Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Sz 721/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w wyniku rozpoznania skargi MG (dalej powoływany także jako skarżący) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej powoływany także jako organ, ZUS) z dnia 23 lipca 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję ZUS z dnia 23 lutego 2021 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł ZUS, zaskarżając wyrok w całości. Opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego - art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów:
- 1. prawa materialnego - art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 423 ze zm., dalej powoływana jako u.s.u.s.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. z 2003 r., poz. 1365, dalej powoływane jako rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie posiada niezbędnych środków do przeżycia;
- 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej i błędne przyjęcie, że organ rentowy przy wydawaniu decyzji naruszył art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej powoływany jako k.p.a.) pomimo, iż postępowanie administracyjne dotyczące rozpoznania wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie było obarczone żadną wadą, zaś organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę.
Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Szczecinie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.
Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (§ 2). Ponieważ organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący nie żądał jej przeprowadzenia, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed Sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).
Rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach należy stwierdzić, że nie znajduje ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem podniesione w jej ramach zarzuty wraz z ich argumentacją nie podważają prawidłowości kontroli zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, jakiej dokonał sąd pierwszej instancji.
W pierwszym z opisanych zarzutów ZUS zarzucił błędną wykładnię art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie, że skarżący nie posiada niezbędnych środków do przeżycia. Tak sformułowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać za niezasadny, bowiem kwestia oceny sytuacji majątkowej skarżącego, a w konsekwencji tego, czy posiada wystarczające środki do przeżycia, odnoszą się do ustalonego w sprawie stanu faktycznego a nie wykładni wskazanych w skardze przepisów u.s.u.s. czy też rozporządzenia.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 3a u.s.u.s. – należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie zaś z § 3 ust. 1 rozporządzenia – Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:
- 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;
- 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;
- 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.
Z zacytowanych przepisów bezspornie wynika, że inicjatorem postępowania o udzielenie ulgi w postaci umorzenia zaległych należności składkowych jest zobowiązany, który powinien wykazać określone w tym przepisie warunki udzielenia umorzenia. Przekładając jednak tę interpretację na treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można doszukać się postawionego przez skarżący kasacyjnie organ zarzutu, że sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że skarżący nie posiada niezbędnych środków do przeżycia. Podkreślić należy, że w tym zakresie WSA przede wszystkim zwrócił uwagę na konieczność i potrzebę dokładnego, wszechstronnego wyjaśnienia przesłanki określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, na bazie zgromadzonego materiału dowodowego i okoliczności podnoszonych przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie (tj. wysokości uzyskiwanego przez skarżącego świadczenia emerytalnego, wysokości potrąceń egzekucyjnych, kosztów związanych z własnym utrzymaniem i leczeniem ale przede wszystkim z faktem pozbawienia wolności skarżącego w okresie od 27 marca 2020 r. do 10 grudnia 2020 r. oraz późniejszym, od dnia 10 grudnia 2020 r. przebywaniem w szpitalu psychiatrycznym we Fromborku oraz jego sytuacji zdrowotnej).
Sąd pierwszej instancji dokonując wyliczenia dochodu jaki pozostaje skarżącemu po potrąceniu egzekucyjnym, wysokości opłat związanych z utrzymaniem i leczeniem (29,12 zł a nie jak przyjęły organy – 216,07 zł), słusznie doszedł do wniosku, że kwota ta nie pozwala na pozytywną prognozę, co do możliwości spłaty zaległości przez skarżącego. Niewątpliwie kwota ta (bez względu, czy weźmiemy pod uwagę 29,12 zł jak wyliczył to sąd czy też 216,07 zł jak wyliczył organ) jest niewielka, wskazująca na bardzo trudną sytuację finansową skarżącego. Powyższemu nie może przeczyć to, że skarżący nie korzysta z pomocy społecznej.
Wskazując na powyższe, wbrew stanowisku ZUS, nie można przyjąć, jakoby w realiach niniejszej sprawy sąd pierwszej instancji naruszył art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię.
Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia postępowania i wydanie decyzji zgodnie z wymogami przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że wskazanie przez ustawodawcę na to, iż zobowiązany ma udowodnić przesłanki do udzielenia ulgi w postaci umorzenia, nie zwalnia ZUS z obowiązku działania w zakresie pełnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, zgodnie z zasadami k.p.a., nie wykluczając dokonywania dalszych wyjaśnień służących właściwej ocenie przesłanek ewentualnego umorzenia zobowiązań. Zasady te nakazują, aby w toku postępowania organy stały na straży praworządności, organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.); prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.), jak też są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.).
Urzeczywistnieniem tych zasad są przepisy art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nakazujące organom administracji wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy dla właściwej oceny stanu faktycznego sprawy.
Nie można zgodzić się z ZUS, że w realiach niniejszej sprawy organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób wszechstronny i wziął pod uwagę wszystkie okoliczności przytoczone przez wnioskodawcę. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że organ mimo posiadania wiedzy, że skarżący w okresie od 27 marca do 10 grudnia 2020 r. był pozbawiony wolności – pobyt w Zakładzie Karnym w Goleniowe a następnie od 10 grudnia 2020 r. przebywał w Szpitalu Psychiatrycznym Oddział Psychiatrii Sądowej we Fromborku, w ogóle nie wziął pod uwagę powyższych okoliczności, a przynajmniej dokonał ich błędnej oceny. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, że powyższy fakt, zdaniem organu nie stanowił przeszkody dla prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej i możliwości uzyskiwania z tego tytułu dochodów, co więcej wynika z niej, że ciągłość prowadzenia działalności gospodarczej sugeruje możliwość poprawy sytuacji skarżącego i daje pozytywną prognozę co do możliwości spłaty zaległości.
Fakt przebywania w zakładzie psychiatrycznym, zdaniem organu wskazuje, że obecnie skarżący nie ponosi kosztów utrzymania i jest utrzymywany przez Skarb Państwa. Powyższy pogląd organu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest sprzeczny z zasadami logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym. Organ w ogóle nie wziął pod uwagę, że skarżący przebywając w zakładzie karnym a następnie zamkniętej placówce medycznej miał utrudniony kontakt ze "światem zewnętrznym", nie mógł w okresie tym prowadzić działalności gospodarczej a w konsekwencji uzyskiwać jakiegokolwiek dochodu.
Jednocześnie twierdzenia organu, że skarżący w tym okresie miał możliwość zawieszenia czy też wyrejestrowania prowadzenia działalności gospodarczej, czy to poprzez udzielenie pełnomocnictwa innej osobie czy też złożenie wniosku online, w ogóle nie uwzględnia realiów odbywania kary pozbawienia wolności czy też leczenia w zakładzie psychiatrycznym. Słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, że już sam fakt przebywania skarżącego w szpitalu psychiatrycznym przez wiele miesięcy, kierowanie pism przez organ adresowanych do skarżącego na adres szpitala, sama w sobie stanowi szczególną okoliczność, która powinna zostać dostrzeżona przez organ jako przesłanka uwzględniająca zastosowanie ulgi w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Zgodzić się również należało z sądem pierwszej instancji, że organ wydając zaskarżoną decyzję, w ogóle nie wziął pod uwagę sytuacji zdrowotnej w jakiej znalazł się skarżący – choroby (zaburzeń) psychicznych skarżącego, które w istotny sposób mogły ograniczyć możliwość uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu i reagowaniu na przedkładane przez organ żądania przedłożenia przez skarżącego informacji czy dokumentów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się należało z sądem pierwszej instancji, że sytuacja materialna i osobista w jakiej znalazł się skarżący, wbrew stanowisku ZUS, może zostać zaliczona do przypadków wyjątkowych, trudnych, które wymagają szczególnej ostrożności w formułowaniu kategorycznych wniosków odmawiających uwzględnienia jego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Podkreślić należy, że wniosek skarżącego o umorzenie należności dotyczył okresu od marca do grudnia 2020 r., a zatem okresu kiedy był pozbawiony wolności, w którym z obiektywnych przyczyn nie mógł prowadzić działalności gospodarczej. Powyższa okoliczność, przy niewielkich dochodach skarżącego i późniejszym, wielomiesięcznym przebywaniu skarżącego w szpitalu psychiatrycznym, powinna zostać poddana wnikliwej ocenie organu, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Organ ZUS powinien mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie wskazuje się, że w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych, natomiast ogólniki nie przystające do ustalonych okoliczności nie powinny być akceptowane (zob. wyroki NSA z 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2757/14, czy też z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07).
Jak wskazuje się w orzecznictwie NSA celem instytucji umorzenia składek osobom będącym ich płatnikami jest umożliwienie tym osobom wyjścia z życiowego impasu. Natomiast wypaczeniem stosowania instytucji umorzenia składek jest stanowisko, że składki powinny być za wszelką cenę ściągane z uwagi na stan finansów ZUS, podczas gdy prawodawca wyraźnie wskazuje, że granicą, której przekraczać nie wolno jest doprowadzenie do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 2757/14, z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1979/15).
Mając na uwadze powyższe, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, bowiem w żadnym zakresie nie podważają one legalności zaskarżonego wyroku.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.