Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2018r., sygn. akt V SA/Wa 1523/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi [...] – w pkt 1 uchylił decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lipca 2018r. w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Przedstawiając przyjęty za podstawę tego wyroku stan sprawy – Sąd I instancji wskazał, że skarżący zawarł w dniu 28 sierpnia 2017r. umowę o pracę z [...] oraz [...], a orzeczenia o niepełnosprawności pracowników zostały przedstawione skarżącemu w dniu 31 sierpnia 2017r. W związku z tym organ uznał, że pracodawca w dniu zawarcia umowy z tymi pracownikami nie posiadał dokumentów potwierdzających ich niepełnosprawność, nie została więc spełniona przesłanka dofinansowania do wynagrodzeń nowo zatrudnianych pracowników niepełnosprawnych.
Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniósł, że stosownie do art. 2a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2018r. poz. 511 ze zm.), zwanej ustawą o rehabilitacji, osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność. Jednym z warunków koniecznych do spełnienia efektu zachęty jest zatem przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia najpóźniej w dniu zawarcia umowy o pracę. Prezes PFRON powołał również treść art. 49e ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Zwrotu, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Zdaniem organu strona nienależnie pobrała środki PFRON wypłacone tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od października 2017r. do grudnia 2017r. w łącznej kwocie 6.750,00 zł.
Uwzględniając skargę [...] na tę decyzję – Sąd I instancji powołał art. 26a ust. 1, ust. 9b i ust. 11 pkt 1 oraz art. 26b ust. 4 i ust. 5 ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a następnie podał, że dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego jest instrumentem zachęty do zatrudniania osób niepełnosprawnych. Z tego względu istotne znaczenie dla kwestii otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ma wykazanie zgodnie z art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji wzrostu netto zatrudnienia ogółem i wzrostu netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych.
Prezes wskazał, jak wywodził Sąd I instancji, że art. 2a ustawy o rehabilitacji dodany został do ustawy na skutek nowelizacji dokonanej ustawy z dnia 29 października 2010r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw. Określa on sposób ustalenia terminu, od którego wlicza się pracownika do stanu zatrudnieniu osób niepełnosprawnych na podstawie orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność przedstawionych pracodawcy począwszy od dnia 1 stycznia 2011r. Do orzeczeń przedstawionych pracodawcy po dniu 31 grudnia 2010r. ma zatem zastosowanie ogólna zasada wynikająca z art. 2a ust. 1, w myśl której niezależnie od określonej w orzeczeniu daty powstania niepełnosprawności lub jej stopnia osobę legitymującą się takim orzeczeniem wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia ważnego orzeczenia potwierdzającego tę niepełnosprawność. Wyjątkowo dopuszczalne jest wliczenie osób do stanu zatrudnienia w okresie przed przedstawieniem orzeczenia na podstawie analizy ex post.
Organ podniósł również, jak wskazał Sąd I instancji, że [...] posiadał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 22 stycznia 2010r., ważne w dacie zawarcia umowy o pracę (28 sierpnia 2017r.) oraz w okresie rozliczeniowym objętym zaskarżoną decyzją. Podobnie [...] posiadała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 19 grudnia 2014r. ważne w dacie zawarcia umowy o pracę (28 sierpnia 2017r.) oraz w okresie rozliczeniowym objętym zaskarżoną decyzją. Oba orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zostały przedstawione pracodawcy w dniu 31 sierpnia 2017r., a więc po zawarciu umów o pracę, lecz przed datą rozpoczęcia świadczenia pracy, która ustalona została w umowach na dzień 1 września 2017r.
Zdaniem Sądu, istnieją podstawy do uznania wysokości miesięcznego dofinansowania wypłaconego do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiące: październik, listopad i grudzień 2017r., tj. po dniu złożenia pracodawcy orzeczeń potwierdzających niepełnosprawność zatrudnionych pracowników. Efekt zachęty polega na tym, że miesięczne dofinansowanie przysługuje na pracowników niepełnosprawnych, którzy po zatrudnieniu u pracodawcy prowadzącego działalność gospodarczą powodują wzrost netto zatrudnienia ogółem oraz wzrost netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych, a nie na tym - jak to przedstawia w zaskarżonej decyzji organ - czy pracodawca w dniu podpisywania umowy o pracę jest w posiadaniu ważnego orzeczenia o niepełnosprawności zatrudnianej osoby.
Formułując tezę, iż w świetle przepisów ustawy o rehabilitacji jednym z warunków koniecznych do spełnienia efektu zachęty jest przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia najpóźniej w dniu zawarcia umowy o pracę, organ nie wskazuje w istocie żadnych przepisów ustawy o rehabilitacji, które by wspierały ten pogląd. Cytowany przez Prezesa PFRON przepis art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji jest jednoznaczny i odnosi się do momentu przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność, a nie chwili zawarcia umowy o pracę. Ujawnienie informacji o niepełnosprawności, stopniu niepełnosprawności, a także o szczególnych schorzeniach jest uprawnieniem pracownika, chyba że przepisy dotyczące naboru do pracy w określonych zawodach wyraźnie tego wymagają. Oznacza to, że osoba, której niepełnosprawność została formalnie potwierdzona jednym z orzeczeń, o których mowa w art. 1, albo prawomocnym wyrokiem sądu, może go nie przedstawiać podmiotowi zatrudniającemu.
Pracodawca nie może również żądać od pracownika dokumentów potwierdzających niepełnosprawność albo jej stopień. Sąd I instancji podkreślił, że pracownik ma prawo w każdym czasie wycofać ze swoich akt osobowych orzeczenie o stopniu niepełnosprawności bądź dokument równorzędny. Wycofanie to odbywa się na ogół na żądanie pracownika zgłoszone na piśmie ze wskazaniem konkretnej daty. Pracodawca powinien zachować w aktach kopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności - albo dokumentu równorzędnego - na której powinna zostać wskazana data wycofania tego dokumentu z akt osobowych pracownika (tożsama z datą zaznaczoną na pisemnym żądaniu pracownika). Od tej daty pracodawca nie ma prawa wliczać pracownika, który wycofał orzeczenie, do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych.
Zdaniem Sądu I instancji w sprawie zostały naruszony art. 2a ustawy o rehabilitacji, a w konsekwencji również art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ uwzględni przedstawioną wykładnię art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, następnie dokona analizy w kontekście prawidłowego zastosowania tego przepisu oraz art. 49e ustawy o rehabilitacji, mając na względzie ustalony stan faktyczny sprawy.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zaskarżając ten wyrok w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi Prezes zarzucił:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania poprzez:
- 1) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, poprzez pomięcie przepisów art.6 ust. 1 rozporządzenia (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art.107 i art. 108 Traktatu (DZ.U. UE.L. 2014.187.1 ze zm.), zwanego rozporządzeniem nr 651/2014, w zw. z pominięciem dyrektyw interpretacyjnych z motywu 18 i motywu 54 rozporządzenia nr 651/2014 oraz w zw. z pominięciem zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym;
- 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym ustaleniu stanu sprawy, poprzez nieustalenie charakteru pomocy na dofinansowanie wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, przez nie uwzględnienie treści art. 2a w zw. z art. 48a ust 2 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 6 i art. 33 ust. rozporządzenia nr 651/2014, i przyjęcie, że zatrudnienie i zawarcie umów o pracę z [...] i [...] przez pracodawcę nastąpiło w warunkach spełnienia efektu zachęty;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez:
- 1) błędną wykładnię, a w związku z tym niewłaściwe zastosowanie art. 2a ustawy o rehabilitacji, polegające na przyjęciu, że zawarcie umów o pracę z [...] i [...] przez pracodawcę nastąpiło w warunkach spełnienia efektu zachęty;
- 2) poprzez pomięcie przepisów art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 651/2014 w zw. z motywem 18 i 54 rozporządzenia nr 651/2014 oraz zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego przed prawem krajowym państwa członkowskiego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarżący kasacyjnie Prezes wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie w całości oraz zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Stosownie do art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.
Rozpoznając tę skargę w tych granicach – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.
Najdalej wywołującym skutki prawne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. zarzuty pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, co uzasadnia ich rozpoznanie w pierwszej kolejności.
Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie organ upatruje – jak wynika z treści zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej – w niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej, w tym pominięcie treści prawa unijnego, oraz niedostatecznym ustaleniu stanu faktycznego, w tym poprzez nieuwzględnienie treści materialnego prawa krajowego i unijnego. Skarżący kasacyjnie organ argumentuje, że Sąd I instancji, pomijając treść prawa unijnego, pominął i nie uwzględnił w swojej ocenie zasad udzielania pomocy publicznej oraz jej dopuszczalności i warunków, jakie powinny być spełnione dla uzyskania pomocy publicznej. Zdaniem skarżącego prawidłowe przedstawienie sposobu interpretacji umożliwiłoby ocenę zasadności wyroku i składania skargi kasacyjnej, jak również odtworzenie toku rozumowania w ramach kontroli przez sąd wyższej instancji.
Tak umotywowane zarzuty kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W tej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu I instancji w kwestionowanym zakresie. Odrębną kwestią jest natomiast prawidłowość podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w zakresie materialnym, co stanowi przedmiot odrębnych zarzutów kasacyjnych.
Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywująca czy niewystarczające, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015r., II GSK 470/14).
Zarzuty kasacyjne błędnej wykładni art. 2a ustawy o rehabilitacji oraz pominięcia art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 651/2014 i pkt 18 i 54 preambuły do tego rozporządzenia, tj. zarzuty pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, mają uzasadnioną podstawę prawną.
Istota tych zarzutów sprowadza się do tego, czy zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych, który w dacie zatrudnienia nie przedłożyli pracodawcy orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wywołuje u pracodawcy tzw. efekt zachęty. W tym zakresie Sąd I instancji przyjął, że osoba, której niepełnosprawność została formalnie stwierdzona orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, albo prawomocnym wyrokiem sądu, może go nie przedstawiać podmiotowi zatrudniającemu; pracodawca nie może żądać od pracownika dokumentów potwierdzających niepełnosprawność albo jej stopień, a organ nie wskazał żadnego przepisu prawnego potwierdzającego pogląd, że warunkiem koniecznym do spełnienia efektu zachęty jest przedstawienie pracodawcy ważnego orzeczenia najpóźniej w dniu zawarcia umowy o pracę.
Wobec tak zarysowanego sporu kluczowe znaczenia dla oceny zasadności skargi kasacyjnej ma prawidłowe rozumienie art. 2a ust. 1 – ust. 3 ustawy o rehabilitacji. Przepis ten należy interpretować w kontekście prawa unijnego i przyjętego przez prawodawcę unijnego celu pomocy publicznej w formie subsydiów płacowych, którym jest zachęcenie pracodawców do zwiększenia poziomu zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych. Stosownie do pkt 18 i pkt 54 preambuły do rozporządzenia nr 651/2014 "aby mieć pewność, że pomoc jest niezbędna i zachęca do rozwoju dalszej działalności lub projektów, niniejsze rozporządzenie nie powinno mieć zastosowania do pomocy na działalność, którą i tak beneficjent by prowadził, nawet w przypadku braku pomocy. Pomoc powinna być wyłączona z obowiązku zgłoszenia na mocy niniejszego rozporządzenia tylko wówczas, gdy prace dotyczące realizacji projektu lub działań objętych pomocą rozpoczęto po przedłożeniu przez beneficjenta pisemnego wniosku o pomoc" oraz "pewne kategorie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych wciąż mają trudności z wejściem na rynek pracy i pozostaniu na nim.
W związku z tym organy publiczne mogą stosować środki mające na celu zachęcenie przedsiębiorstw do zwiększenia poziomów zatrudnienia tych kategorii pracowników, zwłaszcza osób młodych. Jako że koszty zatrudnienia stanowią część zwykłych kosztów operacyjnych każdego przedsiębiorstwa, pomoc na zatrudnienie pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub pracowników niepełnosprawnych powinna mieć pozytywny wpływ na poziomy zatrudnienia wspomnianych kategorii pracowników i nie powinna zaledwie umożliwiać przedsiębiorstwom ograniczenie kosztów, które musiałyby ponieść w przypadku nieotrzymania pomocy. Pomoc taka powinna być więc wyłączona z obowiązku zgłoszenia, jeśli istnieje prawdopodobieństwo, że przyczyni się ona do wejścia lub ponownego wejścia tych kategorii pracowników na rynek pracy i pozostania na nim. Zgodnie z Komunikatem Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Gospodarczego i Komitetu Regionów - Europejska strategia w sprawie niepełnosprawności 2010-2020: Odnowione zobowiązanie do budowania Europy bez barier 18, główne elementy strategii UE w sprawie niepełnosprawności łączą przeciwdziałanie dyskryminacji, promowanie równych szans i środków aktywnej integracji oraz odzwierciedlają Konwencję Narodów Zjednoczonych o prawach osób niepełnosprawnych, do której przystąpiła UE i większość państw członkowskich.
Niniejsze rozporządzenie powinno odnosić się do pomocy dla pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu art. 1 Konwencji". W myśl art. 6 ust. 2 tego rozporządzenia "uznaje się, że pomoc wywołuje efekt zachęty, jeżeli beneficjent złożył do danego państwa członkowskiego pisemny wniosek o przyznanie pomocy przed rozpoczęciem prac nad projektem lub rozpoczęciem działalności". Ponadto w myśl art. 6 ust. 5 lit. c) i d) rozporządzenia nr 651/2014 "w drodze odstępstwa od przepisów ust. 2, 3 i 4 w przypadku następujących kategorii pomocy nie obowiązuje wymóg wywoływania efektu zachęty lub uznaje się, że wywołują one taki efekt: c) pomoc w formie subsydiowania wynagrodzeń na rekrutację pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji oraz pomoc w formie subsydiowania wynagrodzeń na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych, jeżeli spełnione są odnośne warunki określone odpowiednio w art. 32 i 33; d) pomoc na rekompensatę dodatkowych kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników niepełnosprawnych oraz pomoc na rekompensatę kosztów wsparcia udzielanego pracownikom znajdującym się w szczególnie niekorzystnej sytuacji, wtedy gdy spełnione są odpowiednie warunki określone w art. 34 i 35". W myśl art. 33 "pomoc na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I (ust. 1); "za koszty kwalifikowalne uznaje się koszty płacy w danym okresie zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego" (ust. 2); "jeżeli rekrutacja takich pracowników nie powoduje wzrostu netto liczby pracowników w danym przedsiębiorstwie w porównaniu ze średnią za poprzednie 12 miesięcy, powodem zwolnienia zapełnionego w ten sposób etatu lub etatów jest dobrowolne rozwiązanie stosunku pracy, niepełnosprawność, przejście na emeryturę z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego, dobrowolne zmniejszenie wymiaru czasu pracy lub zgodne z prawem zwolnienie za naruszenie obowiązków pracowniczych, a nie redukcja etatu" (ust. 3); "z wyjątkiem przypadku zgodnego z prawem zwolnienia za naruszenie obowiązków pracowniczych, pracownik niepełnosprawny jest uprawniony do nieprzerwanego zatrudnienia przez minimalny okres zatrudnienia zgodny z przepisami krajowymi lub porozumieniami zbiorowymi prawnie wiążącymi dla przedsiębiorstwa i regulującymi zawieranie umów o pracę" (ust. 4).
Zgodnie zaś z art. 34 tego rozporządzenia "pomoc na rekompensatę dodatkowych kosztów związanych z zatrudnieniem pracowników niepełnosprawnych jest zgodna z rynkiem wewnętrznym w rozumieniu art. 107 ust. 3 Traktatu i wyłączona z obowiązku zgłoszenia, o którym mowa w art. 108 ust. 3 Traktatu, jeżeli spełnione są warunki ustanowione w niniejszym artykule i w rozdziale I" (ust. 1); "za koszty kwalifikowalne uznaje się: koszty zatrudnienia personelu za czas poświęcony wyłącznie na pomoc pracownikom niepełnosprawnym oraz szkolenie tego personelu w zakresie wspierania pracowników niepełnosprawnych" (ust. 2 lit. b).
Regulację pomocy na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych w formie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego polski prawodawca zawarł w art. 26a - 26c ustawy o rehabilitacji. Przyjął on, iż uprawnionym do miesięcznego dofinansowania jest każdy pracodawca, który spełnia przewidziane w ustawie warunki. Ubiegając się o dofinansowanie pracodawca winien wykazać efekt zachęty metodą ilościową, poprzez ustalenie wzrostu netto stanu zatrudnienia ogółem w miesiącu podjęcia zatrudnienia przez pracownika, na którego pracodawca zamierza pobierać wsparcie, w stosunku do przeciętnego zatrudnienia ogółem w okresie 12 miesięcy poprzedzających miesiąc podjęcia zatrudnienia przez tę osobę lub metodą jakościową, wykazując, że pracownik podjął pracę na etacie zwolnionym w warunkach określonych w art. 26b ust. 4 i ust. 5 ustawy o rehabilitacji, w miesiącu rozpoczęcia pracy przez osobę niepełnosprawną.
Na mocy art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji jeżeli zatrudnienie nowych pracowników niepełnosprawnych w danym miesiącu u pracodawcy wykonującego działalność gospodarczą nie powoduje u tego pracodawcy wzrostu netto zatrudnienia ogółem, miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego nie przysługuje, jeżeli jego zatrudnienie nastąpiło w wyniku rozwiązania umowy o pracę z innym pracownikiem, chyba że umowa o pracę uległa rozwiązaniu: 1) z przyczyn określonych w art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy;
- 2) za wypowiedzeniem złożonym przez pracownika;
- 3) na mocy porozumienia stron;
- 4) wskutek przejścia pracownika na rentę z tytułu niezdolności do pracy;
- 5) z upływem czasu, na który została zawarta;
- 6) z dniem ukończenia pracy, dla której wykonania była zawarta". W myśl ust. 5 art. 26b ustawy o rehabilitacji "jeżeli nie są spełnione warunki, o których mowa w ust. 4, miesięczne dofinansowanie na nowo zatrudnionego pracownika niepełnosprawnego przysługuje w przypadku gdy jego miejsce pracy powstało w wyniku: 1) wygaśnięcia umowy o pracę;
- 2) zmniejszenia wymiaru czasu pracy pracownika - na jego wniosek".
Jednocześnie polski prawodawca wprowadził definicję legalną pojęcia osoba niepełnosprawna. Definicję tą zawiera dodany do ustawy o rehabilitacji z dniem 1 stycznia 2011r. przepis art. 2a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Stosownie do tego przepisu "osobę niepełnosprawną wlicza się do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych począwszy od dnia przedstawienia pracodawcy orzeczenia potwierdzającego niepełnosprawność". Przepis ten jest jasny w literalnym brzmieniu i nie budzi – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wątpliwości interpretacyjnych. Celem wprowadzenia tego przepisu do ustawy o rehabilitacji było "doprecyzowanie sposobu ustalania daty od której należy zaliczać pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych i stanowiło wyraz odpowiedzi na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do konieczności wprowadzenia ustawowego uregulowania tej kwestii (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008r., sygn. akt III SA/Wa 226/08; wyrok NSA z 10 marca 2009r., sygn. akt II FSK 1826/07 oraz wyrok NSA z 19 czerwca 2009r., sygn. akt II FSK 286/08 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)".
Na gruncie zaprezentowanej regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, wedle którego za osobę niepełnosprawną może być uznana wyłącznie osoba legitymującą się ważnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Brak przedłożenia ważnego orzeczenia o niepełnosprawności w dacie zawierania umowy o pracę uniemożliwia wliczenie takiego pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2018r., II FSK 3359/16, Lex nr 2608691). Za osobę niepełnosprawną na gruncie ustawy o rehabilitacji należy zatem uznać wyłącznie osobę niepełnosprawną, która w danym momencie legitymuje się aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co oznacza, iż bez znaczenia jest obiektywna okoliczność bycia osobą niepełnosprawną, stwierdzona we wcześniejszych orzeczeniach (orzeczeniu) o stopniu niepełnosprawności. Na gruncie zaprezentowanej regulacji prawnej tzw. efekt zachęty powstaje więc w razie łącznego spełnienia trzech przesłanek, a mianowicie gdy pracodawca zatrudnia osobę niepełnosprawną, osoba ta w dacie zatrudnienia legitymuje się ważnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, a zatrudnienie osoby niepełnosprawnej powoduje wzrost netto stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych.
Prawo wliczenia pracownika do stanu zatrudnienia osób niepełnosprawnych na potrzeby dofinansowanie uzależnione jest zaś od posiadania oraz od przedstawienia pracodawcy ważnego orzeczenia wydanego przez zespół do spraw orzekania o stopniu niepełnosprawności. Ustawa o rehabilitacji ma zastosowanie, jak wynika z jej art. 1, jedynie do osób, których niepełnosprawność została potwierdzona orzeczeniem. Oznacza to, że pracodawca zatrudniający osobę niepełnosprawną niewykazującą stosownego orzeczenia w momencie nawiązania stosunku pracy, nie działa w efekcie zachęty, a tym samym nie może korzystać z uprawnień wynikających z przepisów ustawy o rehabilitacji. Dopiero posiadanie przez pracodawcę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nowo zatrudnianego pracownika daje podstawę do stwierdzenia, że osiągnięty został cel pomocy publicznej, o którym mowa w rozporządzeniu unijnym nr 651/2014. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014.
Dlatego przy wykładni przepisów określających warunki nabycia przez pracodawcę uprawnienia do otrzymywania dofinansowania do wynagrodzenia zatrudnianego pracownika niepełnosprawnego, należy mieć na uwadze treść przepisów unijnych zezwalających na udzielanie tego rodzaju pomocy przepisami krajowymi.
Uznając, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony – Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tej sprawie niesporne jest, że skarżący przedsiębiorca w dacie zawierania umowy o pracę nie dysponował orzeczeniami o niepełnosprawności zatrudnianych pracowników. Orzeczenia te – co nie jest przedmiotem sporu między stronami – zostały faktycznie złożone skarżącemu dwa dni później w momencie podjęcia przez zatrudnionych pracowników pracy, a skarżący kasacyjnie nie udowodnił w żaden sposób swoich twierdzeń, że w momencie zatrudniania pracowników niepełnosprawnych dysponował on ich orzeczeniami o niepełnosprawności. Nielogiczne jest to by pracownicy niepełnosprawni w trakcie podpisywania umowy okazali orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, nie załączając ich do dokumentacji pracowniczej, a pracodawca na to przystał, skoro ich złożenie warunkowało zaistnienie tzw. efektu zachęty.
W tych okolicznościach faktycznych skarga przedsiębiorcy – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro bowiem skarżący nie dysponował w momencie zawierania umowy orzeczeniami o niepełnosprawności zatrudnianych niepełnosprawnych pracowników, a w każdym razie nie udowodnił dysponowania tymi orzeczeniami, to żądanie zwrotu środków przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych jest jak najbardziej uzasadnione.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).