Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt I SA/Gl 457/16 po rozpoznaniu skargi K. F. (dalej: skarżąca) na uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji: w pkt 1) stwierdził nieważność § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały; zaś w pkt 2) zasądził zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Miasta T. podjęła w dniu [...] grudnia 2012 r. uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla przedszkoli, punktów przedszkolnych, zespołów przedszkolnych, szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby prawne lub fizyczne na terenie Miasta T. oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, stwierdzając, że postanowienia § 2 ust. 5 uchwały naruszają art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.o.s.o. lub ustawa oświatowa). Wskazała, że jako osoba fizyczna prowadząca Niepubliczne Przedszkole "[...]" w T., wpisane do ewidencji przedszkoli niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta T. jest, począwszy od 2010 r., uprawniona do otrzymania z budżetu Miasta T. dotacji określonej w art. 90 ust. 1 i ust. 2b ustawy oświatowej i z tej przyczyny zakwestionowany przepis uchwały narusza jej interes - uprawnienie do otrzymywania dotacji w wysokości prawidłowo ustalonej.
Organ, w odpowiedzi na wezwanie skarżącej, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. przesłał jej uchwałę z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]w sprawie odmowy realizacji wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę. Odpowiedź tę doręczono skarżącej w dniu [...] lutego 2016 r.
Skarżąca wniosła skargę na uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Sąd I instancji uznał skargę za uzasadnioną. WSA odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w uzasadnieniu uchwały w sprawie odmowy realizacji wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa uchwałą uznał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 7 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I SA/Gl 727/13 nie zajmował się kwestią legalności § 2 ust. 5 uchwały, co w świetle powyższych rozważań umożliwia rozpoznanie skargi bez naruszenia art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Uznał również, że skarżąca posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu.
W ocenie WSA, istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy określone w § 2 ust. 5 uchwały warunki przyznania dotacji dla niepublicznych przedszkoli są zgodne z prawem. Innymi słowy, należy ocenić, czy organ wykroczył poza granice upoważnienia ustawowego wynikające z ustawy oświatowej. Podstawową bowiem kompetencją organu wypływającą z art. 90 ust. 4 u.o.s.o. jest ustalenie trybu udzielenia i rozliczania dotacji dla przedszkoli i szkół niepublicznych oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania.
Sąd I instancji wskazał, że stosownie do zapisów § 2 ust. 5 uchwały "Niepubliczne przedszkola otrzymują dotacje na każdego ucznia w wysokości 75 % zapisanych w uchwale budżetowej planowanych wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych pomniejszonych o wydatki na żywienie oraz odpłatność wnoszoną przez rodziców lub opiekunów prawnych dzieci, korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych prowadzonych przez miasto T. za opiekę, naukę oraz wychowanie, w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie w przeliczeniu na jednego ucznia, wg stanu na początek roku budżetowego, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości 100% kwoty przewidzianej na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Miasto T.".
WSA po uprzednim przytoczeniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie podkreślił, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o. to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o wydatki na żywność oraz o opłaty za opiekę, naukę i wychowanie w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie z uwagi na okoliczność, że są pokrywane przez rodziców lub opiekunów prawnych. Innymi słowy, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o. nie podlega pomniejszeniu o dochody przeznaczone na ich pokrycie. Zupełnie odrębną kwestią jest zasadność przeznaczania dotacji przez jej beneficjentów na wyżywienie podopiecznych w publicznych przedszkolach w sytuacji kiedy ich rodzice ponoszą koszt wyżywienia poprzez uiszczanie opłat na rzecz danego niepublicznego przedszkola. Sąd zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowanie jest ocena legalności ustalonej w uchwale podstawy obliczania dotacji, a nie kontrola sposobu jej wykorzystania.
W konkluzji WSA stwierdził, że podjęcie przez organ uchwały w zakresie zaskarżonego postanowienia z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. i z naruszeniem art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowiło istotne naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności § 2 ust. 5 uchwały w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na fakt, że uchwała stanowi akt prawa miejscowego, upływ roku od jej podjęcia nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 5 uchwały (art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest: art. 90 ust. 4 i 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o., przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że przepis ten nie zezwala na tego rodzaju pomniejszenie wydatków bieżących, gdyż wskazuje na ustaloną w budżecie kwotę będącą sumą wydatków bieżących bez możliwości jej korekty z uwagi na okoliczność, że część wydatków w rozpatrywanej sprawie jest pokrywana na przez rodziców tj. przez uznanie, że kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o., nie podlega pomniejszeniu o dochody przeznaczone na ich pokrycie, a także poprzez uznanie, że doszło do zawężenia definicji wydatków bieżących poprzez wskazanie w uchwale, że wydatki te ustala się według stanu na początek roku budżetowego.
Argumentację na poparcie powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone przez zawarte w niej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne, niż podniesione przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów opartych na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. organ zarzucił naruszenie art. 90 ust. 4 i 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o przez jego błędną wykładnię.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ błędnie zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b § 2 ust. 1 u.o.s.o., albowiem przepis taki nie istnieje. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywnioskować, że jej autorowi chodziło o naruszenie przepisu, art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Skład orzekający NSA uznał, że tego typu błąd w sformułowaniu zarzutu - w zestawieniu z jego uzasadnieniem - nie wykluczają możliwości merytorycznego odniesienia się do niego.
Dokonując oceny postawionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały pomniejszając dotacje o wydatki na żywienie, w przeliczeniu na jednego ucznia, według stanu na początek roku budżetowego jest sprzeczny z art. 90 ust. 2b u.o.s.o. i wykraczają poza granicę upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.o.s.o. Art. 90 ust. 2b u.o.s.o. stanowi, że dotacja dla niepublicznych przedszkoli przysługuje na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, nie wskazując żadnych innych warunków dotyczących wysokości dotacji. Przepisy ustawy o systemie oświaty udzielenie dotacji niepublicznemu przedszkolu uzależniają od spełnienia tylko jednego warunku – podania organowi planowanej liczby dzieci, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.
Art. 90 ust. 4 u.o.s.o. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz rozliczeniu wykorzystanych dotacji. Istotnym jest przy tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ samorządu terytorialnego wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.
Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dlatego za niedopuszczalne należy uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych.
Analiza przepisów wskazuje, że ustawodawca określając podstawę przyznawania dotacji dla szkół niepublicznych, odwołał się do pojęcia wydatków gminy. Określenie, które z wydatków stanowią źródło obliczenia dotacji, zostało zdefiniowane poprzez wskazanie, że mają to być wydatki bieżące, które zostały ustalone w budżecie gminy jako wydatki ponoszone w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia. Pojęcie "wydatków bieżących" zgodnie z wyrażanym w orzecznictwie poglądem (wyrok NSA z dnia 24 mara 2009 r. o sygn. II GSK 284/08, z dnia 17 stycznia 2008 r. o sygn. II GSK 317/07) a podzielanym przez skład sądzący w niniejszej sprawie, powinno być interpretowane tak, jak termin ten jest rozumiany na gruncie ustawy o finansach publicznych art. 263 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Będą to zatem wydatki jednostki samorządu terytorialnego niebędące wydatkami majątkowymi z wyłączeniem wydatków ponoszonych na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji oraz wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.
Ustawodawca określając podstawę obliczenia dotacji wskazał na te wydatki, które zostały ustalone w budżecie i wyodrębnione ze względu na konkretny cel. Oznacza to, że odwołano się do wydatków zaplanowanych związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych. Podstawę naliczenia dotacji stanowi taka suma, która w budżecie gminy została zakwalifikowane jako kategoria wydatków na określony cel (na funkcjonowanie przedszkola publicznego), a nie jako kategoria dochodów przeznaczonych na ich pokrycie. Oznacza to, że przy ustalaniu podstawy obliczania dotacji nie jest dopuszczalne uwzględnianie dochodów, które służą finansowaniu wydatków. Tymczasem z analizy kalkulacji zaskarżonej uchwały wynika, że zaplanowana w budżecie kwota wydatków całkowitych na przedszkole publiczne, została pomniejszona o kwoty stanowiące równowartość dochodów służących ich pokryciu (o wydatki na żywność z uwagi na okoliczność, że są pokrywane przez rodziców lub opiekunów prawnych).
Taka sytuacja jest niedopuszczalna i stanowi naruszenie dyspozycji art. 90 ust. 2b u.o.s.o. Przywołany przepis jako podstawę obliczenia dotacji należnej niepublicznym placówkom przedszkolnym wskazuje kwotę ustaloną, a zatem zaplanowaną jako ogół wydatków ponoszonych w przedszkolach publicznych. Kwota stanowiąca podstawę obliczenia dotacji powinna odpowiadać tak ustalonej w budżecie sumie, a jej wysokość nie może być zmienna i podlegać weryfikacjom poprzez korygowanie o wysokość dochodów uzyskiwanych na pokrycie wydatków. Finansowanie zatem przez gminę wydatków publicznych nie zmienia nigdy ogólnej kwoty wydatków ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego. Chodzi więc o sposób finansowania, czy z dochodów własnych (podatków), dotacji celowych, subwencji ogólnych, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej itd. Sfera wydatków jest rozdzielona od sfery źródeł finansowania, ustalonych, zaplanowanych wydatków.
Zatem fakt, że część wydatków związanych z funkcjonowaniem przedszkoli publicznych znajduje swoje pokrycie w przychodach pochodzących np. z opłat uiszczanych przez rodziców, nie może prowadzić do zmiany ogólnej, przewidzianej w budżecie kwoty wydatkowanej przez gminę na utrzymanie przedszkola publicznego. Dla prawidłowego określenia kwoty stanowiącej podstawę obliczenia dotacji, należy oddzielić wysokość wydatków od wysokości przychodów na ich pokrycie (wyrok NSA z dnia 26 mara 2013 r., sygn. II GSK 2404/11).
Reasumując, kwota wydatków stanowiąca podstawę obliczenia dotacji o jakiej mowa w art. 90 ust. 2b u.o.s.o., to ogólna kwota wydatków zaplanowanych w budżecie jako tych, które są ponoszone na utrzymanie jednego ucznia w przedszkolu publicznym. Kwota ta nie podlega pomniejszeniu o sumy stanowiące równowartość dochodów przeznaczonych na pokrycie danego wydatku. Wynika to z celu zawartego w tym przepisie, skoro została tam wyrażona zasada zrównania dofinansowania ze środków budżetowych analogicznych placówek oświatowych publicznych i niepublicznych. Cel ten nie zostałby osiągnięty, gdyby placówki niepubliczne były dotowane stosownie do planowanych, niższych od rzeczywistych wydatków placówek. Regulacja zawarta w tym przepisie ma służyć temu, aby środki przeznaczane z budżetu danej gminy na bieżące utrzymanie przedszkoli niepublicznych, nie odbiegały więcej niż o 25% od środków przeznaczanych na utrzymanie przedszkoli publicznych. Każda gmina, w ramach swoich kompetencji i możliwości może natomiast finansować przedszkola w sposób równorzędny.
Mając na uwadze powyższe rozważania nie można stwierdzić, aby Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów jak starał się dowieść autor skargi kasacyjnej.
W stanie prawnym, obowiązującym w dniu podejmowania kwestionowanej uchwały, nie było podstaw prawnych by wyłączać z podstawy obliczania dotacji dla przedszkoli niepublicznych, jakichkolwiek wydatków ponoszonych przez przedszkola publiczne, ustalonych w budżecie danej gminy, poza wydatkami majątkowymi. Nie można zatem pomniejszać podstawy obliczenia dotacji o wydatki finansowane z opłat ponoszonych przez rodziców. Na ocenę prawidłowości powyższego stanowiska nie wpływa, wskazywana w skardze kasacyjnej, późniejsza zmiana, w tym zakresie, przepisów ustawy o systemie oświaty.
Z przepisu art. 90 ust. 2b u.o.s.o. wnika zasada, że wysokość dotacji dla podmiotów dotowanych uzależnione jest od wysokości wydatków bieżących przewidzianych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, wskazuje to na ścisły związek wysokości dotacji i wysokości wydatków bieżących planowanych w budżecie danej jednostki. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji "Używając ogólnego określenia "wydatki bieżące“ ustawa nie określa, że chodzi o wielkość wydatków bieżących wg stanu na początek roku budżetowego, jak zdefiniowano to w § 2 ust. 5 badanej uchwały.“
Należy mieć na uwadze, że Rada gminy ma prawo, a nawet obowiązek dokonania zmian uchwały budżetowej do dnia 31 grudnia włącznie. Zmiany w budżecie powodują, iż planowane wydatki, dochody oraz przychody i rozchody ulegają zmniejszeniu lub zwiększeniu w toku wykonywania budżetu. Zatem zmiany w uchwale budżetowej mogą powodować, że w ciągu roku stawka dotacji może wzrosnąć, ale także ulec zmniejszeniu. Przy zaistnieniu takich okoliczności, w świetle zapisu § 2 ust. 5 zaskarżonej uchwały, nie byłaby możliwa korekta dotacji otrzymywanej na każdego ucznia przez niepubliczne przedszkole, co należy postrzegać jako naruszenie przepisu art. 90 ust. 2b u.o.s.o.
Należy mieć na względzie, że zgodnie z przepisem art. 90 ust. 4 u.o.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.
Z treści przytoczonej regulacji wynika zatem, że w określonej przepisem sferze, dookreślonej przykładowo, ustawodawca przeniósł - na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego - uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, ogólnych zasad z tym zakresem związanych. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że ustawodawca przekazując prawodawcy - organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego zasadnie uznaje się za nieprzypadkowe. Ma to służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu przyznawania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, ale oczywiście - co istotne - w granicach upoważnienia, w granicach określonych przepisami prawa.
Nie ulega bowiem kwestii, że akt prawa miejscowego musi być niesprzeczny z Konstytucją oraz innymi aktami ustawodawczymi, w tym z ustawą, w której delegacja jest zawarta, na podstawie której akt prawa miejscowego został wydany jak i z innymi ustawami, które bezpośrednio lub pośrednio dotyczą tej samej materii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1374/14 i powołane piśmiennictwo oraz orzecznictwo w tym wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1147/13, wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13).
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2018.265 t.j.).