niewątpliwy stan faktyczny, rzutujący na wysokość tych płatności, nie czekając w tym zakresie na inicjatywę dowodową strony.

Podsumowując, stwierdzić należy, że prawidłowo interpretując Tabelę 7 planu zalesienia, Sąd pierwszej instancji słusznie i bez naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przyjął, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy dla zastosowania pomniejszenia premii pielęgnacyjnej skarżącemu, konieczne było wykazanie przez organ, że stosownie do zapisów planu zalesienia stan sadzonek w 2019 r. wymagał wykoszenia roślinności zagłuszającej sadzonki, czyli że chwasty groziły zahamowaniem prawidłowego wzrostu sadzonek lub wręcz ich wyginięciem. Brak ustaleń w tym zakresie stanowił o naruszeniu art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.