Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2021 r., sygn. akt I GSK 124/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 5 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Sz 436/20 oddalił skargę [...] z siedzibą w S. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. w przedmiocie zwrotu środków otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie na realizację projektu wraz z odsetkami.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Zarząd Województwa [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. c ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa"), art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej: "u.f.p."), po rozpatrzeniu wniosku Beneficjenta - [...] z siedzibą w S. - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2019 r. orzekającą zwrot środków otrzymanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] (RPO WZ) 2014-2020 na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] zawartej w dniu [...] kwietnia 2017 r. na realizację projektu pn. "[...]" w łącznej kwocie 201 473,49 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych - utrzymał w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] we wniosku o dofinansowanie zaplanowała, że rozpoczęcie realizacji Projektu nastąpi pierwotnie w dniu 3 kwietnia 2017 r. (następnie datę tę zmieniono na 31 lipca 2017 r.) a jego zakończenie w dniu 31 grudnia 2018 r. Organ wskazał również, że zgodnie z punktem 3.1.7 Regulaminu konkursu pn. "Ramy czasowe kwalifikowalności" projekt powinien zakończyć się w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. przy czym przez zakończenie realizacji projektu należy rozumieć datę podpisania ostatniego protokołu potwierdzającego bezusterkowy odbiór lub datę później uzyskanego/wystawionego dokumentu (w szczególności ostatecznego pozwolenia na użytkowanie, dokumentu stwierdzającego brak sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania, dokumentu OT i innych równoważnych dokumentów) w ramach realizowanego projektu lub datę poniesienia ostatniego wydatku w ramach projektu, w zależności od tego co nastąpiło później (punkt 3.1.6 Regulaminu).

Organ stwierdził, że opieszałość Beneficjenta w podejmowaniu działań niezbędnych do podpisania Umowy i realizacji Projektu miała istotny wpływ na występujące w sprawie opóźnienia. Tymi zdarzeniami było m.in. złożenie wszystkich niezbędnych dokumentów celem wydania pozwolenia na budowę dopiero 6 marca 2017 r., rozpoczęcie procedury wyboru inżyniera kontraktu po upływie dwóch miesięcy od otrzymania informacji o dofinansowaniu czy rozpoczęcie prac budowlanych 23 sierpnia 2017 r., pomimo że już w dniu 31 lipca 2017 r. została podpisana umowa z wykonawcą robót budowlanych. Co istotne, w dokumentacji aplikacyjnej Beneficjent deklarował, że w przypadku nieotrzymania dofinansowania, Projekt będzie realizowany w ograniczonym zakresie, a termin jego realizacji zostanie przesunięty na 2019 r. Z dokonanych ustaleń wynika natomiast, że Beneficjent przez ponad rok nie wykonał nawet całości prac rozbiórkowych, a brak jest informacji o jakimkolwiek stopniu zaawansowania innych prac budowlanych.

Organ uznał że Beneficjent poprzez niezrealizowanie Projektu w terminie nie osiągnął jego celu jakim było powołanie CIS, którego głównym zadaniem miało być przygotowanie osób bezrobotnych lub zagrożonych wykluczeniem społecznym z terenu powiatu do podjęcia prac oraz powrotu do aktywnego życia społecznego. Konsekwencją tego była też niemożność osiągnięcia wymienionych wyżej wskaźników produktu i rezultatu, które jako odzwierciedlające cele omawianego projektu powinny być z nimi spójne. Beneficjent dopuścił się tym samym naruszenia zapisów umownych, to jest § 7 ust. 4 zd. 1 w związku z § 4 ust. 1, § 24 ust. 1-3 Umowy, jak również postanowień Regulaminu konkursu, to jest punkt 7.3.1., czym naruszono ogólny zapis umowny ujęty w § 7 ust. 9 Umowy, jak też przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to jest art. 184 u.f.p. i art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. b u.f.p. poprzez wydatkowanie środków publicznych w sposób niecelowy.

Instytucja Zarządzająca RPO WZ uznała zatem, że zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych podlegają środki finansowe w wysokości 201 473,49 zł, co stanowi 73,61% dofinansowania wydatków uznanych za niekwalifikowalne, to jest kwoty 273 703,97 zł.

Zdaniem organu w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 44 ust. 3 u.f.p. oraz art. 184 u.f.p., Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości indywidualnej wymienionej w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Fundusz Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr 1303/2013).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem wskazanym na wstępie oddalił skargę [...]. W uzasadnieniu Sąd odnosząc się do kwestii uzyskania pozwolenie na budowę stwierdził, że skarżąca jeszcze przed otrzymaniem dofinansowania, to jest 31 sierpnia 2016 r. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę, zatem postąpiła roztropnie w tym zakresie, mając na względzie mogące wystąpić okoliczności opóźniające wydanie pozwolenia. Jednak jak wskazał Sąd, dokumentacja załączona do wniosku o pozwolenie na budowę złożona we właściwym organie administracji była niepełna i zawierała braki formalne, w tym zakresie postępowanie strony nie było staranne. Do wniosku strona nie dołączyła m.in. kluczowego dokumentu, to jest prawomocnej decyzji o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na cele nierolnicze dla działki nr 339 i dopiero wezwanie organu z 6 września 2016 r. (a więc wysłane przez organ niezwłocznie po otrzymaniu wniosku) do uzupełnienia wniosku spowodowało aktywność skarżącej i podjęcie działań w celu otrzymania takiej decyzji.

Ponownie jednak skarżąca nie dochowała staranności, gdyż wniosek dotyczący zmiany rodzaju użytku gruntowego w działce nr 339 został złożony dopiero 3 października 2016 r. Konsekwencją nieuzupełnienia w terminie braków formalnych wniosku o pozwolenie na budowę (z 31 sierpnia 2016 r.) było więc pozostawienie go bez rozpatrzenia. Ponowny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożono 2 lutego 2017 r., wraz z uzyskaną zgodą na usytuowanie murów oporowych przy drodze publicznej oraz decyzją w sprawie zatwierdzenia informacji zawartych w bazie ewidencji gruntów i budynków w zakresie rodzaju i oznaczenia użytku gruntowego w działce nr 339 z dnia 15 grudnia 2016 r. Również jednak i ten ponowny wniosek został złożony w sposób nieprawidłowy, a wszystkie niezbędne dokumenty wymagane przepisami Prawa budowlanego, zostały dostarczone przez skarżącą 6 marca 2017 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wskazywana przez skarżącą dodatkowa przyczyna mająca wpływ na opóźnienie w uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest konieczność dokonania uzgodnień z właścicielem sąsiedniej działki, w związku z faktem, że ściana budynku, który podlega pracom stoi na granicy działki i nie są zachowane odległości określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, również nie może być uznana za niezależną od strony.

Prawidłowo zatem w ocenie Sądu organ uznał, że skarżąca przyczyniła się do opóźnienia w uzyskaniu pozwolenia na budowę, o czym świadczy m.in. dwukrotne złożenie niekompletnego i zawierającego braki formalnego wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, co w oczywisty sposób wydłużyło procedurę uzyskiwania takiego aktu administracyjnego. Również konieczność posiadania w chwili składania ww. wniosku decyzji o zezwoleniu na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych na cele nierolnicze dla działki nr 339 oraz zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości dotyczącej przekroczenia granicy działki przez ścianę budynku powinien być znany skarżącej już na etapie przygotowywania wniosku o pozwolenie na budowę.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że złożenie wniosku zawierającego podstawowe braki w dokumentacji można rozpatrywać w kategorii niedbalstwa (braku staranności). Nie zmienia takiej oceny podniesiony w skardze zarzut niemożności wcześniejszego pozyskania zgody na usytuowanie murów oporowych przy drodze publicznej, gdyż był to tylko jeden z wielu dokumentów, którymi strona nie dysponowała na etapie pierwotnego złożenia wniosku. Konieczność pozyskania tego dokumentu nie była jedyną przesłanką mającą wpływ na niemożność pozyskania pozwolenia na budowę we wcześniejszym terminie. Dokument ten uzyskano w styczniu 2017 r. Jak bowiem organ ustalił, wezwanie do uzupełnienia braków wniosku z dnia 2 lutego 2017 r. dotyczyło innej kwestii, to jest zgody właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestycyjną na usytuowanie ściany budynku.

Wobec tego trudności zawiązane z uzyskaniem zgody na usytuowanie murów oporowych przy drodze publicznej ("wobec braku możliwości określenia podmiotu właściwego do wyrażenia zgody" – jak twierdzi skarżąca), nie miały istotnego znaczenia dla procesu pozyskania pozwolenia na budowę. Był to bowiem jeden z wielu dokumentów, które należało dołączyć do wniosku w celu otrzymania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zasadnie więc Zdaniem Sądu organ nie zgodził się ze skarżącą, że przyczyną opóźnienia daty podpisania umowy o dofinansowanie, czego konsekwencją było opóźnienie w realizacji projektu, była przedłużająca się procedura formułowania przez Starostę [...] żądania uzupełnienia pierwotnie złożonego wniosku. Wskazany organ działał bowiem wyjątkowo wnikliwie i szybko (wezwanie do uzupełnienia wniosku wysłał po 6 dniach a decyzję wydał 22 marca 2017 r., po uzupełnieniu wniosku w dniu 6 marca 2017 r.) a jedyną okolicznością powodującą przedłużenie procedury celem uzyskania pozwolenia na budowę było dwukrotne złożenie niekompletnego wniosku. Wskazać tu też należy, że umowę o dofinansowanie organ podpisał już 10 kwietnia 2017 r., to jest w dniu przedłożenia przez stronę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowiącej załącznik do Umowy.

W odniesieniu do procedury wyboru inżyniera kontraktu, odpowiedzialnego m.in. za przygotowanie postępowania dotyczącego wyboru wykonawcy robót budowalnych, w ocenie Sądu pierwszej instancji zabrakło staranności w działaniu skarżącej. Wprawdzie strona nie miała obowiązku rozpoczęcia procedury wyboru inżyniera kontraktu jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i podpisaniem umowy o dofinansowanie, jednak okolicznością usprawiedliwiającą opóźnienie w tym zakresie nie może być podnoszona przez skarżącą "niechęć do podejmowania przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, żadnych wiążących zobowiązań finansowych". Takie stanowisko skarżącej pozostaje przy tym w sprzeczności z jej twierdzeniami zawartymi w dokumentacji aplikacyjnej [...], z których wynika, że w przypadku nieotrzymania dofinansowania przedmiotowy projekt zostałby zrealizowany, jednak w ograniczonym zakresie. Przystępując do konkursu strona miała świadomość, że jednym z kryterium wyboru projektów była konieczność zrealizowania projektu do dnia 31 grudnia 2018 r., a więc uwzględniając dotychczasowe opóźnienie związane z pozyskaniem pozwolenia na budowę strona chcąc nadal zrealizować inwestycję przy wsparciu ze środków unijnych, co związało się z zakończeniem realizacji projektu w ww. terminie, winna była podjąć wszelkie możliwe działania w celu zminimalizowania skutków powstałego już opóźnienia.

Wobec tego, wszczęcie procedury wyboru inżyniera kontraktu niezwłocznie po otrzymaniu informacji o pozytywnym wyborze wniosku i przyznaniu dofinansowania (7 lutego 2017 r.) zwiększało szansę zrealizowania projektu w zadeklarowanym terminie, pozwoliłoby również na szybsze wyłonienie wykonawcy robót budowlanych i rozpoczęcie prac niezwłocznie po otrzymaniu pozwolenia na budowę. Rozpoczęcie procedury wyboru inżyniera kontraktu dopiero 7 kwietnia 2017 r. (a więc 2 miesiące po otrzymaniu ww. informacji) nie może być zdaniem Sądu uznane za działanie staranne a opóźnienie to, za niezależne od strony. We wniosku dofinansowanie strona wskazała dzień 3 kwietnia 2017 r., jako dzień rozpoczęcia realizacji Projektu.

Sąd zaznaczył, że okolicznością powodującą opóźnienie w wyborze wykonawcy robót budowlanych było złożenie przez Beneficjenta wniosku o wprowadzenie zmian do Projektu, w związku z omyłkowym ujęciem w studium wykonalności prac, które nie miały być wykonywane w jego ramach. Formularz tych zmian złożono do Instytucji Zarządzającej RPO WZ 2 czerwca 2017 r., a ostateczna akceptacja wnioskowanych zmian, po uzyskaniu dodatkowych wyjaśnień, nastąpiła 7 lipca 2017 r. Okolicznością opóźniającą wybór wykonawcy było też oczekiwanie na przygotowanie projektów wykonawczych przez biuro projektowe.

Następnie, to jest po uzyskaniu zgody na dokonanie zmian w Projekcie oraz zebraniu kompletnej dokumentacji do ogłoszenia zapytania na wybór wykonawcy robót budowlanych ogłoszono postępowanie, w wyniku którego wyłoniono A. Sp. z o.o. jako wykonawcę, z którym 31 lipca 2017 r. podpisano umowę. Pierwszego wpisu w dzienniku budowy dokonano dopiero 23 sierpnia 2017 r. (tym samym rozpoczęto prace budowlane), a więc po upływie ponad czteromiesięcznego terminu określonego we wniosku o dofinansowanie pierwotnie na dzień 3 kwietnia 2017 r.

Kolejnymi przyczynami opóźnienia w realizacji Projektu były problemy na budowie związane z wykonawcą robót budowlanych oraz trudności z wyłonieniem kolejnego wykonawcy. Skutkowało to rozwiązaniem w dniu 7 lutego 2018 r. umowy z pierwszym wykonawcą i wszczęciem ponownej procedury wyłonienia wykonawcy, po dokonaniu inwentaryzacji stanu robót. W wyniku przeprowadzonego postępowania wybrano nowego wykonawcę, z którym 19 czerwca 2018 r. zawarto stosowną umowę. Również i ten wykonawca nie realizował zleconych prac zgodnie z harmonogramem rzeczowo-finansowym, wobec czego Beneficjent 29 sierpnia 2018 r. odstąpił od zawartej z nim umowy, jako powód wskazując przyczyny leżące po stronie wykonawcy.

Sąd pierwszej instancji dodał, że [...] umieszczając w bazie konkurencyjności ogłoszenia mające na celu wyłonienie wykonawców robót, czyniła to z kilkutygodniowym przerwami. W dniu 7 lutego 2018 r. nastąpiło bowiem rozwiązanie umowy z A., a kolejne ogłoszenie umieszczono 20 lutego 2018 r., gdzie termin do składania ofert upływał 12 marca 2018 r., przy czym następne ogłoszenie umieszczono dopiero 9 kwietnia 2018 r. Opieszałość w realizacji projektu wystąpiła także na etapie wykonywania robót budowlanych, gdyż od dokonania pierwszego wpisu w dzienniku budowy w dniu 23 sierpnia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. projekt został zrealizowany w znikomym zakresie. Przez ponad rok Beneficjent nie wykonał nawet całości prac rozbiórkowych, nie wykazał też jakiegokolwiek stopnia zaawansowania innych prac budowlanych, natomiast poziom realizacji wydatków w ramach zadania Roboty budowlane i wyposażenie Centrum Integracji Społecznej kształtował się następująco: Roboty budowlane - 7,47%, Instalacje wewnętrzne - 0,00 %, Zagospodarowanie terenu - 4,85%, Wyposażenie - 0,00%.

Wprawdzie w związku ze wskazywanymi trudnościami w realizacji robót, Beneficjent pismem z 7 lutego 2018 r. zwrócił się do Instytucji Zarządzającej RPO WZ z wnioskiem o wydłużenie terminu realizacji Projektu do 30 czerwca 2019 r., jednak organ pismem z 15 lutego 2018 r. poinformował stronę, że nie ma możliwości przedłużenia terminu realizacji omawianego projektu poza okres wskazany w Regulaminie konkursu, to jest 31 grudnia 2018 r. Stanowisko takie wyrażono też w odpowiedzi na kolejne wnioski strony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 52a ustawy wdrożeniowej, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że wskazany przepis nie nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązku jego zastosowania, a jedynie przewiduje taką możliwość. Przepis ten, stanowiąc że umowa o dofinansowanie projektu może zostać zmieniona, nie stworzył po stronie organu administracji takiego obowiązku, zatem prawidłowo organ uznał, że Instytucja Zarządzająca RPO WZ nie była zobowiązana do dokonania wnioskowanej przez Beneficjenta czynności, to jest zmiany Umowy polegającej na wydłużeniu terminu realizacji Projektu, a brak przedłużenia tego terminu nie może sam w sobie oznaczać naruszenia ww. przepisu.

Mając na względzie wskazane wyżej naruszenia przez skarżącą warunków wykorzystania środków finansowanych otrzymanych w ramach RPO WZ określonych w Umowie, Regulaminie oraz w art. 44 ust. 3 i art.184 u.f.p., Sąd uznał, że skarżąca "szkodziła interesowi UE", narażając jej budżet na straty. Dopuszczając się naruszenia wskazanych norm prawnych skarżąca spowodowała wystąpienie "szkody rzeczywistej", gdyż doszło do wydatkowania przez Instytucję Zarządzającą RPO WZ środków, które poprzez niezrealizowanie Projektu w terminie - skutkiem czego było niewykonanie jego celu i nieosiągnięcie planowanych wskaźników produktu i rezultatu - mogłyby zostać rozdysponowane na dofinansowanie innego projektu, który inny niż Beneficjent przedsiębiorca, zrealizowałby w sposób należyty.

Skargą kasacyjną [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") poprzez błędne przyjęcie, że zasadne było stanowisko organu, wedle którego opóźnienie realizacji projektu nastąpiło wskutek zawinionego działania skarżącej polegającego na zbyt późnym uzyskaniu pozwolenia na budowę oraz zawinionych przez skarżącą opóźnieniach w wyborze inżyniera kontraktu oraz wykonawcy robót budowlanych;
2. 2. naruszenie prawa materialnego, to jest:
3. a) art. 207 ust. 1 pkt. 2 i ust. 9 pkt. 1 u.f.p., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu i uznaniu, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do wydania decyzji ustalającej obowiązek zwrotu otrzymanych przez skarżącą środków.
4. b) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 przez przyjęcie, że skarżąca dopuściła się nieprawidłowości indywidualnej o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, w tym przez przyjęcie, że organ wykazał negatywne następstwa dla budżetu UE wynikające z naruszenia prawa przez skarżącą, w sytuacji gdy obowiązku tego nie wykonał, co skutkowało przerzuceniem na skarżącą ciężaru dowodzenia, że do takich następstw nie doszło;
5. c) art. 184 ust. 1 u.f.p. przez przyjęcie, iż skarżąca naruszyła procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków finansowych przyznanych jej w ramach umowy o dofinansowanie nr RPZP.09.02.00-32-0004/16-00;
6. d) art. 52a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, poprzez jego niezastosowanie i nieprzedłużenie skarżącej terminu realizacji projektu, w sytuacji wystąpienia przesłanek obiektywnie uzasadniających przedłużenie tego terminu.

Argumentację na poparcie zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są usprawiedliwione.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Wnoszący skargę kasacyjną jest więc zobowiązany do powołania odpowiednich norm prawnych (materialnych lub procesowych), a nadto, zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest zobowiązany do wyjaśnienia, na czym polega ich naruszenie.

Dodatkowo, w przypadku zarzutu o charakterze materialnym – do wskazania formy naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a w przypadku zarzutu o charakterze procesowym – do wykazania, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest taki, że gdyby do niego nie doszło, to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. Wypada też zauważyć, że w ramach zarzutu materialnego nie jest dopuszczalne kwestionowanie ustaleń faktycznych, podobnie jak w ramach zarzutu procesowego nie można kwestionować naruszenia prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Podniesione przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzuty nie odpowiadają w pełni wymogom ustawowym. Jak zostało wcześniej wskazane Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd odwoławczy jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że nie może z własnej inicjatywy wyjść poza zakres podniesionych przez skarżącego kasacyjnie zarzutów.

Zarzut naruszenia przepisów postepowania ujęty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczy wyłącznie tzw. przepisów wynikowych (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a.), bez powiązania z przepisami regulującymi procedurę administracyjną, czy sądowoadministracyjną, a tym samym wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał podstaw do zastosowania (czy też odmowy zastosowania) tych przepisów. Przepis art. 151 p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania w ten sposób, że "w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części".

Natomiast poszczególne przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a. określają kompetencję sądu do uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzenia ich nieważności albo stwierdzenia wydania tych aktów z naruszeniem prawa, jeżeli sąd stwierdzi do tego odpowiednie podstawy. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją niestwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi. Zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych (art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a.) sformułowanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie powiązano z jakimkolwiek innym przepisem prawa procesowego, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w wyżej wymienionych przepisach.

Tym samym, tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogą stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepis art. 151 p.p.s.a a także poszczególne przepisy art. 145 § 1 p.p.s.a są bowiem tzw. przepisami wynikowymi, a warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci, odpowiednio, niestwierdzenia albo stwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów i nie może być samoistną skuteczną podstawą skargi kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów powinna bezpośrednio powiązać zarzuty ich naruszenia z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił sąd pierwszej instancji badając wykładnię i zastosowanie przepisów prawa przez organ administracji publicznej. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a., jak też art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a sformułowanych w niniejszej sprawie w podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie sformułowany. Według art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub prawa materialnego.

Odnosząc powyższe do treści zarzutu naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że nie spełnia on wskazanych wyżej wymagań, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego. W to miejsce wskazał tylko naruszenie poszczególnych przepisów prawa materialnego stosowanych przez organ administracji. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, chociaż wadliwej formalnie, nie wyłącza jej rozpoznania. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz.

1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Przed oceną zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy podkreślić, że niepodważenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji poprzez nieprzedstawienie w skardze kasacyjnej skutecznych zarzutów procesowych (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę kasacyjną jest związany ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez sąd pierwszej instancji i nie ma podstaw do ich kwestionowania (por. wyroki NSA: z 21 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1045/04, z 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II FSK 840/06 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 52a ustawy wdrożeniowej. Według tego przepisu umowa o dofinansowanie projektu oraz decyzja o dofinansowaniu projektu, mogą zostać zmienione, w przypadku gdy zmiany nie wpływają na spełnienie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu. Przytoczony przepis nie nakłada na Instytucję Zarządzającą obowiązku jego zastosowania, a jedynie przewiduje taką możliwość. Wprawdzie w przepisie nie określono pozytywnych przesłanek uzasadniających możliwość dokonania zmian, to jednak uznać należy, że zmiany takie mogą być dokonywane, gdy przemawiają za tym wyjątkowe okoliczności, uzasadnione ważnym interesem beneficjenta. Ocena tych okoliczności należy do organu, nie może być jednak dowolna. Organ powinien przekonująco uzasadnić odmowę zmiany umowy, w tym również odmowę zmiany terminu realizacji projektu.

Dodać należy, że zmiana jest możliwa tylko, jeżeli nie wpływa na spełnienie kryteriów wyboru projektu w sposób, który skutkowałby negatywną oceną tego projektu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że organ miał podstawę do odmowy zmiany umowy. Wprawdzie trudności z dotrzymaniem terminów realizacji projektu mogą być przyczyną przedłużaniu terminów realizacji projektów, ale nie można zarzucić organowi braku zmiany umowy, jeżeli nie wystąpiły szczególne zewnętrzne okoliczności, którym nie można było zapobiec i jeżeli po stronie beneficjenta doszło do zaniedbań, które nie pozwoliły na dotrzymanie terminu.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zwrócił uwagę, że w głównej mierze opóźnienia skarżącej w podejmowaniu działań niezbędnych do podpisania umowy i realizacji projektu miały istotny wpływ na niedotrzymanie terminu. Wskazywane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności dotyczące opóźnień w pracach budowlanych powodowanych przez wykonawców i konieczności przeprowadzania postępowań w celu wyłonienia nowych wykonawców nie zwalniają beneficjenta od odpowiedzialności za dobór wykonawców i sprawność wykonywanych robót.

Nie są również usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1 – 3 petitum skargi kasacyjnej. Ze względu na wzajemne powiązania przepisów, których zarzuty te dotyczą, należało je rozpatrzeć łącznie. Według art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9 (...). Stosownie do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

Zgodnie z art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy jest bezsporne, że skarżąca nie zrealizowała projektu w terminie przewidzianym w umowie oraz w Regulaminie konkursu, nie osiągając celów i rezultatów wskazanych we wniosku o dofinansowanie. W związku z tym naruszone zostały postanowienia umowy i Regulaminu konkursu, co oznaczało naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 184 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich muszą być dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Ustawodawca nie wskazał wprost, o jakie procedury i o jaką umowę (umowy) chodzi, ani nie wskazał, co należy rozumieć pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu". Jednak w orzecznictwie przyjmuje się, że chodzi nie tylko o procedury określone w Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ale także o procedury wynikające z przepisów prawa stanowionego przez organy Unii Europejskiej oraz określone przez ustawodawcę krajowego.

Wprawdzie wytyczne i procedury o charakterze wewnętrznym nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego, to jednak mają one wiążący charakter w stosunku do beneficjentów środków. Przyjmuje się, że pod pojęciem "inne procedury", o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. mieszczą się zarówno reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystaniu środków pomocowych zawarte w dokumentach systemu realizacji danego programu jak i procedury określone w umowie między beneficjentem a dysponentem środków. Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. Innymi słowy pod pojęciem "inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu środków", o których mowa w art. 184 u.f.p., należy rozumieć reguły postępowania obowiązujące przy wykorzystywaniu środków pomocowych. (por. wyroki NSA z: 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I GSK 1628/18, 14 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3381/15, 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15, 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1546/12).

Tak więc, w rozpoznawanej sprawie jako naruszenie procedur można uznać także niezrealizowanie projektu w terminie przewidzianym w umowie o dofinansowanie i w Regulaminie konkursu. Takie odstępstwo od postanowień umowy o dofinansowanie realizacji projektu oraz Regulaminu konkursu spowodowało ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem i w związku z tym jest nieprawidłowością w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013. W związku z tym bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., ponieważ w ustalonym przez organ stanie faktycznym sprawy organ miał podstawę do zastosowania tego przepisu oraz wydania decyzji w przedmiocie zwrotu środków udzielonych na dofinansowanie projektu.

Biorąc pod uwagę omówione wyżej okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. pkt 1 lit. a, § 2 pkt 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), biorąc pod uwagę, że odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził i wniósł adwokat, który prowadził sprawę przed Sądem pierwszej instancji.