Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 26 lutego 2020 r. oddalił skargę T. S. (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Dyrektora Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 20 sierpnia 2019 r. nr 9016-2019-0005958-6400 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2018.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący. Zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 13 ust. 1 i 3 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności, zwanego dalej Rozporządzeniem nr 640/2014, w związku z art. 2 ust. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady: (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/20051 i (WE) nr 485/2008, zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1306/2013, polegającą na jego niewłaściwym zastosowaniu prowadząc do niezastosowania przez Sąd I instancji przepisu określonego art. 13 ust. 1 i 3 Rozporządzenia Nr 640/2014 w związku z wystąpieniem przesłanek siły wyższej prowadzącej do uznania, iż dopuszczalne było skuteczne złożenie przez Skarżącego wniosku o zmianę do wniosku.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 P.p.s.a.. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należy wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.
Skarżący skargę oparł na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zatem ustalony przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy jest wiążący dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z niego zaś wynika, że Skarżący złożył wniosek w formie elektornicznej18 czerwca 2018 r. Następnie 11 lipca 2018 r. dodał do wniosku kolejne działki. Wreszcie 5 sierpnia 2018 r. wycofał z płatnością jedną z działek. Z ustaleń wynika także, ze 10 lipca 2018 r. aplikacja wniosek była wyłączona. Informacja o tym fakcie znajdowała się na stronach ARiMR. Skarżący nie skorzystał z możliwości wysłania wniosku pocztą.
W ocenie Skarżącego wyłącznie aplikacji wniosek w ostatnim dniu terminu na złożenie wniosku było nadzwyczajną okolicznością w rozumieniu art. 13 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014 r. W ocenie organu, podzielonej przez Sąd pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie nie wystąpił przypadek nadzwyczajnej okoliczności pozwalający rozpoznać spóźniony wniosek.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o płatnościach wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich należy składać od 15 marca do 15 maja roku którego dotyczy wniosek. Jednocześnie zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15 maja 2018 r. w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu w roku 2018 (Dz. U. z 2018 r. poz. 897) termin ten przedłużono do 15 czerwca 2018 r. Przedłużony o 25 dni termin ostateczny kończył się 10 lipca 2018 r.
Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 13 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 640/2014 z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 akapit 3 jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.
Przy wykładni przytoczonego przepisu należy sięgnąć do Preambuły do rozporządzenia nr 640/2014, która ma charakter normy (wypowiedzi) celowościowej dla całej poprzedzonej nią treści rozporządzenia. Intencja ustawodawcy unijnego nakazująca dokonanie ww. wykładni przepisów dotyczących terminów składania wniosków o przyznanie płatności oraz poprawek do nich została wyrażona w pkt 15 preambuły do ww. rozporządzenia Komisji UE. Zgodnie z tym wskazaniem, "Przestrzeganie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność i innych deklaracji, terminów zgłaszania poprawek do wniosków o przyznanie pomocy obszarowej lub wniosków o płatność oraz terminów składania dokumentów uzupełniających lub umów jest niezbędne, aby organy krajowe miały możliwość planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli poprawności wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o płatność lub innych dokumentów.
Należy zatem ustanowić przepisy dotyczące terminów, w których będą przyjmowane spóźnione dokumenty. Aby skłonić beneficjentów do przestrzegania terminów, w przypadku wniosków złożonych po terminie należy stosować zniechęcające zmniejszenie, z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności". Z powołanego fragmentu preambuły wynika zatem, że ograniczenie możliwości modyfikacji wniosku o płatność jest podyktowane skutecznością kontroli poprawności tych wniosków. Dokonujące tej kontroli organy nie mogą być narażone na nieograniczone w czasie uzupełnianie i poprawianie wniosków. Inaczej jest w przypadku korekt wniosku polegających na ich ograniczeniu, np. poprzez wycofanie z wniosku części uprzednio zadeklarowanych działek.
Dalej zauważyć należy, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przewiduje, że do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania za "siłę wyższą" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności następujące przypadki: śmierć beneficjenta (lit. a); długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu (lit. b); poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym (lit. c); zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym (lit. d); choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw (lit. e); wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku (lit. f).
Z treści powołanego przepisu wynika, że katalog przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności jest katalogiem otwartym, co wynika z użytego przez prawodawcę zwrotu "w szczególności".
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 października 2021 r. sygn. akt I GSK 558/21 (publ. CBiOS) wskazał, że jako siłę wyższą i okoliczności nadzwyczajne ze względu na podobieństwo do przypadków wskazanych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 można uznać takie wypadki jak: zniszczenie upraw przez dzikie zwierzęta, zniszczenie upraw w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych takich jak: susza, gradobicie, powódź, mróz, wyładowanie atmosferyczne, osuwisko ziemi, zalanie na skutek opadów atmosferycznych, zniszczenie upraw w wyniku pożaru, zagryzienie zwierząt zadeklarowanych do płatności przez dzikie zwierzęta w przypadku niewłaściwego zabezpieczenia zwierząt hodowlanych, tymczasowe aresztowanie beneficjenta. Podkreślić należy, że wskazane wyżej przypadki, także mają charakter niewyczerpujący katalogu wypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności.
W ocenie Skarżącego wyłączenie w ostatnim dniu przedłużonego terminu aplikacji eWniosek stanowiło nadzwyczajną okoliczność. Natomiast organ, a ślad za nim także i Sad pierwszej instancji uznali, ze wyłącznie aplikacji nie uniemożliwiało Skarżącemu złożenia wniosku w formie papierowej albo bezpośrednio w biurze Agencji albo wysyłają wniosek pocztą na adres właściwego biura.
W okolicznościach faktycznych sprawy, niezakwestionowanych przez Skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym sprawy brak faktów, okoliczności świadczących o tym, że Skarżący nie mógł z jakichś przyczyn, wysłać zmienionego wniosku pocztą. Wyłączenie aplikacji było ewidentnym utrudnieniem ale nie uniemożliwiało Skarżącemu, wobec braku wykazania innych okoliczności uniemożliwiających wysłanie wniosku pocztą, dochowania terminu. Nie może być uznane za nadzwyczajną okoliczność uniemożliwiającą zachowanie terminu.
Wreszcie, w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zatem zaistnienie przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności należy zgłosić organowi w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Podkreślić należy, że warunkiem nieodzownym tego zgłoszenia jest udokumentowanie przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, jak również wykazanie zachowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014. Nie wystarczy samo złożenie wniosku.
Wobec powyższego zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną, jako pozbawioną podstaw, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. oddalił.