Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt II SA/Go 216/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z [...] grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.
W dniu 28 maja 2013 r. Spółka A złożyła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Świdwinie wniosek o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2013. We wniosku skarżąca zadeklarowała do jednolitej płatności obszarowej (JPO) działki rolne o łącznej powierzchni 55,50 ha.
W dniu 29 lipca 2013 r. strona złożyła korektę do wniosku oraz 12 załączników. W dniach od 8 stycznia 2014 r. do 27 lutego 2014 r. gospodarstwo rolne spółki zostało skontrolowane w zakresie Programu Rolnośrodowiskowego przez inspektorów terenowych Biura Kontroli na Miejscu Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. W ramach przeprowadzonej kontroli inspektorzy terenowi stwierdzili stan faktyczny, który został opisany w formie kodów pokontrolnych.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] czerwca 2014 r. odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] października 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] marca 2015 r. ponownie odmówił przyznania jednolitej płatności obszarowej.
Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Organ wskazał, że ponieważ różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną w wariancie 2.1 uprawy rolnicze - 55,50 ha, a powierzchnią kwalifikującą się do jednolitej płatności w tym wariancie - 44,98 ha wyniosła 23,388 % zastosowanie w sprawie ma art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L 2009 r., Nr 316, poz. 65, dalej: rozporządzenie Nr 1122/2009), który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku i z tych względów decyzja o odmowie przyznania płatności podlegała utrzymaniu w mocy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wskazał, że decydujące znacznie ma ocena prawidłowości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ, w wyniku którego ustalona została rozbieżność pomiędzy wielkością powierzchni wskazaną we wniosku spółki o przyznanie płatności, a wielkością powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym, stwierdzonej na podstawie przeprowadzonej kontroli.
W rozpoznawanej sprawie kontrola przeprowadzona została zgodnie z przepisami przez inspektorów terenowych legitymujących się stosownymi upoważnieniami do jej przeprowadzenia. Dokonujący czynności kontrolnych zmierzyli całość obszarów wskazujących w świetle zasad agrotechniki na fakt występowania na nich w roku 2013 obszarów, na których prowadzona była działalność rolnicza i które były utrzymywane zgodnie z normami. Na okoliczność przeprowadzonej kontroli sporządzony został raport, do którego załącznikiem jest szkic z pomiaru działek rolnych. Spółka została powiadomiona o kontroli i otrzymała kopię raportu, do którego złożyła zastrzeżenia. Ustalenia zawarte w raporcie dokonane zostały w wyniku czynności kontrolnych, podczas których wykonano fotografie obrazujące rzeczywisty stan upraw na zadeklarowanych działkach rolnych. Sporządzony został szkic obrazujący miejsca wykonania fotografii, na którym naniesiono miejsca, na których stwierdzono uprawę.
Stan działek ukazany na fotografiach sporządzonych w trakcie czynności kontrolnych, stanowiących integralną część raportu z kontroli oraz na szkicu sytuacyjnym obrazującym miejsca wykonywania fotografii doprowadził do przyjęcia przez organy, że opisane i udokumentowane fotografiami obszary działek rolnych "N", "O’, "P’, "R", "T", "Y", "Z", "ZZ", na których występują zachwaszczenia, zakrzaczenia oraz samosiewy drzew, nie są obszarami, na których w 2013 r. była prowadzona działalność rolnicza. Organ wskazał szczegółowo, odrębnie dla każdej działki rolnej, które powierzchnie kwestionuje i z jakiego powodu nie kwalifikują się one do płatności oraz przedstawił wyliczenie różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną - 55,50 ha, a powierzchnią kwalifikującą się do płatności - 44,98 ha, to jest 10,52 ha.
W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odnosząc się także do wszystkich dowodów przedstawionych przez stronę skarżącą (operatu sporządzonego przez geodetę K. T., opinii specjalisty agronomii-łąkarstwa M. J. i raportu Jednostki Certyfikującej) i szczegółowo wyjaśnił powody, dla których nie mogły one stanowić podstawy podważenia wiarygodności ustaleń przeprowadzonej przez ARiMR kontroli na miejscu. Dokonana przez organ odwoławczy ocena dowodów przedstawionych przez skarżącą, sprowadzająca się do uznania, iż nie pozwalają one na zanegowanie ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu, została dokonana w sposób wnikliwy, a jednocześnie organ logicznie uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie, co prowadzi do wniosku, że ocena ta nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.).
W ocenie Sądu obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., opisuje bowiem ustalenia faktyczne oraz dowody, na podstawie których poczyniono te ustalenia oraz ich ocenę, a ponadto wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia i ustosunkowuje się do zarzutów odwołania, szczegółowo odnosząc się do dowodów przedstawionych przez spółkę.
W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i prawidłowo przeprowadziły postępowanie, zgodnie z modyfikacjami wynikającymi z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1164; dalej: ustawa o płatnościach). Stąd też nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi dotyczące naruszeń przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które w ogóle nie miały zastosowania.
Ponadto zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia prawa materialnego, gdyż stwierdzenie, że różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącą - 55,50 ha, a powierzchnią kwalifikującą się do jednolitej płatności - 44,98 ha, wyniosła 23,388 %, uzasadniało zastosowanie art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, zgodnie z którym, jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 i różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie w całości, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 136 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i ustalenie, że w sprawie doszło do należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych oraz należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w przypadku, gdy ze złożonych do akt sprawy przez skarżącą dowodów w postaci: opinii specjalisty agronomii-łakarstwa i biegłego sądowego mgr inż. M. J., certyfikatu zgodności nr [...] wydanego przez B., wynikały ustalenia co do powierzchni działek rolnych odmienne od uznanego za dowód protokołu kontroli administracyjnej powierzchni działek rolnych;
art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w związku z art. 80 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na arbitralnym odmówieniu przez WSA mocy dowodowej ww. dokumentom złożonym do akt sprawy przez skarżącą oraz zakwestionowaniu mocy dowodowej i braku merytorycznej oceny dokumentów złożonych przez skarżącą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem przyjęcie odmiennego poglądu od wyrażonego przez WSA doprowadziłoby do ustalenia rzeczywistej powierzchni działek rolnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 powołanego przepisu, która w tej sprawie nie wystąpiła.
Wnosząca skargę kasacyjną podniosła naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania (art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a.), co stosownie do art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązywało ją do wskazania nie tylko konkretnej normy procesowej, ale też wyjaśnienia, na czym polega owo naruszenie, a także do wykazania, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to w sprawie zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. Strona wskazała, że Sąd błędnie przyjął, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada prawu oraz w sposób arbitralny odmówił mocy dowodowej złożonym przez nią dokumentom, w postaci opinii specjalisty agronomii – łąkarstwa i biegłego sądowego, certyfikatu zgodności wydanego przez B. Z wyrażonym przez stronę stanowiskiem nie można się zgodzić.
Przede wszystkim wypada zauważyć, że podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom, ponieważ nie wyjaśnia, w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów, a tym samym autor skargi kasacyjnej nie wykazał, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiona w ramach tego zarzutu argumentacja ma charakter polemiczny i nie przekonuje, dlaczego należałoby uznać wielkość powierzchni działek rolnych, wynikającą z przedłożonych przez stronę dokumentów, a nie ustaloną w toku kontroli administracyjnej.
Zgodnie z art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.
Z akt sprawy oraz wydanego przez Sąd I instancji zaskarżonego orzeczenia należy wnioskować, że Sąd rozpoznał sprawę na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ. Wnosząca skargę kasacyjną nie powołuje natomiast żadnych konkretnych okoliczności, które by temu zaprzeczały, np. nie wskazuje na inny materiał dowodowy niż zgromadzony w tej sprawie. Dokonania przez Sąd oceny niektórych dowodów, odmiennie od oczekiwań strony, nie można natomiast poczytywać jako wyjście przez Sąd przy orzekaniu poza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W istocie można rzec, że wnoszącej skargę kasacyjną chodzi raczej o zakwestionowanie dokonanej przez organ oceny, co do zawnioskowanych dowodów, zaakceptowanej następnie przez Sąd I instancji, a nie wykazanie, że doszło do naruszenia art. 133 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., co czyni ten zarzut niezasadnym.
Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania ustalony przez organ stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskodawczyni przedeklarowała powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do płatności o 10,52 ha (23,388 %). Fakt ten został przez organ szczegółowo uzasadniony. Organ wyjaśnił, dlaczego nie uwzględnił zastrzeżeń strony oraz przedstawionych przez nią dowodów określających powierzchnię użytkowania rolniczo zgłoszonych do płatności działek. Wskazał, że pomiary wykonane przez geodetę na zlecenie strony zostały przeprowadzone ponad 5 miesięcy po dacie kontroli, inspektorzy terenowi mierzyli obszary kwalifikujące się do płatności, natomiast geodeta mierzył obszary zadrzewione i zakrzewione (wykluczone przez inspektorów terenowych), co zostało udokumentowane dokumentacją fotograficzną. Organ wyjaśnił też, że opinia specjalisty agronomii–łąkarstwa, biegłego sądowego, została sporządzona 5 miesięcy po przeprowadzonej kontroli.
Nadto, na podstawie tego dokumentu organ nie mógł odnieść się do składu botanicznego, ponieważ brak było wskazania, na jakich działkach przedmiotowa lustracja została przeprowadzona. W operacie wskazano ogólnie, że na działkach ew. o nr 392 (N), 396 (O), 398 (P), 403 (R), 354 (X), 350 (Z, ZZ), 513 (T) dokonano analizy składu botanicznego roślin występujących oraz sporządzono szereg zdjęć fitosocjologicznych. Na podstawie przekazanych przez stronę zdjęć organ stwierdził jednak, że dotyczą one płatów o powierzchni 25 m2, na każdym zostały bowiem wskazane dokładne współrzędne geograficzne miejsca ich wykonania. Poza tym analiza tych zdjęć wskazuje, że obejmują one po części obszary, na których kontrolerzy nie stwierdzili nieprawidłowości, a po części obszary, które kontrolerzy uznali za obszary wyłączone z płatności, z uwagi na zakrzewienie, zadrzewienie, nieużytki, co wynika z porównania szkiców z kontrolowanych działek.
Organ dodał, że przy analizie dokumentacji wykorzystał program Google Earth umożliwiający wyświetlanie na trójwymiarowym modelu kuli ziemskiej zdjęć satelitarnych i lotniczych, panoram, itp. Podkreślił, że ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu w stosunku do zdjęć satelitarnych, na których zaznaczono miejsce wykonania zdjęcia fitosocjologicznego.
Prawidłowo zatem organ stwierdził, że strona przedeklarowała powierzchnię zgłoszoną do płatności o 20 %, lecz nie więcej niż 50 %, a w związku z tym zgodnie z art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 odmówił przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.
Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada regułom wyznaczonym przez przepisy k.p.a. i ustawy o płatnościach. Organ w sposób prawidłowy zgromadził materiał dowodowy oraz dokonał swobodnej jego oceny (art. 80 k.p.a.).
Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.
Z dalszej treści tego przepisu wynika, że organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (ust. 2 pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (ust. 2 pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (ust. 2 pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (ust. 2 pkt 4). Nadto, zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu wynika, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Powyższe oznacza, że w postępowaniu w sprawie płatności, z uwagi na rozłożenie ciężaru dowodu, organ nie jest obowiązany do podjęcia wszelkich czynności (z urzędu lub na wniosek) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada prawdy materialnej, wyrażona w art. 7 i rozwinięta w art. 77 § 1 k.p.a., została bowiem zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.
Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).