Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt III SA/PO 666/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "organ", "organ odwoławczy", "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2015 roku nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015r. o nr [...] Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu o przyznaniu M. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie 20.732,06 zł w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz 264,55 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej na rok 2014.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny z którego wynikało, że w dniu 19 maja 2014r. M. K. za pośrednictwem ojca M. J. złożyła wniosek o przyznanie płatności jednolitej oraz ONW na rok 2014 deklarując do płatności obszar 26,03 ha. Także w dniu 19 maja 2014r. Ł. K., mąż skarżącej, reprezentowany również przez M. J. złożył wniosek o przyznanie płatności jednolitej oraz ONW na rok 2014. W dniu 7 maja 2014 r. Ł. K., złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o wpis do ewidencji producentów i o nadanie numeru identyfikacyjnego.
Decyzją z dnia [...] maja 2014r. odmówiono Ł. K. wpisu do ewidencji wskazując, iż już żona wnioskodawcy M. K. uzyskała status producenta i nr ewidencyjny. W dniu 17 czerwca 2014r. M. J. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR pismo, w którym poinformował organ o złożeniu korekty wniosku M. K. Korekta ta obejmowała działki zadeklarowane we wniosku złożonym przez Ł. K. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2014r. organ I instancji uznał za dowody w postępowaniu następujące dokumenty: wniosek o przyznanie płatności dla Ł. K., pełnomocnictwo udzielone przez Ł. K. oraz decyzję w sprawie odmowy przyznania płatności Ł. K. Decyzją tą, w dniu [...] czerwca 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Kutnie orzekł o odmowie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego Ł. K. Jako przyczynę odmowy wskazano niespełnienie przez wnioskodawcę warunku posiadania numeru identyfikacyjnego.
Decyzją z dnia [...] marca 2015r. o nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Poznaniu przyznał M. K. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w kwocie 20.732,06 zł w ramach jednolitej płatności obszarowej oraz 264,55 zł tytułem zwrotu dyscypliny finansowej.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zmiany do wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych, płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowej można składać do dnia 2 czerwca 2014r. Formularz zmiany do wniosku można także złożyć w terminie do dnia 9 czerwca 2014r., ale zmiana ta powoduje zmniejszenie kwoty płatności o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Organ wskazał, iż w sprawie nie nastąpiły wyjątki od ostatecznego terminu na składanie wniosków, takie jak przypadki siły wyższej i innych okoliczności nadzwyczajnych. Wyjaśnił, że poza w/w okolicznościami złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie określonym w art.14 ust.2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcie ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L. z 2.12.2009) uwzględni się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków.
Jeżeli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin przewidziany w art. 14 ust. 2, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne po terminie określonym w art. 14 ust.
2. Dalej organ wyjaśnił przyczyny pomniejszenia kwoty przyznanej płatności jednolitej w wysokości 1985,04 zł. W tym zakresie wskazał i uzasadnił stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną działek rolnych, a powierzchnią stwierdzoną, a także zastosowanie współczynnika korygującego wraz ze stosownym wyliczeniem, uzasadnił również stanowisko w części zwrotu dyscypliny finansowej.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2015 r.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż wniosek M. K. został rozpatrzony o dane podane we wniosku. Płatność na rok 2014 dla Ł. K. nie została przyznana, bowiem nie spełnił on wymogów uprawniających do płatności. Podkreślono, że korekta wniosku M. K. została złożona w dniu 17 czerwca 2014 r., a zatem po ostatecznym terminie na jej złożenie. Według organu II instancji ostateczny termin na złożenie zmiany do wniosku wynika z treści art. 23 ust. 2 Rozporządzenia i nie może przekroczyć 31 maja danego roku, a w roku 2014 termin ten minął 2 czerwca 2014r. Na podstawie tego przepisu możliwe było także złożenie zmiany do wniosku po terminie 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku, który wynosił 25 dni od 15 maja 2014 roku, czyli upływał w dniu 9 czerwca 2014 roku. Jak podkreślił strona pomiędzy 2 a 9 czerwca 2014 roku miała jeszcze możliwość zmiany wniosku, ale już objętego obniżeniem płatności.
Skoro wniosek M. K. złożony został w dniu 17 czerwca 2014r. oznacza to, że został złożony po terminie. Organ odwoławczy wskazał też, że nawet jeśli wniosek wypełniły osoby trzecie, to końcową weryfikację wniosku powinien przeprowadzić sam producent rolny i to on odpowiada ostatecznie za dane w nim zawarte.
Wyrokiem z dnia 3 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. K. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2015 r.
WSA wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015, poz.308 ze zm.) z zastrzeżeniem zasad warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Sąd I instancji wskazał, ze przepisami przywołanymi w ustawie krajowej jest m.in. rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 13 grudnia 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L. 316/65 z 2.12.2009 ze zm.).
Wskazał, że z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika jednoznacznie, że rolnik ubiegający się o przyznanie pomocy w ramach systemów pomocy obszarowej może złożyć tylko jeden pojedynczy wniosek na rok. Pojedyncze wnioski składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. W art. 14 dopuszcza się też składanie poprawek do pojedynczego wniosku po wygaśnięciu terminu składania wniosku przewidując, że można po tym terminie dodać do wniosku poszczególne działki lub indywidualne uprawnienia do płatności, pod warunkiem, że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Na takich samych warunkach można dokonać zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub uprawnień do płatności. Ostateczny termin na ich złożenie wynika z treści art. 23 ust. 2 Rozporządzenia i nie może przekroczyć 31 maja danego roku, a w roku 2014 termin ten minął 2 czerwca 2014r.
Na podstawie tego przepisu możliwe było także złożenie zmiany do wniosku po terminie 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku, który wynosił 25 dni od 15 maja 2014 roku, czyli upływał w dniu 9 czerwca 2014 roku. Z tym, że pomiędzy 2 a 9 czerwca zmiana powodowała zmniejszenie płatności o 1 %. Reasumując, strona pomiędzy 2 a 9 czerwca 2014 roku miała jeszcze możliwość zmiany wniosku, ale już objętego obniżeniem płatności.
WSA podzielił stanowisko organów, iż wniosek M. K. z dnia 17 czerwca 2014r. został złożony po terminie.
W kwestii wniosku Ł. K. WSA ubocznie stwierdził, że organ wobec braku we wniosku pomocowym nr identyfikacyjnego producenta rolnego winien wezwać Ł. K. do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji niemniej nawet gdyby strona wezwana została do jego uzupełnienia, to i tak nie miałoby to wpływu na ocenę wniosku M. K. Jak wskazał to Sąd I instancji uruchomienie bowiem procedury usunięcia braków formalnych wniosku doprowadziłoby do pozostawienia go bez rozpoznania, gdyż z przyczyn oczywistych strona nie byłaby w stanie uzupełnić tego braku.
Co więcej, skoro wniosek ten zawierał braki formalne (co zresztą pozostaje zgodne z argumentacją strony), to jako wniosek nieprawidłowy nie mógłby w żaden sposób automatycznie stanowić korekty innego wniosku. Przyjmujący wnioski organ nie miał obowiązku badać na tym etapie, czy wniosek Ł. K. jest zmianą wniosku jego żony, czy samodzielnym wnioskiem, zwłaszcza, że oba składane były w terminie otwartym na pojedyncze ich złożenie. Zdaniem WSA organ był w istocie zobowiązany do zbadania jego poprawności formalnej, a nie badania czy wniosek to wniosek, czy korekta, bo to należy już do części merytorycznej wniosku, za którą odpowiada beneficjent. Wskazał też, że wnioski wpłynęły ponadto do różnych Biur Powiatowych, jeden w Poznaniu, drugi w Kutnie. Także decyzja o odmowie dokonania wpisu wydana została w Kutnie, o czym osobiście poinformował BP w Poznaniu M. J. Organ nie mógł też niejako "z urzędu" zakwalifikować wniosku Ł. K. jako korekty wniosku M. K. Zdaniem WSA rację ma też organ twierdząc, że strona miała czas na złożenie zmiany wniosku, bo decyzję o odmowie wpisu do ewidencji otrzymała osobiście w dniu 2 czerwca 2014r., a jej pełnomocnik 5 czerwca 2014 roku.
W opinii WSA dla oceny wniosku M. K. istotna jest data zgłoszenia jego zmiany. Aby dokonać tej zmiany M. K. nie musiała oczekiwać na decyzje w sprawie płatności Ł. K., bowiem miała już wiedzę, że nie jest on producentem rolnym, a stanowisko organu w tej sprawie nie było kwestionowane. Jak wskazał to Sąd I instancji sam pełnomocnik skarżącej przyznał w piśmie z dnia 17 czerwca 2014r., że wnosi o zmianę wniosku "ze względu na fakt, iż Ł. K. mąż M. K. nie uzyskał wpisu do ewidencji". Według WSA M. J. miał więc świadomość, że zięć numeru producenta i w konsekwencji płatności nie otrzyma, stąd konieczna jest zmiana wniosku. Według Sądu I instancji obowiązkiem organu było ocenić korektę złożoną w Biurze Powiatowym w Poznaniu zgodnie z wymogami art. 11, 14 i 23 dyrektywy nr 1122/2009, co w konsekwencji doprowadziło do słusznego wniosku, że złożona ona została po terminie.
W ocenie WSA wbrew zarzutom skargi organ nie miał obowiązku zwracać się do radcy prawnego organu o opinię w sprawie wniosku Ł. K. zwłaszcza, iż pismo z dnia 17 czerwca 2014r. zakwalifikowano zgodnie z wolą strony jako korektę wniosku M. K. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.: art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a., a to w następstwie przeprowadzenia przez WSA kontroli zaskarżonej decyzji Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu w sposób nieprawidłowy, poprzez zaakceptowanie w swoim rozstrzygnięciu przeprowadzenia przez organ oceny materiału dowodowego zawartego w sprawie w sposób sprzeczny z zasadą prawdy obiektywnej, przez co doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego sprawy, zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z obowiązkiem nałożonym na organy administracji zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz.U. 2016, poz. 718 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.
W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.
Należy wskazać, że przepisy art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.
Naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. kasator upatruje w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji naruszeń prawa, których dopuścił się organ odwoławczy, tj. naruszenia art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 poz. 267, dalej: k.p.a.).
Z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika brak możliwości zajmowania się kwestiami, które nie zostały podniesione we wskazanym środku zaskarżenia jako powód krytyki wyroku Sądu pierwszej instancji. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego korygowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (zarówno w treści podniesionych zarzutów, jak i w treści uzasadnienia), bądź też stawianie hipotez i domyślanie się, jakie były intencje kasatora towarzyszące wniesieniu danego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna winna być tak sformułowana, aby nie wymagała dokonywania zabiegów interpretacyjnych, a uwagi krytyczne w stosunku do wyroku Sądu I instancji ujmować należy w uporządkowanych, prawidłowo sformułowanych zarzutach.
Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie oddalił skargę, nie uwzględniając podniesionych w niej zarzutów naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie okazały się trafne.
Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Stosownie do art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Według WSA w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują zatem odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w przywołanych przepisach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.
Organy nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.
Tym samym należy uznać, iż zasadnie organ na postawie przedłożonych przez stronę dokumentów uznał, że możliwe było złożenie zmiany do wniosku po terminie 31 maja, ale przed ostatecznym terminem wyznaczonym na złożenie wniosku, który wynosił 25 dni od 15 maja 2014 roku, czyli upływał w dniu 9 czerwca 2014 roku. Strona pomiędzy 2 a 9 czerwca 2014 roku miała jeszcze możliwość zmiany wniosku, ale już objętego obniżeniem płatności. Natomiast wniosek M. K. z dnia 17 czerwca 2014r. dotyczący zmiany złożonego przez nią wniosku o przyznanie płatności jednolitej oraz ONW na rok 2014 został złożony po terminie.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa.
Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz.1804). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.