Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: "WSA") postanowieniem z 21 maja 2019 r. o sygn. akt V SA/Kr 355/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S., Ż. S. – F. spółka cywilna S. A. Ż. S. z siedzibą w D. (dalej: "skarżące") na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu postanawia, pozostawił skargę bez rozpatrzenia.
Pismem z 19 marca 2019 r. skarżące wniosły skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego wyniku oceny formalnej projektu.
Na podstawie zarządzenia z 15 kwietnia 2019 r. skarżące zostały wezwane do solidarnego przedstawienia, w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, kompletnej dokumentacji w sprawie, poprzez przedłożenie oryginałów lub uwierzytelnionej kopii dotychczas złożonej dokumentacji (w sposób opisany w art. 48 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz w takiej samej formie kompletu załączników dołączonych do wniosku o dofinansowanie, o których mowa w części R wniosku (strona 27), tj.: zaświadczenia o uzyskanej pomocy de minimis, formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis, analizy finansowej, załączników w zakresie oceny oddziaływania projektu na środowisko oraz obszary Natura 2000 (o ile zostały złożone wraz z wnioskiem), wyciągu z dokumentacji technicznej/kosztorys, kopi zawartej umowy lub porozumienia określającej prawa oraz obowiązki partnerów w zakresie realizacji projektu, upoważnienia do składania wniosku o dofinansowanie oraz "inne załączniki wymagane do konkursu", o których mowa w pkt 8 listy załączników, tj.: audyt efektywności energetycznej, dodatkowa_karta_audytu_efektywności_energetycznej_dla_typu_A_B.
Sąd pouczył również skarżące o treści art. 61 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431, dalej: "u.z.r.p.") oraz art. 48 § 3 p.p.s.a.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżące pismem z 26 kwietnia wyjaśniły, że przedmiotowe dokumenty zostały podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym i złożone elektronicznie w dniu 25 sierpnia 2018 r. zgodnie z regulaminem konkursu dotacyjnego.
Do pisma skarżące dołączyły: dwa formularze do wniosku w zakresie oceny oddziaływania na środowisko sporządzone dla A., bilans opisujący aktywa i pasywa oraz rachunek zysków i strat, dwie dodatkowe karty audytu energetycznego dla A., pełnomocnictwo jakie Ż.S. i A.S. udzieliły S.K. do występowania w imieniu ich Spółki w ramach konkursu działania 4.2. Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego "Eko-Przedsiębiorstwa", audyt efektywności energetycznej dotyczący poprawienia efektywności energetycznej A. poprzez montaż instalacji fotowoltaicznej, audyt efektywności energetycznej dotyczący poprawienia efektywności energetycznej A. poprzez montaż instalacji fotowoltaicznej, dwa kosztorysy inwestycji w A. Zaskarżonym postanowieniem WSA wskazał, że art. 61 ust. 3 u.z.r.p. enumeratywnie wylicza składniki wchodzące w skład kompletnej dokumentacji jaką skarżący jest zobowiązany dostarczyć wraz ze skargą.
Ponadto WSA stwierdził, że stosownie do art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p. w przypadku wniesienia skargi bez kompletnej dokumentacji, skargę pozostawia się bez rozpatrzenia. Oznacza to, że aby skarga została rozpoznana przez sąd administracyjny powinna być kompletna, czyli musi zawierać ww. dokumentację, która zastępuje akta administracyjne.
WSA podniósł również, że u.z.r.p. nie zawiera przepisów regulujących sposób uwierzytelniania kopii dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 tej ustawy. Zdaniem WSA zastosowanie miały więc przepisy ogólne regulujące sposób uwierzytelniania kopii dokumentów w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. art. 48 § 3 p.p.s.a.
Uzasadniając dalej WSA wskazał, że odpowiadając na wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi, skarżące nie przedłożyły zaświadczenia o uzyskanej pomocy de minimis, formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis oraz kopi zawartej umowy lub porozumienia określającej prawa oraz obowiązki partnerów w zakresie realizacji projektu. Ponadto przedłożone dokumenty nie zostały uwierzytelnione zgodnie z art. 48 § 3 p.p.s.a.
Skargą kasacyjną od powyższego postanowienia skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA; nierozpoznawanie skargi na rozprawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- 1. na podstawie art. 64 u.z.r.p. w zw. z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 4 w zw. z art. 64 u.z.r.p. w zw. z art. 48 § 3 p.p.s.a., poprzez:
- a) uznanie przez WSA, iż nie doszło do złożenia prawidłowej odpowiedzi na wezwanie sądu, gdyż dokumentacja nie została złożona w oryginale ani w odpisie uwierzytelnionym przez notariusza lub występującego w sprawie adwokata, radcę prawnego, ani rzecznika patentowego, podczas gdy dopuszczalne i aprobowane na gruncie orzecznictwa pozostaje, aby dokumenty złożone pierwotnie w formie dokumentów elektronicznych zostały następczo potwierdzone przez osobę będącą stroną w sprawie,
- b) uznanie przez WSA, że odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p. pozwala stwierdzić, iż art. 48 § 3 p.p.s.a. stanowi doprecyzowanie art. 61 ust. 4 u.z.r.p., podczas gdy to art. 61 ust. 4 u.z.r.p. pozostaje lex specialis w stosunku do art. 48 § 3 p.p.s.a.
- 2. na podstawie art. 64 u.z.r.p. w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 61 ust. 3 u.z.r.p., poprzez uznanie przez WSA, że przedłożenie kompletnej dokumentacji sprowadza się do złożenia wszystkich dokumentów, jakie były wymagane w postępowaniu konkursowym, nawet jeżeli nie zostały one faktycznie złożone w postępowaniu konkursowym, podczas gdy wymagane pozostaje złożenie do sądu dokumentacji, która pozostaje tożsama z dokumentacją, jaką przedłożono organowi prowadzącemu postępowanie konkursowe,
- b) art. 61 ust. 6 pkt.
- 2) w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 7 u.z.r.p. poprzez uznanie przez WSA, iż nie doszło do prawidłowego uzupełnienia braków formalnych skargi, co w konsekwencji spowodowało pozostawienie skargi bez rozpatrzenia podczas gdy dokumentacja złożona do WSA odpowiadała dokumentacji, jaka została złożona w postępowaniu konkursowym, co powoduje, iż pozostawała ona kompletna,
- c) art. 61 ust. 6 pkt.
- 2) w zw. z art. 61 ust. 7 u.z.r.p., poprzez wyciągnięcie wobec skarżących negatywnych konsekwencji prawnych w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia, w sytuacji w której WSA dokonał niepełnego i nieprawidłowego wezwania skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów art. 61 ust. 4 w zw. z art. 64 u.z.r.p. w zw. z art. 48 § 3 p.p.s.a., wskazać należy, że u.z.r.p. nie definiuje użytego w art. 61 ust. 4 pojęcia "uwierzytelniona kopia". Dodać należy, że według art. 64 u.z.r.p., ustawa ta nie wyłącza odpowiedniego stosowania art. 48 p.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 48 § 3 p.p.s.a. zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym lub doradcą podatkowym.
Pełnomocnik wymieniony w art. 48 § 3 p.p.s.a., składając na odpisie dokumentu adnotację, że jest on zgodny z oryginałem, wraz z innymi danymi wymaganymi przez ustawę, zaświadcza, że zapoznał się z oryginalnym dokumentem, a następnie skopiował go w celu wykorzystania w danym postępowaniu. Powyższe oznacza, że dokument oryginalny musi istnieć, a co więcej – powinien być w zasięgu danego pełnomocnika (zob. postanowienie NSA z 26 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 2468/18; te oraz kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zwrócić przy tym należy uwagę na to, że dokumenty dołączone przez wnioskodawcę do skargi w zakresie określonym w art. 61 ust. 2 i ust. 3 u.z.r.p. nie stanowią dokumentów, o jakich mowa w art. 48 § 1 p.p.s.a. (nie są przedkładane na żądanie sądu) lecz faktycznie stanowią akta administracyjne, czyli akta sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. Nie wszystkie dokumenty, które składają się na kompletną dokumentację w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.z.r.p. będą miały charakter oryginałów. Charakter oryginałów będą zasadniczo miały doręczone wnioskodawcy w formie pisemnej i objęte zaskarżeniem rozstrzygnięcia. Wnioskodawca nie będzie posiadał oryginału wniosku o dofinansowanie czy też jego załączników oraz protestu i pism bądź oświadczeń załączonych do wniosku, gdyż te będą w dyspozycji organu.
Zatem możliwość złożenia w oryginale może dotyczyć jedynie tych dokumentów, które mając taki charakter pozostają w dyspozycji wnioskodawcy na moment złożenia skargi. W konsekwencji logiczny jest wniosek, że w przypadku braku posiadania przez wnioskodawcę oryginałów dokumentów składających się na kompletną dokumentację w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.z.r.p., podmioty wymienione w art. 48 § 3 p.p.s.a. nie będą miały możliwości poświadczenia za zgodność z oryginałem odpisów tych dokumentów Dokonanie czynności poświadczenia przez notariusza czy też pełnomocnika strony występującego w tej sprawie, będącego adwokatem lub radcą prawnym, jest bowiem możliwe wyłącznie, gdy podmioty te miały rzeczywistą możliwość zapoznania się z oryginałem dokumentu.
Z powyższych wywodów wynika więc, że odpowiednie stosowanie art. 48 § 3 p.p.s.a. przez jego bezpośrednie zastosowanie wręcz uniemożliwiałoby wnioskodawcy dopełnienie obowiązku określonego w art. 61 ust. 4 u.z.r.p. W ten sposób naruszone zostałoby prawo do sądu zagwarantowane w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także w art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Zatem użytego w art. 61 ust. 4 u.z.r.p. zwrotu "uwierzytelniona kopia" nie można na gruncie tej ustawy utożsamiać wyłącznie z czynnością poświadczenia zgodności z okazanym oryginałem odpisu lub kopii dokumentu przez podmioty, o których mowa w art. 48 § 3 p.p.s.a.
Reasumując powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, że "uwierzytelniona kopia" w rozumieniu art. 61 ust. 4 u.z.r.p. odnosi się jedynie do poświadczenia za zgodność z oryginałem odpisów lub kopii dokumentów przez profesjonalnych pełnomocników albo notariusza.
Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że WSA błędnie przyjął, iż przedłożenie dokumentacji, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.z.r.p., poświadczonej przez skarżące za zgodność z oryginałem nie spełnia wymogu, o jakim mowa w art. 61 ust. 4 tej ustawy.
Tym samym zarzut naruszenia art. 61 ust. 4 w zw. z art. 64 u.z.r.p. w zw. z art. 48 § 3 p.p.s.a. należało uznać za trafny.
Odnosząc się jednak do zarzutów sformułowanych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie są one zasadne.
Zgodnie art. 61 ust. 2 u.z.r.p., skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 3 kompletna dokumentacja obejmuje wniosek o dofinansowanie projektu, informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 46 ust. 3, wniesiony protest, informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1 wraz z ewentualnymi załącznikami.
Zastosowane w art. 61 ust. 3 u.z.r.p. sformułowanie "wraz z ewentualnymi załącznikami" oznacza, iż złożenie tych dokumentów ma charakter obligatoryjny, a skarżący nie może samodzielnie dokonać wyboru, które z nich załączy do skargi. Wyrażenie to należy rozumieć w ten sposób, że jeśli wymienione w art. 61 ust. 3 pkt. 1-4 u.z.r.p. dokumenty zawierają załączniki, to należy je złożyć wraz ze skargą. Omawiany przepis posługuje się pojęciem "ewentualnych załączników", nie precyzując, o jakie konkretnie dokumenty chodzi, gdyż ich ilość i rodzaj mogą być różne w różnych sprawach.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że do wniosku o dofinansowanie projektu "Poprawienie efektywności energetycznej A., poprzez montaż instalacji fotowoltaicznej" skarżące dołączyły następujące dokumenty: zaświadczenie o uzyskanej pomocy de minimis; formularz informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis; analizę finansową; załączniki w zakresie oceny oddziaływania projektu na środowisko oraz obszary Natura 2000; wyciąg z dokumentacji technicznej/kosztorys; kopię zawartej umowy lub porozumienia określającą prawa oraz obowiązki partnerów w zakresie realizacji projektu; upoważnienie do składania wniosku o dofinansowanie; audyt efektywności energetycznej; dodatkowa karta audytu efektywności energetycznej dla typu A i B. W związku z powyższym oraz z art. 61 ust. 3 u.z.r.p. WSA zasadnie, zarządzeniem z 15 kwietnia 2019 r., wezwał skarżące do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez przedłożenie wskazanych w nim dokumentów, stanowiących dotychczas złożoną dokumentację konkursową.
Na marginesie powyższego wskazać należy, że nie prawdą jest jakoby WSA wezwał skarżące do złożenia wszystkich dokumentów jakie były wymagane w postępowaniu konkursowym, nawet jeśli nie zostały faktycznie złożone. Zarządzeniem z 15 kwietnia 2019 r. WSA wezwał do przedłożenia dokumentów, które skarżące oznaczyły w części R wniosku jako jego załączniki.
Z uwagi na częściowe nieuzupełnienie powyższego braku formalnego w wyznaczonym terminie, tj. nieprzedłożenie zaświadczenia o uzyskanej pomocy de minimis, formularza informacji przedstawianych przy ubieganiu się o pomoc de minimis oraz kopi zawartej umowy lub porozumienia określającej prawa oraz obowiązki partnerów w zakresie realizacji projektu, WSA był zobowiązany, na podstawie art. 61 ust. 6 pkt 2 u.z.r.p., do pozostawienia skargi bez rozpatrzenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 64 u.z.r.p., orzekł jak w sentencji.