Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 3 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Gl 1450/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę I. C. (dalej: skarżąca) na postanowienie Poczty Polskiej S.A. Centrum Obsługi Finansowej w Katowicach z 7 września 2021 r. w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od wyroku z 3 lutego 2022 r., zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając:
- I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów polegające na zastosowaniu przepisów wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj. naruszenie:
A. przepisu § 11 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1676), poprzez błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż przepis ten stanowi podstawę prawną, która uniemożliwia wskazanie okoliczności wyrejestrowania odbiornika za pomocą innych środków dowodowych niż poprzez zgłoszenie przewidziane przez rozporządzenie, a zatem w trybie przewidzianym przez akt wykonawczy wywodzący się spoza konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust 1 Konstytucji RP), a nadto poprzez bezzasadne odrzucenie możliwości wykazania wyrejestrowania odbiornika w inny sposób, pomimo ze ustawa z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1689, dalej: ustawa abonamentowa) nie zawierała uregulowań dotyczących zasad wyrejestrowania odbiornika (w brzmieniu z 2014 r.);
B. normy hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, albowiem Sąd w zaskarżonym wyroku dał pierwszeństwo aktowi wykonawczemu i nie uwzględnił faktu, iż obowiązek wnoszenia opłat abonamentowych wynika bezpośrednio z ustawy o opłatach abonamentowych a akt wykonawczy do ustawy może zostać wydany wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego (art. 87 ust. 1 i art. 92 ust, 1 zd. 2 Konstytucji RP).
- II. naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie:
A. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organ w niniejszej sprawie niewłaściwie ocenił materiał dowodowy, w szczególności poprzez brak uwzględnienia okoliczności, iż skarżąca skutecznie wykazała wyrejestrowanie odbiornika w wyniku poinformowania organu pismami z 26 maja 2014 r. i 14 lipca 2014 r. o braku korzystania z odbiornika i nieuwzględnienie w/w pism kierowanych do organu jako dowodu potwierdzającego wykazanie nieistnienia obowiązku uiszczenia opłaty abonamentowej;
B. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż organ w niniejszej sprawie prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak doręczenia skarżącej odpowiedzi na jej pismo z 14 lipca 2014 r., a powołanie się przez organ na pismo datowane na 22 września 2014 r. i przedłożenie go jako dowodu w niniejszej sprawie;
C. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionej w skardze okoliczności braku doręczenia przez organ odpowiedzi na pismo skarżącej z 14 lipca 2014 r., co skarżąca potraktowała jako uznanie przez organ jej stanowiska w sprawie skutecznego wyrejestrowania odbiornika.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i 17 zł tytułem wniesionej opłaty skarbowej, a także zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, w związku z tym rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które zostało zainicjowane wniesioną skargą kasacyjną, nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Mając na uwadze podniesione w niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że nie mogły one stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.
W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do niezasadnego oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym poprzez błędną wykładnię przepisów wykonawczych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj. naruszenie § 11 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, oraz naruszenie normy hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa poprzez nieuwzględnienie ustawy z 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych
Zakreślając ramy materialnoprawne sprawy należy wskazać, że zgodnie art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zamknięty katalog zarzutów zawarty jest w art. 33 § 2 u.p.e.a. Wskazany przepis stanowi, że podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być m.in. nieistnienie obowiązku (pkt 1). Stosownie do art. 34 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej (§ 1). Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej;
- 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej w całości, w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut;
- 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej, jeżeli zarzut jest albo był przedmiotem rozpatrzenia w odrębnym postępowaniu podatkowym, administracyjnym lub sądowym, zobowiązany kwestionuje w całości albo w części wymagalność należności pieniężnej z uwagi na jej wysokość ustaloną lub określoną w orzeczeniu, od którego przysługuje środek zaskarżenia (§ 2). Na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie (§ 3).
Wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oznacza to, że rozporządzenie musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy.
W wyroku z 31 maja 2010r., sygn. akt U 4/09 OTK- A 2010/4/36 TK stwierdził, że "... wzajemne relacje między ustawą a rozporządzeniem oparte są zawsze na założeniu, iż akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. Wolą ustrojodawcy było zwiększenie rygoryzmu odnoszącego się do bezpośredniości związku między macierzystą ustawą i rozporządzeniem wykonawczym. Art. 92 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń – obowiązek ścisłego wykonywania delegacji.
Tym samym akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Wynika z tego bezwzględny zakaz modyfikowania czy uzupełniania upoważnienia w trakcie jego wykonywania, nawet jeśli może się to wydawać z jakiegokolwiek punktu widzenia celowe. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych".
Art. 6 ust 4 ustawy abonamentowej upoważniał Ministra właściwego do spraw łączności w porozumieniu z Krajową Radą Radiofonii i Telewizji do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, uwzględniając dostępność placówek pocztowych operatora wyznaczonego oraz jego organizację. Powołując przepis art. 6 ust 4. tejże ustawy Minister Administracji i Cyfryzacji wydał rozporządzenie z 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (dalej: rozporządzenie) w § 1 wskazując, iż określa ono warunki i tryb rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych. W załączniku Nr 1 określono wzór formularza dotyczącego zgłoszenia rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych albo zmiany danych. W pkt 3. "Pouczenia" do tego załącznika zawarto informację, że Użytkownik zarejestrowanych odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych ma obowiązek niezwłocznie powiadomić placówkę operatora wyznaczonego o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu, o zagubieniu lub zniszczeniu dowodu zarejestrowania oraz o zaprzestaniu używania odbiorników. W takim przypadku należy wypełnić zgłoszenie w zakresie zmiany danych po uprzednim zaznaczeniu pola "Zmiana danych".
Zgodnie z § 5 rozporządzenia dotychczasowe dowody zarejestrowania odbiorników w formie imiennej książeczki opłaty abonamentowej za używanie odbiorników stanowią dowód zarejestrowania odbiorników nie dłużej niż przez okres dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia (ust. 1). Operator publiczny w terminie dwunastu miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia z urzędu nadaje posiadaczom imiennych książeczek, o których mowa w ust. 1, indywidualny numer identyfikacyjny. O nadaniu numeru operator publiczny powiadamia użytkownika, przesyłając zawiadomienie określone w załączniku nr 2 do rozporządzenia (ust. 2).
Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy abonamentowej za używanie odbiorników radiofonicznych oraz telewizyjnych pobiera się opłaty abonamentowe. Domniemywa się, że osoba, która posiada odbiornik radiofoniczny lub telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu, używa tego odbiornika (ust. 2). Obowiązek uiszczenia opłaty abonamentowej powstaje z pierwszym dniem miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano rejestracji odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego (ust. 3). Przepis art. 5 ust. 1 ustawy abonamentowej stanowił natomiast, że odbiorniki radiofoniczne i telewizyjne podlegają, dla celów pobierania opłat abonamentowych za ich używanie, zarejestrowaniu w placówkach operatora w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe (od 4 maja 2019 r. w placówkach pocztowych operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe). Z przepisów tych wynika, że po pierwsze, obowiązek wnoszenia opłat abonamentowych jest adresowany do wszystkich podmiotów, które posiadają i używają odbiorniki telewizyjne lub radiofoniczne, a obowiązek rejestracji odbiorników, który ma umożliwić zidentyfikowanie zobowiązanych do wnoszenia opłaty abonamentowej, tak jak sama opłata, ma charakter powszechny i dotyczy wszystkich obywateli.
Zgodnie z § 11 rozporządzenia o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu, o zgubieniu lub zniszczeniu dowodu zarejestrowania odbiorników, o którym mowa w § 9, oraz o zaprzestaniu używania odbiorników użytkownik niezwłocznie powiadamia operatora wyznaczonego przez: 1) złożenie, w placówce pocztowej operatora wyznaczonego, zgłoszenia wypełnionego w części dotyczącej zmiany danych, wraz z podaniem indywidualnego numeru identyfikacyjnego użytkownika;
- 2) przesłanie przesyłką listową, z wykorzystaniem strony internetowej operatora wyznaczonego do wypełnienia zgłoszenia.
W myśl § 13 rozporządzenia operator wyznaczony umożliwia użytkownikowi powiadomienie o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu o zgubieniu lub zniszczeniu dowodu zarejestrowania odbiorników, o którym mowa w § 9, oraz o zaprzestaniu używania odbiorników, za pośrednictwem strony internetowej, przez udostępnienie elektronicznego formularza do wypełnienia tymi danymi i informacjami (ust 1). W przypadku, o którym mowa w § 11 pkt 2, użytkownik wypełnia, za pośrednictwem strony internetowej operatora wyznaczonego, elektroniczny formularz, podając dane niezbędne do sporządzenia zgłoszenia przez operatora po ich zmianie: 1) indywidualny numer identyfikacyjny użytkownika;
- 2) imię, nazwisko lub nazwę;
- 3) miejsce zamieszkania albo siedzibę i adres;
- 4) miejsce używania odbiorników;
- 5) rodzaj i liczbę odbiorników, przy czym osoba lub podmiot, o którym mowa w § 6 ust. 2 pkt 6 lit. a i b, w przypadku posiadania odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego wykazuje dla każdego z nich cyfrę 1, niezależnie od liczby używanych odbiorników danego rodzaju, a w przypadku ich braku - cyfrę 0;
- 6) zgubienie lub zniszczenie dowodu zarejestrowania;
- 7) zaprzestanie używania odbiorników - wyrejestrowanie odbiorników;
- 8) adres poczty elektronicznej;
- 9) adres do korespondencji (ust. 2). Operator wyznaczony potwierdza otrzymanie powiadomienia o zmianie danych, przesyłając niezwłocznie, na wskazany przez użytkownika adres poczty elektronicznej, informację o otrzymaniu powiadomienia. (ust 3). W terminie 4 dni roboczych od daty wypełnienia elektronicznego formularza operator wyznaczony wysyła przesyłką listową niebędącą rejestrowaną na wskazany przez użytkownika adres do korespondencji sporządzone zgłoszenie, w celu złożenia podpisu, wraz z kopertą zwrotną. (ust. 4). W terminie 14 dni od dnia otrzymania zgłoszenia użytkownik odsyła nadawcy podpisane zgłoszenie. (ust. 5). W przypadku niedokonania przez użytkownika czynności, o których mowa w ust. 5, zmiana danych nie zostaje zatwierdzona. (ust. 6). W terminie 7 dni od dnia otrzymania podpisanego wniosku operator wyznaczony przesyła użytkownikowi zawiadomienie o zatwierdzeniu przeprowadzonej zmiany danych przesyłką listową niebędącą rejestrowaną. (ust. 7). Wzór zawiadomienia o zatwierdzeniu przeprowadzonej zmiany danych, o którym mowa w § 12 ust. 3 i § 13 ust. 7, określa załącznik nr 3 do rozporządzenia. (§ 14 rozporządzenia).
Podkreślić też należy, że na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2005 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych (Dz.U. z 2005 r. nr 141, poz. 1190) posiadacz imiennej książeczki radiofonicznej był zobowiązany powiadomić placówkę operatora publicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy abonamentowej (tj. Poczty Polskiej) o zaprzestaniu używania odbiorników, w terminie 7 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia (§ 3). Zgłoszenia zaprzestania używania wszystkich odbiorników RTV należało dokonać po przedstawieniu w urzędzie pocztowym dwóch wypełnionych odcinków "W", stanowiących integralną część obowiązujących wówczas książeczek radiofonicznych. Urząd pocztowy zatrzymywał okładkę książeczki, wraz z jednym odcinkiem "W", a pozostałą część książeczki, wraz z drugim odcinkiem "W", potwierdzonym podpisem pracownika poczty i odciskiem datownika, zwracał klientowi.
Zasady postępowania w przypadku wyrejestrowania odbiorników RTV zawarte były w książeczce radiofonicznej. Natomiast zgodnie z § 4 obowiązującego od 13 grudnia 2007 r. rozporządzenia Ministra Transportu z 25 września 2007 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych, o zaprzestaniu używania odbiorników RTV ich użytkownik był zobowiązany niezwłocznie powiadomić operatora publicznego (tj. Pocztę Polską), poprzez złożenie w placówce tego operatora "Formularza zgłoszenia zmiany danych", którego wzór został określony w załączniku nr 3 do tego rozporządzenia. Potwierdzeniem dokonania wyrejestrowania odbiorników RTV był wypełniony i podpisany przez użytkownika "Formularz" uzupełniony przez pracownika operatora publicznego o datę przyjęcia formularza, jego podpis i odcisk datownika oraz przekazany zgłaszającemu wyrejestrowanie odbiorników.
W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie dokonała, wyrejestrowania odbiornika RTV w formie przewidzianej wskazanymi przepisami prawa.
W kontekście przywołanych przepisów uznać należy, że rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z 17 grudnia 2013 r. w sprawie warunków i trybu rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych z w żadnym aspekcie nie narusza hierarchii źródeł prawa, nie wykracza też poza zakres upoważnienia ustawowego, bowiem w granicach delegacji ustawowej Minister Administracji i Cyfryzacji miał prawo określić sposób dokonania formalnego wyrejestrowania odbiorników w tym poprzez złożenie formularza w którym zawarte zostaną wymagane informacje.
Zauważyć należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się korespondencja prowadzona pomiędzy Pocztą Polską a skarżącą, z której wynika, że została ona poinformowana, że dokonanie formalnego wyrejestrowania wymaga złożenia odpowiedniego formularza w urzędzie pocztowym lub za pomocą strony internetowej operatora wyznaczonego.
Tym samym niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt I. petitum skargi kasacyjnej oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w pkt II. ppkt A. i B. petitum skargi kasacyjnej
Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia 141 § 4 p.p.s.a. w sposób wskazany w pkt II. ppkt C petitum skargi kasacyjnej.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.