Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Bk 516/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi P. Ś. (dalej: skarżący, strona, beneficjent) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor OR ARiMR, organ odwoławczy/II instancji) z 13 sierpnia 2021 r. w przedmiocie nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Od powyższego wyroku Dyrektor OR ARiMR wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego tj.:
- - art. 5 ust. 3 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L nr 25 z 28 stycznia 2011 r. str. 8 ze zm., dalej: rozporządzenie nr 65/2011) oraz § 27 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm., dalej: rozporządzenie z 26 lutego 2009 r.) poprzez błędną wykładnię tych przepisów i niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, ze istnieją okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu przez skarżącego nienależnie pobranych płatności za rok 2011 w kwocie 220 348,82 zł, albowiem płatność została dokonana na skutek pomyłki Agencji, a błąd ten nie mógł być wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach, podczas gdy w niniejszej sprawie nie zostały spełnione łącznie przesłanki wynikające z art. 5 ust. 3 Rozporządzenia nr 65/2011, gdyż beneficjent miał możliwość wykrycia błędu w normalnych okolicznościach, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia przez Sąd decyzji Dyrektora OR ARiMR.
- II. naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy mianowicie:
- - art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 27 ust. 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. oraz art. 5 ust 3 Rozporządzenia nr 65/2011 poprzez bezpodstawne uznanie, ze organy z rażącym naruszeniem prawa przyznały płatność za 2011 rok bez koniecznego jej pomniejszenia o 20% sankcji z tytułu niezachowania trwałych użytków zielonych, co spowodowało, że organ wskutek własnego błędu obliczył i wypłacił skarżącemu płatność w zawyżonej wysokości, błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika i zostały spełnione przesłanki z art. 5 ust 3 Rozporządzenia nr 65/2011, podczas gdy prawidłowa ocena prawna powiązana z wykładnią § 27 ust 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. oraz art. 5 ust 3 Rozporządzenia nr 65/2011 prowadzi do wniosku odmiennego, iż nie doszło do naruszenia przez organ tych przepisów, gdyż beneficjent mógł wykryć błąd organu w normalnych okolicznościach, zatem zaskarżone decyzje organów obu instancji są skuteczne, co powoduje niemożność zaakceptowania przez Dyrektora OR ARiMR oceny prawnej Sądu zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, o zasądzenie na rzecz organu kosztów postepowania kasacyjnego z wyodrębnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący w niósł o jej oddalenie w całości jako oczywiście bezzasadnej, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej bez rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Mając na uwadze podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez P. Ś. nienależnie pobranych płatności z tytułu płatności rolnośrodowiskowej.
Skarżący kasacyjnie organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 w zw. z § 27 ust. 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego przepisu (gdyż rolnik mógł wykryć błąd w normalnych okolicznościach, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia decyzji Dyrektora), a także naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 27 ust. 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprze bezpodstawne uznanie, że organy z rażącym naruszeniem prawa przyznały płatność za 2011 r. Uzasadniając omawiany zarzut, autor skargi kasacyjnej podnosił, że beneficjent posiadał wiedzę o skutkach niezachowania trwałych użytków zielonych, co najmniej od dnia doręczenia mu decyzji z 26 kwietnia 2013 r. rozstrzygającej kwestię przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2012, tj. od 13 maja 2013 r., miało to miejsce jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej płatności za rok 2011.
Zauważyć należy, że naruszenie prawa poprzez jego błędną wykładnię to mylne zrekonstruowanie treści normy prawnej zawartej w określonym przepisie, a naruszenie prawa przez jego niewłaściwe zastosowanie to błąd polegający na mylnym przyjęciu lub błędnym zanegowaniu związku, jaki zachodzi pomiędzy ustalonymi w postępowaniu administracyjnym faktami a przepisem prawa (błąd subsumcji).
Natomiast jak trafnie wskazał to Sąd I instancji istota sporu sprowadza się do oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy można uznać, że zostały spełnione obie przesłanki wskazane w przepisie art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, w szczególności czy istniała możliwość wykrycia przez skarżącego błędu organu w zwykłych okolicznościach. W związku z powyższym WSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia 65/2011. W pierwszej kolejności WSA wskazał, że stosownie do art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 obowiązek zwrotu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA należycie wywiódł powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w świetle art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga co do zasady spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze płatność musi być dokonana na skutek błędu organu, po drugie błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Trafnie wskazał, że ocena, co do możliwości wykrycia błędu przez rolnika, winna uwzględniać zarówno charakter nieprawidłowości będącej podstawą ustalenia i wypłacenia kwoty nienależne pobranych płatności, prawo rolnika do działania w zaufaniu do zgodności z prawem działań organu zajmującego się przyznawaniem płatności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie - sytuacja gdy organ ma wiedzę o zmianie powierzchni gruntów, bowiem w stanie faktycznym sprawy skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności za 2011 r., który kilkakrotnie zmieniał w tym również poprzez wycofanie części gruntów, a mimo to przyznaje płatność na 2011 r. bez koniecznego jej pomniejszenia o 20 % sankcję z tytułu niezachowania trwałych użytków zielonych – uzasadnia wniosek, że organ niewątpliwie na skutek własnego błędu obliczył i wypłacił skarżącemu płatność w zawyżonej wysokości, a zatem zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że spełniona została pierwsza z przesłanek zawartych w art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011.
Ustalony w sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na błąd organu, do którego to błędu organ sam się przyznał, wydając decyzję z 31 lipca 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji z 17 lutego 2012 r. przyznającej płatność za 2011 r. Rozważając kwestię czy błąd ten mógł czy też nie mógł zostać wykryty przez rolnika, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że negatywna przesłanka zwrotu płatności – możliwość wykrycia błędu przez rolnika, ujęta w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 powinna być odnoszona do zwykłych okoliczności, czego nie uwzględniły organy, choć cytowały treść tego przepisu. Dlatego dla prawidłowego ustalenia i oceny czy wystąpiły przesłanki z art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 wyłączające odpowiedzialność beneficjenta należało przeanalizować stan sprawy, począwszy od wniosku rolnika o płatność, a nie po decyzji o płatność za 2012 r., czy stwierdzającej nieważność decyzji przyznającej płatność za 2011. W świetle okoliczności sprawy trudno jest uznać, iż organ administracji jako podmiot profesjonalny miał mniejszą wiedzę na temat wydanych przez siebie decyzji w sprawie skarżącego oraz na temat obowiązujących przepisów prawa niż rolnik, który miał uzasadnione prawo pozostawania w przekonaniu co do zgodności z prawem i wnikliwości działań organów administracji i co do ich znajomości obowiązujących w sprawie przepisów. Trudno przykładać większą wagę do znajomości prawa przez rolnika, niż profesjonalne i wyspecjalizowane organy administracji, zwłaszcza gdy rolnik otrzymuje pozytywną dla siebie decyzję.
Niezasadne okazał się także zarzuty naruszenia art. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z § 27 ust. 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie z pierwszym z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.
Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do ustaleń i ocen prawnych prezentowanych przez Sąd pierwszej instancji. Rozpoznanie zarzutu naruszenia tego przepisu polega wyłącznie na zweryfikowaniu, czy uzasadnienie wyroku zawiera wszystkie prawem wymagane elementy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1948/21). Tym samym podjętą przez autora skargi kasacyjnej próbę podważenia ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało uznać za nieskuteczną.
Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący kasacyjnie organ nie wykazał w jaki sposób Sąd I instancji uchybił temu przepisowi.
Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym jej zdaniem sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie wymienionego wyżej przepisu ogólnego (blankietowego) jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sposób nieprawidłowy został powiązany z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego – § 27 ust. 4 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r. oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, w konsekwencji błędna konstrukcja zarzutu uniemożliwia jego rozpoznanie.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Pomimo zawarcia w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosek o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł być uwzględniony, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną wniesiono po upływie 14-dniowego terminu wskazanego w art. 179 zdanie pierwsze p.p.s.a.