Uzasadnienie
Wyrokiem z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt VIII SA/Wa 164/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy S. (dalej: Gmina, Skarżąca) na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: organ, Prezes GUS) z 20 grudnia 2022 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Gminie na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy z 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1728, ze zm.), przekazano 22 556 zł na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w 2020 r. Dyrektor Urzędu Statystycznego w Katowicach, działając jako Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego poinformował Burmistrza Gminy S., kierującego pracami spisowymi na terenie gminy jako Gminny Komisarz Spisowy, o sposobie podziału przyznanej dotacji celowej wskazując, że ww. kwota dotacji jest przeznaczona na:
- - wydatki rzeczowe związane z zadaniami realizowanymi na rzecz powszechnego spisu rolnego w 2020 r. - w wysokości: 716 zł;
- - wydatki na wynagrodzenia w formie dodatków spisowych - w wysokości 14340 zł;
- - wydatki na nagrody spisowe dla Gminnego Komisarza Spisowego oraz dla członków Gminnego Biura Spisowego, wypłacane jednorazowo po zakończeniu powszechnego spisu rolnego w 2020 r., tj. w grudniu 2020 r. - w wysokości:16 000 zł.
W piśmie tym wskazano, że dotacja w części przeznaczonej na jednorazowe nagrody spisowe obejmuje środki również na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, ale o wysokości tej nagrody Gminny Komisarz Spisowy zostanie poinformowany odrębnym pismem po zakończeniu powszechnego spisu rolnego w 2020 r., tj. w pierwszej dekadzie grudnia 2020 r., pozostała zaś kwota powinna zostać podzielona na członków Gminnego Biura Spisowego, a środki z dotacji powinny zostać wykorzystane do dnia 31 grudnia 2020 r.
Pismem z 18 grudnia 2020 r. Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego poinformował stronę o nieprzyznaniu nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu i wezwał do zwrotu części dotacji w wysokości 6 000 zł, wskazał, iż pozostałą część środków należy rozdysponować pomiędzy członków Gminnego Biura Spisowego.
Wobec braku zwrócenia ww. kwoty dotacji przez Gminę Prezes GUS zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia kwoty dotacji celowej podlegającej zwrotowi w części pobranej w nadmiernej wysokości. Postępowanie to zostało zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy o powszechnym spisie rolnym w ramach prac spisowych gmina realizowała zadania z zakresu administracji rządowej. Gminy brały udział w przeprowadzeniu powszechnego spisu rolnego na zasadzie zadania zleconego, na realizację którego otrzymały fundusze ze Skarbu Państwa w formie dotacji. W ramach wydatków osobowych mogą być finansowane nagrody spisowe dla komisarzy spisowych, które są fakultatywne. Decyzja o nieprzyznaniu nagród spisowych komisarzom spisowym została podjęta po uwzględnieniu aktualnej sytuacji w Polsce, związanej z pandemią COVID-19 oraz wynikającej z niej potrzeby maksymalnego ograniczenia wydatków publicznych, które powinny być przeznaczone przede wszystkim na skuteczną walkę z pandemią i przeciwdziałanie jej negatywnym skutkom dla zdrowia publicznego, społeczeństwa oraz gospodarki.
Decyzja o nieprzyznaniu nagród spisowych dotyczyła solidarnie wojewódzkich komisarzy spisowych (wojewodów), zastępców wojewódzkich komisarzy spisowych (dyrektorów urzędów statystycznych) oraz gminnych komisarzy spisowych. Środki publiczne przeznaczone na nagrody dla wojewódzkich komisarzy spisowych i zastępców wojewódzkich komisarzy spisowych nie zostały wydatkowane i na podstawie art. 177 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 2 z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm., dalej: u.f.p.) podjęta została decyzja o ich zablokowaniu.
W ocenie Prezesa dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, tj. w wysokości 6 000 zł, jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w wyniku stwierdzenia nienależnego pobrania dotacji.
Uzasadniając oddalenie skargi Gminy na decyzję organu WSA w Warszawie stwierdził, że nagroda ma charakter uznaniowy, żeby otrzymać nagrodę – musi być ona przyznana. Skoro nagroda dla Gminnego Komisarza Spisowego nie została przyznana, pomimo że zagwarantowano odpowiednie środki, to niewątpliwie podlega ona zwrotowi. Środki przekazane w ramach dotacji celowej na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego, które nie zostały wykorzystane, bowiem nie przyznano nagrody dla Gminnego Komisarza Spisowego – podlegają zwrotowi. Środki te nie mogą być wykorzystane na inny cel i Gmina nie jest uprawniona do dysponowania tymi środkami. W takiej sytuacji mamy do czynienia z częścią dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.
Od wyroku WSA w Warszawie Gmina wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.:
- 1. art. 169 ust. 2 u.f.p., przez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że Gmina S. pobrała dotację celową w nadmiernej wysokości, zatem jest obowiązana do zwrotu części dotacji, podczas gdy w niniejszej sprawie przyznana dotacja nie była wyższa niż określona prawem czy umową, Skarżąca wykorzystała przyznane jej środki z dotacji celowej zgodnie z jej przeznaczeniem tj. na wydatki, na nagrody spisowe za wykonywanie prac spisowych dla Gminnego Komisarza Spisowego oraz pracowników Urzędu Gminy (w tym dla zastępcy Gminnego Komisarza Spisowego) i osób spoza Gminnego Biura Spisowego, wypłacane jednorazowo po zakończeniu spisu oraz zrealizowała środki z dotacji celowej w wyznaczonym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2020 r.
- 2. art. 170 ust 1 u.f.p., przez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a mianowicie poprzez pominięcie regulacji, że zmiany kwot dotacji celowych na zadania zlecone jednostkom samorządu terytorialnego mogą następować w terminie do dnia 15 listopada roku budżetowego i błędne uznanie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z dotacją pobraną w nadmiernej wysokości, z uwagi na poinformowanie Skarżącej drogą mailową dnia 18 grudnia 2020 r., że decyzją Kierownictwa Głównego Urzędu Statystycznego nagrody dla Gminnych Komisarzy Spisowych za realizację PSR nie zostaną przyznane, a także że należy dokonać zwrotu środków finansowych w kwocie 6 000 zł.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes GUS wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie.
Istotą sporu w poddanej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawie - w obszarze określonym zarzutami skargi kasacyjnej - jest prawidłowość zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny dokonanej przez ten Sąd zasadności decyzji Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr 12/2022 w przedmiocie określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu dotacji celowej.
Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na jednej podstawie kasacyjnej tj. określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Zarzut skargi kasacyjnej o charakterze materialnoprawnym, zawarty w petitum skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 169 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2023, poz. 1270) poprzez błędną jego wykładnię, a mianowicie poprzez przyjęcie, że Gmina S. pobrała dotację w nadmiernej wysokości, a w konsekwencji powyższego jest zobowiązana do zwrotu części dotacji.
Dokonując analizy normatywnej powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny na wstępie rozważań omówi problematykę zarówno organizacji prac spisowych, jak również wynagrodzenia z tytułu dokonanych prac spisowych.
Podstawą normatywną w powyższym zakresie jest ustawa z dnia 31 lipca 2019 r. o powszechnym spisie rolnym w 2020 r. (Dz.U. 2019, poz. 1728 ze zm., dalej: ustawa), która normuje problematykę organizacji prac spisowych. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy pracami spisowymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kieruje Prezes Głównego Urzędu Statystycznego - jako Generalny Komisarz Spisowy. Zastępcami Generalnego Komisarza Spisowego są Dyrektor Centralnego Biura Spisowego oraz osoby wyznaczone przez Generalnego Komisarza Spisowego. Na terenie województwa pracami spisowymi kieruje wojewoda - jako wojewódzki komisarz spisowy. Zastępcą wojewódzkiego komisarza spisowego jest właściwy miejscowo dyrektor urzędu statystycznego (art. 16 ust. 3 ustawy). Na terenie gminy pracami spisowymi kieruje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta - jako gminny komisarz spisowy. Zastępcą gminnego komisarza spisowego jest osoba wyznaczona przez gminnego komisarza spisowego (art. 16 ust. 4 ustawy). Prace spisowe są finansowane z budżetu państwa oraz ze środków Unii Europejskiej (art. 22 ustawy).
Jak wynika z analizy akt administracyjnych Prezes Głównego Urzędu Statystycznego, działając na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy przekazał gminie Potworów za pośrednictwem Dyrektora Urzędu Statystycznego w Warszawie dotację celową w wysokości 22 556 zł na wykonywanie zadań w ramach powszechnego spisu rolnego w 2020 r., szczegółowo wskazanych w art. 19 ww. ustawy. Dotacja w części przeznaczonej na jednorazowe nagrody spisowe obejmowała środki również na nagrodę spisową dla Gminnego Komisarza Spisowego, ale o wysokości tej nagrody Gminny Komisarz Spisowy miał zostać poinformowany odrębnym pismem po zakończeniu powszechnego spisu rolnego w 2020 r., tj. w grudniu 2020 r., pozostała zaś kwota powinna zostać podzielona dla pracowników Urzędu Gminy - na członków Gminnego Biura Spisowego, w tym na zastępcę Gminnego Komisarza Spisowego, a środki z dotacji powinny zostać wykorzystane do 31 grudnia 2020 r. Pismem z dnia 18 grudnia 2020 r. Zastępca Wojewódzkiego Komisarza Spisowego – Dyrektor Urzędu Statystycznego w Warszawie poinformował stronę o nieprzyznaniu nagrody spisowej Gminnemu Komisarzowi Spisowemu i wezwał do zwrotu części dotacji w wysokości 6.000 zł. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym w ramach wydatków osobowych mogą być finansowane nagrody spisowe dla komisarzy spisowych, nagrody nie mają charakteru obligatoryjnego lecz fakultatywny.
Przyznanie nagrody ma zawsze charakter uznaniowy i zależy od decyzji podmiotu ją przyznającego - co wynika również z art. 23 ust. 4 ustawy o powszechnym spisie rolnym. Decyzja o nieprzyznaniu nagród spisowych komisarzom spisowym została podjęta po uwzględnieniu aktualnej sytuacji w Polsce, związanej z pandemią COVID-19 oraz wynikającej z niej potrzeby maksymalnego ograniczenia wydatków publicznych, które powinny być przeznaczone przede wszystkim na skuteczną walkę z pandemią i przeciwdziałanie jej negatywnym skutkom dla zdrowia publicznego, społeczeństwa oraz gospodarki.
Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło w sprawie do przyznania nagrody spisowej komisarzowi spisowemu na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o powszechnym spisie rolnym.
W myśl art. 169 ust. 1 dotacje udzielone z budżetu państwa: pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (pkt 2) - podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 2 powołanego artykułu dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Natomiast ust. 4 stanowi, że zwrotowi do budżetu państwa podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem doktryny, że pojęcia "środków pobranych nienależnie" oraz "środków pobranych w nadmiernej wysokości" nie zostały zdefiniowane w u.f.p., lecz można stosować per analogiam definicje dotacji "pobranej nienależnie" lub w "nadmiernej wysokości" zawarte, odpowiednio, w art. 169 ust. 3 i art. 169 ust. 2 u.f.p. (Wyszomirski Łukasz M., Zwrot środków europejskich przez beneficjenta, opublikowano: ZNSA 2013/1/77-94). Z przepisu art. 169 ust. 2 u.f.p. wprost wynika, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania.
Do takiego poglądu przekonuje użyte w tym przepisie dwukrotnie słowo "wyższej" - "wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie", a także "wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania" (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r., sygn. akt I GSK 2165/19).
Biorąc pod uwagę powyższy stan faktyczny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie dotacja nie została przyznana w części obejmującej nagrodę spisową dla gminnego komisarza spisowego w wysokości 6.000 zł.
W związku z bezspornym stanem faktycznym, podsumowując powyższą analizę pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny decyzji organu wskazując, że brak jest normatywnych podstaw pozwalających na zakwestionowanie zaskarżonej decyzji, albowiem w sprawie – biorąc pod uwagę powyższe rozważania - uzasadnione było wyłącznie uznanie przez organ, że dotacja w części obejmującej środki przeznaczone na nagrodę spisową dla gminnego komisarza spisowego, tj. w wysokości 6.000 zł, jako stanowiąca część dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w rozumieniu art. 169 ust. 2 i 4 u.f.p. podlega zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w będącej przedmiotem kontroli judykacyjnej sprawie, dofinansowanie w przedmiotowym zakresie nie zostało udzielone. Normatywną konsekwencją jest więc obowiązek jego zwrotu.
Wobec powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej w całości za nieusprawiedliwiony.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.) i zasądził od Gminy S. na rzecz Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego kwotę 900 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.