Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1241/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt I SA/OL 426/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. R. (dalej też: "strona", "skarżąca", "wnioskodawczyni", "beneficjent", "producent rolny") na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej też: "Dyrektor ARiMR") z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oraz z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny z którego wynikało, że strona złożyła w dniu 13 maja 2014r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Olsztynie wnioski o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW). Wnioskodawczyni ubiegała się o przyznanie ww. płatności do działek rolnych położonych w województwie warmińsko-mazurskim, powiat olsztyński, gmina O., obręb G.: A (o powierzchni 44,83 ha), AA (12,57 ha), B (9,15 ha), C (12,50 ha), D (12,60 ha), E (1,50 ha), F (5,00 ha) o łącznej powierzchni 98,15 ha. Zadeklarowano na tych działkach jako roślinę uprawianą w plonie głównym mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, oprócz działki F - ugór.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Olsztynie (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji") podczas kontroli administracyjnej deklarowanych działek (kontrola na miejscu w dniach 23.12.2013r.-17.03.2014r.) stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona. Organ I instancji dokonał podziału na zadeklarowanej przez producenta rolnego jako działka rolna D - działce ewidencyjnej nr 28/3 o powierzchni 12,42 ha. Powierzchnia maksymalna spójnego obszaru PEG uprawniona do przyznania płatności na działce nr 28/3 wynosiła 11,41 ha.

W związku z powyższym Kierownik ARiMR z działki rolnej D wyodrębnił działkę rolną oznaczoną jako DD o powierzchni 0,18 ha. Działkę rolną D o powierzchni 11,41 ha umiejscowiono w północnej części działki ewidencyjnej. W przypadku działek rolnych: A (powierzchnia deklarowana wyniosła 44,83 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 43,04 ha), AA (powierzchnia deklarowana wynosiła 12,57 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 11,79 ha), C (powierzchnia deklarowana wynosiła 12,50 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona wyniosła 12,43 ha). Powierzchnie działek zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009r., str. 16, ze zm.), dalej rozporządzenie 73/2009.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] Kierownik ARiMR przyznał producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 78.502,35 zł, oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu dyscypliny finansowej. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2016r. nr [...] przyznał producentowi rolnemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014 w wysokości 11.780,15 zł.

Organ uwzględnił wyniki zawarte w raporcie z 17.03.2014r. nr [...] z kontroli na miejscu przeprowadzonej na przełomie roku 2013/ 2014 - rozpoczęcie kontroli 23.12.2013r., zakończenie 17.03.2014r. Stwierdził, że na podstawie ww. raportu został wyznaczony PEG działki rolnej E na działce ewidencyjnej nr 33/2 - na poziomie 3,39 ha. ponieważ strona zadeklarowała powierzchnię działki rolnej E 1,50 ha, do takiej otrzymała płatność.

Dyrektor ARiMR decyzjami z dnia [...] marca 2016r. utrzymał w mocy decyzje Kierownika ARiMR z dnia [...] stycznia 2016r.

W zakresie płatności bezpośrednich powołał art.7 ust. 1, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r,o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164, ze zm. dalej ustawa o płatnościach), art. 58, art. 12 ust. 4, art. 26 ust. 1, art. 73 ww. rozporządzenia 1122/2009, oraz art. 17 ww. rozporządzenia 73/2009.

Natomiast w zakresie płatności ONW powołał art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju), § 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329, ze zm., dalej rozporządzenie ONW), art. 16 ust. 5 rozporządzenia 65/2011, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01,2009r., str. 16, ze zm., dalej rozporządzenie 73/2009) i art.

1. 12. ust 4, art. 26 ust. 1 ww. rozporządzenia 1122/2009.

W uzasadnieniu każdej z decyzji organ odwoławczy stwierdził, że dokonane przez Kierownika ARiMR ustalenia stanu faktycznego i zastosowanie przepisów prawnych, należy uznać za prawidłowe, zaś odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Powołał się na wyniki z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG, wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz zastosowane w przedmiotowych sprawach przepisy prawa. Odnosząc się do poszczególnych płatności wskazał, że strona deklarując we wniosku określone działki rolne, powinna podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Wskazał, iż powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne), Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

Wobec powyższego w ocenie organu II instancji we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, należało podać rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie naruszył w żaden sposób ww. zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W ocenie organu II instancji Kierownik ARiMR przed wydaniem decyzji w przedmiotowych sprawach rozpatrzył cały zebrany materiał dowodowy, w tym wyniki kontroli administracyjnej wniosku strony oraz wyniki z przeprowadzonej weryfikacji powierzchni PEG i na podstawie tych dowodów wydał rozstrzygnięcie. Całość prowadzonego postępowania była jawna, strona miała możliwość zapoznania się z całością dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie i mogła wypowiedzieć się co do jej treści.

Ponadto skarżąca na poparcie swojego stanowiska o poprawności deklaracji przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014 mogła przedstawić dowody. Organ powołał się odpowiednio na art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 21 ust. 1 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju i wskazał, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wnioskodawczyni nie przedstawiła jednak dowodów na poparcie swojego stanowiska o poprawności deklaracji przedstawionej we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, zatem organ I instancji prawidłowo oparł rozstrzygnięcie na wynikach z kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym strony. Organ II instancji nie dopatrzył się naruszenia art. 6, art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił, że producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy.

Przy czym jak wskazał powyższy obowiązek spoczywa na stronie również w przypadku, gdy strona otrzymuje z ARiMR wnioski spersonalizowane wraz z załącznikami graficznymi. Powołując art. 12 ust. 4 rozporządzenia 1122/2009 wskazano, że wnioskodawca powinien sprawdzić jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów, zgodnie ze stanem faktycznym.

Organ odwoławczy w zakresie naruszenia art. 34 ust. 2 rozporządzenia 1122/2009 podał, że dla działek rolnych E, B oraz F płatność została przyznana do deklaracji producenta rolnego. Wskazał, że Kierownik ARiMR przy wydawaniu decyzji uwzględnił art. 17 rozporządzenia 73/2009, na podstawie którego w zakresie systemu identyfikacji działek rolnych korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. Organ wskazał, że wnioskodawca na załączonym do wniosku spersonalizowanym załączniku graficznym powinien dokonać korekty przebiegu działki na przekazanych mu ortofotomapach w sytuacji, gdy powierzchnia referencyjna nie została wyznaczona poprawnie. Podniósł, że przeprowadzając kontrole administracyjne i kontrole na miejscu organ ma na względzie art. 26 ust. 1 rozporządzenia 1122/2009. Wskazał, przy wydawaniu decyzji Kierownik wziął pod uwagę wyniki z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG z dnia 18 listopada 2015r..

W opinii organu II instancji w przedmiotowych sprawach nie zachodzą okoliczności do odstąpienia od zastosowania obniżek i wyłączeń, w myśl art. 73 rozporządzenia 1122/2009 bowiem strona nie wykazała, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości.

Wyrokiem z dnia 6 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi M. R. na decyzje Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oraz z dnia [...] marca 2016r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014.

WSA wskazał, że nie podziela zarzutów w przedmiocie błędnego ustalenia stanu faktycznego, a zarzuty skarg sprowadzają się do polemiki z ustaleniami organu. Wskazał, że dokonane ustalenia dotyczące stanu faktycznego są prawidłowe. Postępowanie dowodowe toczyło się przy zastosowaniu reguł stosowanych w UE. Stan faktyczny został ustalony z uwzględnieniem wyników z oględzin działki referencyjnej w zakresie weryfikacji powierzchni PEG oraz w oparciu o wyniki przeprowadzonej kontroli administracyjnej. Według WSA organ uwzględnił wyniki zawarte w raporcie z 17.03.2014r. nr [...] z kontroli na miejscu przeprowadzonej na przełomie roku 2013/ 2014 - rozpoczęcie kontroli 23.12.2013r., zakończenie 17.03.2014r.

W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny. Skarżąca ubiegała się o przyznanie płatności do działek rolnych położonych w województwie warmińsko- mazurskim, powiat olsztyński, gmina O., obręb G.: A (o powierzchni 44,83 ha), AA (12,57 ha), B (9,15 ha), C (12,50 ha), D (12,60 ha), E (1,50 ha), F (5,00 ha) o łącznej powierzchni 98,15 ha. Zadeklarowano na tych działkach jako roślinę uprawianą w plonie głównym mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, oprócz działki F - ugór. Według ustaleń organu powierzchnia stwierdzona wyniosła 94,50 ha. Różnica między powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 3,8624%.Zdaniem WSA nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Stosownie do art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Według WSA w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują zatem odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w przywołanych przepisach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.

Organy nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Sąd I instancji nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 34 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009. W opinii WSA nie ma podstaw do uznania, że został naruszony art. 34 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Według WSA zasadnie organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności bezpośrednie to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

Wobec powyższego we wniosku o przyznanie płatności na rok 2014, należało podać rzeczywistą powierzchnię działki rolnej, która nie zawsze pokrywa się z powierzchnią użytku gruntowego, uwidocznioną w ewidencji gruntów i budynków, bowiem częstokroć dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie odzwierciedlają stanu faktycznego użytków w gospodarstwie rolnym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. 1) wydanie go z naruszeniem przepisów postępowania, tj.:

1. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2013.267 j.t.) - dalej jako k.p.a, poprzez oddalenie skargi na decyzję organu II instancji podczas, gdy zarówno organ I, jak i II instancji wydał decyzję, bez oparcia się o materiał dowodowy niezbędny do dokonania prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, tj. do ustalenia faktycznej powierzchni rolnej deklarowanych do płatności działek, które uprawniają stronę do otrzymania wnioskowanej płatności, co oznacza, iż oba organy wydały decyzję z istotnym naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie, zaś Sąd I instancji takie działanie organu uznał za prawidłowe, czym naruszył dyspozycję w/w przepisu;
2. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 34 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str.
3. 65) - dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 1122/2009, poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi na decyzję organu administracji, w sytuacji gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów z uwagi na brak uwzględnienia przez organy obydwu instancji dla działki nr 33/2 (oznaczonej we wniosku numeracją E) oraz działki nr 112/4 (oznaczonej we wniosku numeracją B oraz F) całkowitej powierzchni działki rolnej (powierzchni ustalonej w wyniku kontroli/wizytacji - 14,30 ha dla działek B i F, oraz 3,39 ha dla działki E), pomimo iż działki te są w pełni użytkowane zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu, i są to tym samym powierzchnie faktycznie użytkowane przez stronę.

1. 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - dalej jako k.p.a., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązany był do uchylenia decyzji organu w przypadku dokonania przez niego innego naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a których to naruszeń dopuściły się organy wydając zaskarżoną decyzję tj. poprzez wydanie decyzji opartej na sprzecznych danych będących podstawą do ustalenia kwot wnioskowanej płatności.
2. 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - dalej "ustawa" poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, że organ nie był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli administracyjnej na miejscu celem zebrania materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w momencie wystąpienia wątpliwości w tym zakresie, bowiem ustawa wprowadza odmienne zasady prowadzenia postępowania, podczas gdy z orzecznictwa sądów, w tym sądów administracyjnych, jasno wynika, że nie zwalnia to organu z obowiązku informowania i prowadzenia postępowania z należytą starannością, a jedynie wprowadza modyfikacje do postępowania w stosunku do ogólnych zasad zawartych w k.p.a., co jednak nie może niekorzystnie wpływać na sytuację strony.

Wskazując na powyższe wniosła na podstawie 188 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie merytoryczne skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, o rozpoznanie sprawy ze skargi kasacyjnej na rozprawie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentów wskazanych w treści skargi na okoliczności w niej wskazane oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, w zakresie wskazanym w zarzutach kasacyjnych. Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. Sąd przedstawiając motywy rozstrzygnięcia odniósł się wyłącznie do tych zarzutów.

W ramach ustawowych podstaw kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zdaniem strony Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, mimo że wydana przez organ decyzja została oparta na niepełnym i sprzecznym wewnętrznie materiale dowodowym (w zakresie ustalenia faktycznej powierzchni działek rolnych deklarowanych do płatności). Ocena materiału dowodowego została dokonana w sposób wybiórczy i sprzeczny z doświadczeniem życiowym i logiką.

Należy zauważyć, że zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ jest zasadniczo wyznaczany przez przedmiot sprawy. Przedmiotem postępowania było przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. W zakresie płatności bezpośrednich, jako podstawę prawną organ wskazał art. 7 ust. 1, art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r, o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r., poz. 1164, ze zm. dalej ustawa o płatnościach), art. 58, art. 12 ust. 4, art. 26 ust. 1, art. 73 rozporządzenia 1122/2009, oraz art. 17 rozporządzenia 73/2009.

Natomiast w zakresie płatności ONW, jako podstawę prawną organ wskazał art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427, ze zm., dalej ustawa o wspieraniu rozwoju), § 2, § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329, ze zm., dalej rozporządzenie ONW), art. 16 ust. 5 rozporządzenia 65/2011, art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zamieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01,2009r., str. 16, ze zm., dalej rozporządzenie 73/2009) i art.

1. 12. ust 4, art. 26 ust. 1 ww. rozporządzenia 1122/2009.

Organ stwierdził, że powierzchnia kwalifikowanego gruntu wyniosła łącznie 94,50 ha (przy zadeklarowanej 98,15 ha). W związku z tym organ przyznał płatność w pomniejszonej wysokości. Do działki ewidencyjnej nr 33/2 płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej przez stronę we wniosku, tj. 1,50 ha, mimo stwierdzonej w toku postępowania (i deklarowanej przez stronę we wniosku na rok 2013) – powierzchni 3,39 ha. Podobnie do działki nr 112/4 płatność została przyznana do powierzchni deklarowanej. Natomiast do pozostałych działek zgłoszonych do płatności organ przyjął powierzchnię stwierdzoną, a więc w pomniejszonym wymiarze.

Za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął ustalenia dokonane podczas kontroli administracyjnej w ramach której dokonano pomiaru (na podstawie dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęć) powierzchni ewidencyjno-gospodarczej odpowiadającej powierzchni użytkowanych rolniczo działek ewidencyjnych zgłoszonych do płatności, podczas kontroli na miejscu (zakończonej raportem z 17 marca 2014 r.), a także oględzin działki ewidencyjnej 112/4, przeprowadzonych 11 listopada 2015 r.

Zajęte przez organ stanowisko ma oparcie w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Przede wszystkim za pozbawione racji należy uznać kwestionowanie przez stronę wyniku kontroli administracyjnej (opartego na bazie danych referencyjnych LPIS, z wykorzystaniem ortoobrazów), a także wyniku kontroli na miejscu, która zdaniem strony dotyczyła innego roku (2013 r.). Na wynik postępowania nie mogło też wpłynąć to, że przeprowadzono oględziny tylko działki nr 112/4, z pominięciem pozostałych działek. Należy bowiem wskazać, że stosownie do obowiązujących uregulowań organ jest uprawniony do wyboru sposobu prowadzenia kontroli płatności, natomiast na stronie spoczywa obowiązek wykazania (przez powołanie odpowiednich dowodów), że zgłoszona przez nią do płatności powierzchnia mieści się w ustalonej maksymalnej powierzchni kwalifikowalnej do płatności (PEG).

Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (pkt 4).

Nadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc obowiązująca w postępowaniu o przyznanie płatności ONW zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została zredukowania do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (art. 21 ust. 2 pkt 2).

W konsekwencji obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, które są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek (art. 21 ust. 3). Z kolei zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu (art. 21 ust. 2 pkt 3). W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 4).

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie był zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnosząca skargę kasacyjną, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach.

W zakresie płatności bezpośrednich zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 tego artykułu w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów oraz wsparcia specjalnego organ administracji publicznej: (1) stoi na straży praworządności; (2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; (3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; (4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Stosownie do art. 3 ust. 3 ww. ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują zatem odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności w przywołanych przepisach obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania.

Organy nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Przekazanie przez ustawodawcę inicjatywy dowodowej nie zwalnia jednak organu od kontroli przyznawanych płatności na etapie rozpoznawania wniosków jak i dokonywania oceny ex post jego realizacji.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy (art. 20 ust. 1 ust.1). Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowalności do pomocy. W tym celu państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu (art. 20 ust. 2). Każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za koordynowanie obu rodzajów kontroli przewidzianych w niniejszym rozdziale. W przypadku gdy państwo członkowskie przewiduje delegowanie wykonania niektórych elementów prac, które należy przeprowadzić na mocy niniejszego rozdziału, wyspecjalizowanym agencjom lub firmom, wyznaczony organ zachowuje prawo do kontroli oraz odpowiedzialność za takie prace (art. 20 ust. 3).W tym celu państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli (art. 14).

System zintegrowany obejmuje m.in.: system identyfikacji działek rolnych (LPIS, ustanowiony na podstawie map lub dokumentów przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej – GIS, tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych) oraz zintegrowany system kontroli (art. 15 ust. 1 lit. b) i e). System identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000 (art.17). Zgodnie z art. 9a (ust. 1 pkt 1 i 2) ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz.

1. 86) system identyfikacji działek rolnych zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię: a) maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 640/2014", b) obszarów, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. c rozporządzenia nr 640/2014; 1a) informacje, o których mowa w art. 5 ust. 2 lit. d rozporządzenia nr 640/2014;

1. 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Zatem, z jednej strony na państwa członkowskie nałożono obowiązek przeprowadzania kontroli wniosków, która może być prowadzona w formie administracyjnej lub na miejscu, a z drugiej strony organ jest zobowiązany do korzystania z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej z ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Jednocześnie pozostawiono do uznania państwom członkowskim zarządzenie przeprowadzenia kontroli na miejscu oraz określenie metod prowadzenia tej kontroli. Tak więc ustalanie potencjalnej maksymalnej powierzchni kwalifikowanej do płatności, tzw. PEG z wykorzystaniem ortoobrazów wynika wprost z przepisów prawa wspólnotowego. Państwa członkowskie powinny więc dbać o to, aby baza danych referencyjnych LPIS zawierała aktualne informacje, skoro stanowi ona podstawę obliczania powierzchni kwalifikowanej do płatności.

Do momentu wymiany ortofotomap w bazie danych LPIS aktualizacja powierzchni PEG pojedynczych działek referencyjnych jest dopuszczalna tylko w wyjątkowych sytuacjach i może wynikać z: - informacji pochodzącej z wyników kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej i metodą kontroli FOTO, - informacji o zmianach w sposobie użytkowania gruntu zasygnalizowane przez rolnika na spersonalizowanym materiale graficznym załączonym do wniosku, - informacji pozyskane z państwowego rejestru ewidencji gruntów i budynków (np. przeprowadzone scalania gruntów, podziały działek, modernizacje).

W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie miała miejsca.

Jak wcześniej zostało wskazane organ dokonał pomiaru powierzchni PEG na podstawie obowiązującej ortofotomapy, a więc na podstawie dokumentu, który pozwala na kompleksową ocenę powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej, określenie linii granic działek ewidencyjnych oraz dokonanie na jej podstawie pomiarów z dokładnością 0,25 m lub 0,50 m., a więc z dokładnością wyższą od 2 do 4 razy od pomiaru dokonywanego GPS (od 0,75 m do 1,5 m) podczas kontroli na miejscu. Z drugiej strony rolnik nie zweryfikował ewentualnych nieprawidłowości na spersonalizowanym materiale graficznym (obejmującym załączniki graficzne z wrysowanymi przez rolnika deklarowanymi działkami rolnymi i wpisanymi tam uprawami oraz dokumentacją fotograficzną w postaci zdjęć z terenu potwierdzających występujące na działce uprawy, przebieg jej granic, stwierdzone wyłączenia lub zmiany sposobu użytkowania) i nie zaznaczył innej powierzchni niż wskazana przez organ, co by ewentualnie pozwoliło na zweryfikowanie posiadanych przez organ danych z wiedzą rolnika i ewentualnie dało asumpt do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Dlatego też strona nie może obecnie zarzucać organowi nieprawidłowe ustalenie powierzchni działek, zadeklarowanych do płatności.

Odnosząc się natomiast do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji, z której wynika, że organ w sposób niekonsekwentny dokonał ustaleń w zakresie powierzchni działek zgłoszonych do płatności na lata 2013, 2014 i 2016, należy zauważyć, że przyjęcie do płatności na rok 2016 działek o większej powierzchni nie może w żaden sposób wpływać na ocenę lat wcześniejszych. Nie można bowiem wykluczyć, że po 2014 r. powierzchnia gruntu uprawianego rolniczo uległa powiększeniu i została przez stronę prawidłowo zadeklarowana. Powierzchnia działek rolnych, do których przyznawana jest płatność rolnośrodowiskowa, odpowiada bowiem powierzchni działek ewidencyjnych wykorzystywanych do celów rolniczych, a więc bez powierzchni zadrzewionej, zakrzewionej, bez dróg, bez wód oraz innych powierzchni przeznaczonych na cele pozarolnicze. Co oznacza, że nie zawsze powierzchnie te muszą się pokrywać.

Natomiast, co do drugiej z podniesionych kwestii, a mianowicie przyjęcia do płatności na rok 2014 mniejszej powierzchni działek niż stwierdzona, to należy wskazać, że płatność do działki rolnej B i E została przyznana do powierzchni zadeklarowanej przez stronę, a więc ewentualne ograniczenie płatności nastąpiło na wniosek strony. Gdyby nawet uznać twierdzenia strony, że organ nie wyjaśnił rozbieżności co do powierzchni działki 112/4, to ze względu na to, że powierzchnia stwierdzona przez organ mieści się w powierzchni zadeklarowana przez stronę, należy przyjąć, że nie mogło to w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. A tylko stwierdzenie takiej okoliczności mogłoby uzasadniać wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji również zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do argumentacji opartej na art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 należy wskazać, że stosownie do tego przepisu "Można uwzględniać całkowitą powierzchnię działki rolnej, pod warunkiem że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami zwyczajowymi danego państwa członkowskiego lub regionu. W innych przypadkach uwzględnia się powierzchnię faktycznie użytkowaną.(...)" Przepis ten wprowadza więc zasadę, że tylko powierzchnia prawidłowo użytkowana, zgodnie z normami, może stanowić podstawę przyznania płatności, co nie zmienia faktu, że wcześniej te grunty (ich powierzchnia) musi być w terminie zadeklarowana przez rolnika i mieścić się w powierzchni PEG ustalonej na podstawie bazy danych LPIS.

Należy również zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego z dokumentów, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., gdyż przepis ten jest adresowany do sądu I instancji. (por. wyroki NSA z: 31 stycznia 2016 r., II GSK 3114/1617 i 17 listopada 2016r., II GSK 170/16). Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku pełnomocnika skarżącej kasacyjnie o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, wobec stwierdzenia, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie są uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust 1 pkt 1 lit c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 poz.1804). Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną.