Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 października 2019 r., sygn. akt I GSK 1245/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 196/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę S. T. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 roku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że:

Skargę wywiedziono w następujących okolicznościach faktycznych.

Skarżący złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 r.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Sokółce decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. przyznał Skarżącemu pomoc finansową o wartości brutto 31.824,75 zł, uwzględniając przy tym współczynnik korekty w wysokości 0,81 zgodnie z § 13c ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. poz. 187 ze zm., zwanego dalej: "Rozporządzeniem").

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ dokonał analizy art. 13 c Rozporządzenia i wskazał, że wysokość pomocy ustala się w oparciu o następujące kryteria: (-) powierzchnia gruntów x stawka x współczynnik korygujący (w przypadku gdy zapotrzebowanie ze złożonych wniosków przekroczyło łącznie kwotę 450 mln zł), (-) redukcja do równowartości 15 tys. Euro, (-) zmniejszenie pomocy o 50 % w przypadku braku co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk.

Organ wyliczył, że skarżący zadeklarował we wniosku uprawy o powierzchni całkowitej 164,30 ha, w tym aronia – 125,60 ha, rokitnik – 38,56 ha, róża owocowa - 0,14 ha. Stawka pomocy, zgodnie z § 13 c ust. 8 rozporządzenia wynosiła 800 zł na 1ha powierzchni owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę. Organ wskazał, że z uwagi na fakt, że zapotrzebowanie ze złożonych wniosków przekroczyło łącznie kwotę 450 min zł, zgodnie z § 13 c ust. 9 Rozporządzenia stawka pomocy została pomniejszona o współczynnik korygujący ustalony na poziomie 0,81 i jest stosowana w takiej samej wysokości w stosunku do wszystkich wnioskodawców, na obszarze całego kraju i wynosi 648 zł na 1ha powierzchni owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę.

Na tej podstawie organ wyliczył, że pierwotna wysokość przyznanej pomocy wyniosła 106.466,40 zł (164,30 ha x 648), lecz została ona zredukowana do wysokości pomocy z § 13 c ust. 2 Rozporządzenia tj. kwoty 63.649,50 zł stanowiącej równowartość 15 tys. Euro. Organ dodał, że zgodnie z § 13 c ust. 13 Rozporządzenia, pomoc pomniejsza się o 50 % jeżeli w 2015 r. co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.

Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia ogólna gruntów ornych w gospodarstwie skarżącego została ustalona na podstawie deklaracji do protokołu, powierzchni wszystkich upraw w roku wystąpienia szkód i wynosi 445,67 ha. Powierzchnia upraw, na której wystąpiły szkody zgodnie z protokołem szacowania szkód wynosi 164,30 ha. W oparciu o załączoną do akt sprawy kopię polisy ubezpieczeniowej ustalono, że ubezpieczona została powierzchnia 155,66 ha, co przy ogólnej powierzchni gruntów ornych gospodarstwa (445,67 ha) stanowi 34,93 % powierzchni upraw i Skarżący nie spełnia obligatoryjnego warunku posiadania 50 % powierzchni upraw ubezpieczonych od najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3 Rozporządzenia. To zaś skutkowało zmniejszeniem przyznanej pomocy o 50 %, w związku z czym końcowa kwota pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane wystąpieniem suszy w 2015 r. wyniosła 31.824,75 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 października 2016 r. oddalił skargę skarżącego wniesioną na powyższą decyzję.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sporu i zarazem zarzutem rozpoznawanej sprawy jest interpretacja brzmienia § 13c ust. 2 i ust. 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobu realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem strony Skarżącej organ błędnie przyjął, iż dyspozycja pomniejszenia pomocy o 50% z tytułu braku odpowiedniego ubezpieczenia dotyczy limitu wartości pomocy ustalanego na poziomie 15.000 euro.

Sąd I instancji uznał, że ze stanowiskiem takim jednak zgodzić się nie można. Wskazał, że brzmienie bowiem spornego przepisu jest następujące:

§ 13c.

1. 1. W 2015 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa, rozwoju wsi i przetwórstwa produktów rolnych, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez suszę w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich, zgodnie z ust. 2-13.
2. 2. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości równowartości w złotych 15 000 euro ustalanej zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
3. 3. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 702/2014 oraz przepisami o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
4. 4. Pomoc, o której mowa w ust. 1, jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 30 września 2015 r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej.
5. 5. Wniosek, o którym mowa w ust. 4, zawiera:
6. 1) imię i nazwisko, miejsce zamieszkania i adres albo nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy;
7. 2) numer identyfikacyjny nadany w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;
8. 3) numer identyfikacyjny Powszechnego Elektronicznego Systemu Ewidencji Ludności (PESEL) wnioskodawcy albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnioskodawcy, a w przypadku osób fizycznych nieposiadających obywatelstwa polskiego - numer paszportu albo innego dokumentu stwierdzającego tożsamość.
9. 6. Do wniosku, o którym mowa w ust. 4, dołącza się:
10. 1) kopię protokołu oszacowania szkód sporządzonego przez komisję, o której mowa w § 5 ust. 5, zawierającego informacje o powierzchni:
11. a) owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę,
12. b) upraw rolnych innych niż wskazane w lit. a, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę;
13. 2) informacje dotyczące wnioskodawcy i prowadzonej przez niego działalności gospodarczej oraz informacje o wysokości otrzymanej pomocy publicznej, o których mowa w art. 37 ust. 5 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.
14. 7. Wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, oraz stawki tej pomocy.
15. 8. Stawka, o której mowa w ust. 7, wynosi:
16. 1) 800 zł na 1 ha powierzchni owocujących upraw drzew i krzewów owocowych, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę;
17. 2) 400 zł na 1 ha powierzchni upraw rolnych innych niż wskazane w lit. a, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę.
18. 9. W przypadku gdy ze złożonych wniosków, o których mowa w ust. 4, wynika, że zapotrzebowanie na pomoc, o której mowa w ust. 1, przekracza łącznie kwotę 450 mln zł, wysokość tej pomocy ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, stawki, o której mowa w ust. 7, oraz współczynnika korygującego. Współczynnik korygujący stanowi iloraz kwoty 450 mln zł i kwoty równej zapotrzebowaniu na tę pomoc wynikającemu ze złożonych wniosków oraz jest ustalany z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku.
19. 10. Łączna wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, nie może przekroczyć łącznej wysokości pomocy, o której mowa w § 5 ust. 11.
20. 11. W przypadku gdy łączna wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, oraz pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów, wraz z odszkodowaniem z zakładu ubezpieczeń, przekraczałaby kwotę, o której mowa w § 5 ust. 11, pomocy udziela się w wysokości stanowiącej różnicę między kwotą obliczoną zgodnie z § 5 ust. 11 a wysokością pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów i otrzymanych odszkodowań.
21. 12. Pomoc, o której mowa w ust. 1, nie przysługuje, jeżeli łączna kwota pomocy otrzymanej na podstawie odrębnych przepisów oraz otrzymanych odszkodowań przekracza kwotę, o której mowa w § 5 ust. 11.
22. 13. Pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50 %, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3.

Sąd I instancji stwierdził, że z podstawowych zasad prawidłowej legislacji wynika natomiast hierarchiczność konstrukcji przepisów prawa. Oznacza to, że nie można dowolnie interpretować zapisów ustępów czy punktów przepisu bez odnoszenia się do zapisów poprzedzających ten interpretowany, co skutkuje koniecznością całościowego spojrzenia na przepis. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że organ prawidłowo zastosował sporny przepis najpierw ustalając właściwe odszkodowanie, później stosując ograniczenia wynikające z ust. 9 przepisu, a następnie stosując pomniejszenie z ust.

13. Inna interpretacja prowadziłaby do kuriozalnych sytuacji, gdzie sankcja 50 % pomniejszenia odszkodowania za brak ubezpieczenia praktycznie by nie istniała lub miała charakter marginalny, a nie o to w tym przepisie chodzi.

Od powyższego wyroku S.T. wniósł skargę kasacyjną.

Zaskarżając wyrok w całości na podstawie art.174 pkt.1 oraz 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2002r, Nr 153 poz. 1270 ze zm. – dalej w skrócie p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1.naruszenie prawa materialnego t.j § 13c ust. 2 w zw. z § 13c ust. 13 Rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dyspozycja pomniejszenia pomocy o 50 % z tytułu braku odpowiedniego ubezpieczenia upraw dotyczy limitu wartości przyznawanej pomocy ustalonego na poziomie 15.000,00 euro w sytuacji, kiedy dyspozycja pomniejszenia o 50 % pomocy przyznanej na podstawie Rozporządzenia dotyczy wysokości pomocy obliczonej w oparciu o przemnożenie ilości dotkniętej suszą hektarów przez kwotę właściwą dla 1 ha z racji rodzaju uprawy i dopiero tak obliczona pomoc nie może przewyższać równowartości 15.000,00 euro, i w przypadku przekroczenia tej kwoty podlega zmniejszeniu.

2.naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd I Instancji uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i ogólnikowy, ograniczając się do wskazania w kilku zdaniach, że " z uwagi na hierarchiczność konstrukcji przepisów prawa nie można dowolnie interpretować zapisów ustępów czy punktów, bez całościowego spojrzenia na przepis, a co za tym idzie organ prawidłowo zastosował sporny przepis prawa" bez wskazania sposobu wykładni spornego przepisu, który sąd zastosował, pozbawiając stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, uniemożliwiając mu pełne postawienie zarzutów w stosunku do zaskarżonego wyroku, a co za tym idzie – naruszenie to nie pozwala na kontrolę kasacyjną zaskarżonego orzeczenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Tym samym w pierwszej kolejności, co do zasady, należałoby odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Zgodnie przywołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu. Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, a w razie kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1301/10).

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. następuje zatem wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Taka sytuacja w rozstrzyganej sprawie nie miała miejsca. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia przedstawione powyżej wymogi. Jest ono jasne, kompletne i logiczne oraz umożliwia ustalenie jakimi względami kierował się Sąd pierwszej instancji przyjmując, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Przede wszystkim zaś zawiera stanowisko odnośnie przyjętego stanu faktycznego, analizę obowiązującego stanu prawnego i powody oddalenia skargi strony. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozważaniami Sądu, bądź uznaje, że nie został on nimi przekonany, nie uzasadnia zasadności zarzuty błędnego sporządzenia przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że nie zawiera on usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni § 13 c Rozporządzenia. Brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za wykładnią proponowaną przez skarżącego, że dyspozycja pomniejszenia o 50 % pomocy przyznanej na podstawie Rozporządzenia dotyczy wysokości pomocy obliczonej w oparciu o przemnożenie ilości dotkniętej suszą hektarów przez kwotę właściwą dla 1 ha z racji rodzaju uprawy i dopiero tak obliczona pomoc nie może przewyższać równowartości 15.000,00 euro, i w przypadku przekroczenia tej kwoty podlega zmniejszeniu. Jak zasadnie wskazał Sąd I instancji zgodnie z §13 c ust.2 Rozporządzenia pomoc, o której mowa w ust. 1, jest udzielana do wysokości równowartości w złotych 15 000 euro ustalanej zgodnie z art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej.

Natomiast zgodnie z ust. 7 wysokość pomocy, o której mowa w ust. 1, ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, oraz stawki tej pomocy. A zgodnie z §13 c ust. 13 pomoc, o której mowa w ust. 1, pomniejsza się o 50 %, jeżeli w 2015 r. co najmniej 50 % powierzchni upraw w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej, z wyłączeniem łąk i pastwisk, nie było ubezpieczonych co najmniej od jednego z ryzyk, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 3. Dokonując wykładni powołanych przepisów Sąd zasadnie odwołał się do podstawowych zasad prawidłowej legislacji z których wynika hierarchiczność konstrukcji przepisów prawa. Oznacza to, że nie można dowolnie interpretować zapisów ustępów czy punktów przepisu bez odnoszenia się do zapisów poprzedzających ten interpretowany, co skutkuje koniecznością całościowego i kolejnego odczytywania treści przepisu.

W przedmiotowej sprawie oznacza to, że w pierwszej kolejności należy ustalić właściwe odszkodowanie, później zastosować ograniczenia wynikające z ust. 9 przepisu, a następnie pomniejszenie z ust.

13. Zasadnie wskazał Sąd I instancji że inna interpretacja, proponowana przez skarżącego prowadziłaby do sytuacji, gdzie sankcja 50 % pomniejszenia odszkodowania za brak ubezpieczenia praktycznie by nie istniała.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.