Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3356/15 oddalił skargę [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) z dnia 16 czerwca 2015 r. nr 49/15 w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia grup producentów rolnych.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Po rozpoznaniu wniosku [...] – dalej: skarżąca, spółka lub grupa - o płatność za drugi rok pomocy (30 października 2008 r. do 29 października 2009 r.) Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze decyzją z dnia 8 marca 2010 r. przyznał skarżącej środki z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości w kwocie [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 23 marca 2010 r. i środki zostały wypłacone spółce w dniu 22 kwietnia 2010 r.
Prezes ARMiR decyzją z dnia 10 września 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 8 marca 2010 r.
W uzasadnieniu organ wskazał, iż wbrew treści § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r.), Grupa w drugim roku działalności sprzedała część produktu, ze względu, na który została utworzona, odbiorcy będącemu jej członkiem – firmie [...]. Ten jest członkiem Grupy.
Stanowisko to podzielił Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z 1 lutego 2011 r. wskazując, iż [...] będący członkiem Grupy i [...] występujący, jako producent rolny i przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą [...]– to ta sama osoba. Uwzględnienie przy ustalaniu wysokości udzielanej pomocy wartości sprzedaży produktów, ze względu, na które spółka została utworzona, wyprodukowanych w gospodarstwach jej członków – na rzecz odbiorcy będącego członkiem tej Grupy doprowadziło do rażącego naruszenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 899/11oddalił skargę grupy na powyższą decyzję.
Orzekając na skutek skargi kasacyjnej grupy NSA wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 125/12 – oddalił ww. środek zaskarżenia.
Tym samym decyzja Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 8 marca 2010 r., przyznająca Grupie środki z tytułu pomocy finansowej w zmniejszonej wysokości w kwocie [...] zł – została trwale wyeliminowana z obrotu prawnego.
W tej sytuacji wniosek Grupy o płatność za drugi rok pomocy (30 października 2008 r. do 29 października 2009 r.) został poddany ponownej weryfikacji.
Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia 18 sierpnia 2011 r., odmówił Grupie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych".
W uzasadnieniu organ podkreślił, że w trakcie ponownej weryfikacji wniosku Biuro Kontroli Oddziału Regionalnego ARiMR przeprowadziło w siedzibie Grupy oraz jej członka kontrolę na miejscu, podczas której ustalono, iż spółka sprzedawała produkty wytworzone w gospodarstwach członków do dwóch odbiorców. Jednym z nich był [...] (osoba fizyczna) i [...] są tym samym podmiotem gospodarczym. Przychody uzyskane przez Grupę producentów ze sprzedaży produktów wytworzonych w gospodarstwach swoich członków do podmiotu będącego jednym z członków grupy producentów nie mogą stanowić podstawy dla wyliczenia wysokości pomocy udzielanej grupie w danym roku prowadzenia działalności.
Orzekając na skutek odwołania grupy Prezes ARMiR decyzją z dnia 5 grudnia 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., sygn. V SA/Wa 465/12, oddalił skargę grupy na powyższą decyzję.
Orzekając na skutek skargi kasacyjnej grupy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1594/12 – oddalił ten środek odwoławczy.
Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwoty płatności nienależnie pobranych przez Grupę oraz decyzją z dnia 6 lutego 2015 r., ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu wsparcia grup producentów rolnych w wysokości [...] zł.
W uzasadnieniu organ I instancji podkreślił, iż wobec istnienia prawomocnej decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 18 sierpnia 2011 r., odmawiającej Grupie przyznania wnioskowanej pomocy finansowej – organ zobligowany był do wszczęcia postępowania, a następnie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Kwota nienależnie pobranych płatności jest wynikiem nieprawidłowej deklaracji zawartej w załączniku nr 3 do wniosku o płatność, co skutkowało naruszeniem § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE L z dnia 30 kwietnia 2004 r.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) obowiązek zwrotu nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu a błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności obowiązek zwrotu nie ma zastosowania jedynie, gdy o decyzji o zwrocie nie powiadomiono rolnika w terminie 12 miesięcy od płatności. Błąd polegający na przyznaniu pomocy mógł być wykryty przez Stronę.
W sytuacji, gdy decyzja przyznająca pomoc została wydana przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze w dniu 8 marca 2010 r., a Prezes ARMiR już w dniu 10 września 2010 r. wydał decyzję stwierdzającą jej nieważność – należy przyjąć, że Grupa została poinformowana o tym, iż będzie zobligowana do zwrotu nienależnie pobranej płatności przed upływem 12 miesięcy od płatności. Nie zostały, zatem spełnione przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikające z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Orzekając na skutek odwołania grupy Prezes ARMiR decyzją z dnia 16 czerwca 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu, organ odwoławczy podkreślił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który miał zastosowanie w odniesieniu do płatności za 2009 r. Użycie w tym przepisie zwrotu "pomyłka organu" wskazuje na tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości odpowiada organ, np. zastosowanie błędnych stawek. Za treść wniosku odpowiada natomiast rolnik i sam fakt niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany, jako pomyłka organu, stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności.
Uzasadniając oddalenie skargi grupy na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Grupa nie kwestionuje, iż otrzymana przez nią, w wykonaniu decyzji z dnia 8 marca 2010 r., kwota [...] zł stanowi nienależną płatność w rozumieniu art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Spór w sprawie dotyczy spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 4 cyt. rozporządzenia - skutkujących brakiem obowiązku zwrotu płatności. Chodzi tu o to czy płatność została dokonana na skutek pomyłki organu a jeżeli tak – czy błąd mógł być wykryty przez rolnika.
WSA, mając na uwadze wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. C-684/13 (pkt. 84-88), podkreślił, iż od rolników, jako od grupy zawodowej, można oczekiwać zachowania szczególnej staranności przy składaniu wniosków o pomoc, świadomości warunków odnoszących się do jej przyznawania a nadto świadomości istnienia prawdopodobieństwa dokonania przez organ korekt również po wypłaceniu pomocy. Dlatego też art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 powinien być przedmiotem ścisłej wykładni, ponieważ przewiduje on wyjątek od obowiązku zwrotu nienależnych płatności, tym bardziej, że obowiązek taki służy ochronie interesów finansowych Unii Europejskiej.
W ocenie Sądu I instancji ścisła wykładnia art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie pozwala na przyjęcie, iż płatność została przyznana Grupie na skutek "pomyłki właściwego organu" w rozumieniu tego przepisu. O błędzie organu można mówić, gdy jego popełnienie wynika wyłącznie z czynności organu, np. w niespornym stanie faktycznym przyjęcie błędnych stawek lub popełnienie błędu rachunkowego. Pomyłka organu może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych wyliczył on kwotę płatności przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik. W sprawie błąd nie wynikał z pomyłki organu, lecz był wynikiem załączenia przez skarżącą do wniosku o płatność za drugi rok działalności faktur potwierdzających sprzedaż produktów, jak się okazało dopiero po dalszej weryfikacji, potwierdzających ich sprzedaż podmiotowi będącemu członkiem Grupy.
Organ w dacie przyznawania i wypłaty Skarżącej płatności kierował się danymi wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności i w związku z tym nie można mówić o "pomyłce organu", o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. Użycie w tym przepisie zwrotu "pomyłka organu" wskazuje na to, że chodzi o tę część rozstrzygnięcia, za którą w całości odpowiada organ jak np. zastosowanie błędnych stawek. Za treść wniosku odpowiada rolnik i okoliczność niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany, jako pomyłka organu stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności.
Sąd podał, że wobec przyjęcia braku wystąpienia "pomyłki organu", o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, bezprzedmiotowe jest rozważanie możliwości wykrycia błędu przez Grupę.
Zdaniem WSA, Trybunał Sprawiedliwości w pkt. 93 wyroku z dnia 2 lipca 2015 r., C-684/13, podniósł, że dobra wiara powinna istnieć w chwili składania wniosku o pomoc oraz utrzymywać się przez cztery lata następujące po wypłacie pomocy. W sprawie wypłata nastąpiła w kwietniu 2010 r. i stanowiła realizację decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 8 marca 2010 r. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Prezesa ARMiR z dnia 10 września 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze z dnia 8 marca 2010 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z 1 lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji a Sądy obu instancji stanowisko to zaaprobowały. Wojewódzki Sądu Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. V SA/Wa 899/11, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. II GSK 125/12, oddalił jej skargę kasacyjną.
Tym samym najdalej w dniu 10 kwietnia 2013 r. Skarżąca nabyła pewność, co do nienależnego charakteru płatności otrzymanej, w wyniku realizacji decyzji z dnia 8 marca 2010 r. [...] w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i ustalenie kwoty nienależnych pobranych płatności mimo upływu terminu, w jakim organ administracji publicznej mógł żądać zwrotu.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009r. sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSA i WSA 2010 nr 1 (34) poz. 1). Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę.
W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji jedynie naruszenie prawa materialnego tj. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i ustalenie kwoty nienależnych pobranych płatności mimo upływu terminu, w jakim organ administracji publicznej mógł żądać zwrotu.
Skarga natomiast nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania. Brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy. To zaś powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się okolicznościami faktycznymi, które mogłyby uzasadniać zastosowanie normy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 – tak też NSA w wyroku z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II GSK 327/15.
Zdaniem NSA trafne jest stanowisko Sądu I instancji, które przyjmuje, że zwrot nadmiernej płatności jest możliwy tylko w sytuacjach opisanych w treści art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, ilekroć chodzi o płatności przyznane do dnia 1 stycznia 2010 r. Zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Ponadto, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczeniem płatności, obowiązek zwrotu nie występuje, jeżeli rolnika nie powiadomiono o zwrocie w terminie 12 miesięcy od przyznania płatności.
Sąd I instancji prawidłowo i poprawnie zinterpretował treść art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 oraz właściwie zastosował ją do stanu faktycznego sprawy. Analiza akt sprawy i uzasadnienia skarżonego wyroku potwierdza pogląd Sądu I instancji, że w sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 73 ust. 4 rozporządzenia 796/2004, bowiem za rzetelność danych we wniosku o przyznanie każdej płatności, w tym również płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, odpowiada występujący z nim rolnik. W sprawie błąd nie wynikał z pomyłki organu, lecz był wynikiem załączenia przez skarżącą do wniosku o płatność za drugi rok działalności faktur potwierdzających sprzedaż produktów, jak się okazało dopiero po dalszej weryfikacji, potwierdzających ich sprzedaż podmiotowi będącemu członkiem Grupy. Organ w dacie przyznawania i wypłaty Skarżącej płatności kierował się danymi wskazanymi we wniosku o przyznanie płatności.
Za treść tego ostatniego z kolei odpowiada rolnik i okoliczność niezweryfikowania tej treści przez organ nie może być traktowany, jako pomyłka organu stanowiąca element określenia przesłanki wyłączającej obowiązek zwrotu nienależnej płatności. NSA podziela to stanowisko i akceptuje ten sposób rozumienia treści przepisu będącego podstawą zarzutu kasacyjnego. Przy tym błąd polegający na przyznaniu pomocy mógł być wykryty przez Stronę. W sytuacji, gdy decyzja przyznająca pomoc została wydana przez Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Zielonej Górze w dniu 8 marca 2010 r., a Prezes ARMiR już w dniu 10 września 2010 r. wydał decyzję stwierdzającą jej nieważność – należy przyjąć, że Grupa została poinformowana o tym, iż będzie zobligowana do zwrotu nienależnie pobranej płatności przed upływem 12 miesięcy od płatności. Nie zostały, zatem spełnione przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności wynikające z art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.
O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).