Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 1247/20

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 585/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. (dalej powoływana także jako skarżąca) na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie (dalej powoływany także jako DR ARiMR) z dnia 23 maja 2019 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych na 2013 rok.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik skarżącej, zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. zwana dalej p.p.s.a.) tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę mimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia w postaci naruszeń przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, których to dopuścił się organ, a mianowicie:

Na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a, w związku z naruszeniem niżej wskazanych przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z dnia 28 stycznia 2011 r., s. 8 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011, oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., s. 16 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, poprzez uznanie, iż w przypadku skarżącej cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego sprawy wynika, iż skarżąca posiadała na dzień 31 maja 2013 r. działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczpospolitej Polski w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009; wszystkie grunty rolne były utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; skarżąca przestrzegała wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności oraz skarżącemu został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (a zatem spełnił warunki wymagane przepisami art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia 73/2009), a z zebranego materiału dowodowego nie sposób wysnuć wniosku do jakiego doszedł sąd, że działanie i prowadzenie produkcji nie wiązało się z ryzykiem gospodarczym dla skarżącej, oraz brak odniesienia jaki materiał dowodowy zdaniem sądu pozwolił organowi na wyciągnięcie wniosku o jej niesamodzielności; a zatem sąd niewłaściwie uznał, iż skarżąca uzyskał korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, które to działanie miałoby być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 i na tej podstawie skargę skarżącej oddalił;
2. b) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przypadku skarżącej doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia z uwagi na wskazanie, iż to nie skarżący prowadził działalność rolniczą, podczas gdy zebrane dowody w sprawie wskazują wyłącznie na skarżącego jako wykonującego działalność rolniczą (zeznania skarżącego, zeznania świadków, rachunki za usługi wspomagające działalność rolniczą, tj. koszt pomiarów geodezyjnych, koszt usług doradczych, koszt czynszu dzierżawy, koszt usług jednostki certyfikującej gospodarstwo ekologiczne, koszt w postaci niesprzedanych płodów rolnych, które stanowiły zapłatę za wykonane usługi zleceniobiorców prac polowych), oraz zebrane dowody nie wskazują innych osób, które miałyby zarządzać gospodarstwem rolnym skarżącej oraz ponosić ryzyko gospodarcze związane z wyborem i rodzajem produkcji rolnej na jej gospodarstwie (profil gospodarstwa rodzaj spodziewanych plonów), tj. miałyby podejmować decyzję o wielkości;
3. c) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 w zw. z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - dalej jako rozporządzenie rolnośrodowiskowe) poprzez uznanie przez sąd, iż organ nie dopuścił się naruszenia przepisów szczególnych, nie dokonując żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których organ miałby ustalić, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, podczas gdy organ w toku postępowania, a następnie sąd pierwszej instancji podążając za tezami stawianymi przez organ, uznał, iż w przypadku skarżącej nie został spełniony konieczny warunek uzyskania płatności, tj. posiadanie gruntów i ich użytkowanie w ramach podjętych zobowiązań lub programów, co nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy, a teza taka stanowi podstawę wydanego wyroku;
4. d) art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez uznanie, iż skarżąca dopuściła się stworzenia sztucznych warunków wskazanych we wspomnianym przepisie z uwagi na fakt dzierżawienia gruntów rolnych od jednego podmiotu oraz korzystania z usług zleceniobiorcy prac polowych takiego samego, jak w przypadku innych osób wymienionych w wyroku, jako mogących tworzyć sztuczne warunki gospodarowania, podczas gdy zarzut ten zmierza do bezprawnego ograniczenia swobody rynkowej korzystania z usług podmiotów, które świadczą usługi (dzierżawę, pracę maszyn rolniczych) znacznej i dowolnej liczbie osób i podmiotów w danym regionie lub na terenie całego kraju. W tym względzie nie sposób uznać za zasadną tezę, jakoby swoistym łącznikiem scalającym wszystkich dostawców usług wobec skarżącego jest okoliczność taka, iż wspólnikiem B. K. (usługodawca prac polowych) jest B. S.A., której akcjonariuszem jest W. G. (wydzierżawiający grunty), podczas gdy w odniesieniu do spółek kapitałowych rola wspólnika spółki jest znacznie ograniczona na rzecz zarządu spółki, a zatem nie sposób w tym względzie uznać, jakoby jeden podmiot - W. G., miał mieć wpływ na działania B. K., co też sąd pierwszej instancji sugeruje, jako wyznacznik uznania, iż skarżący wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki gospodarowania;
5. e) art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 poprzez uznanie, iż skarżąca nie prowadziła działalności rolniczej z uwagi na fakt, iż nie prowadziła sprzedaży pozyskanych plonów, podczas gdy sprzedaż taka nie jest wymagana dla uzyskania wsparcia działalności rolniczej ze środków unijnych i krajowych w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich i nie stanowi celu takiego wsparcia; należy przy tym podkreślić, iż same przepisy prawa zarówno krajowe, jak i unijne odnoszące się do poszczególnych systemów wsparcia rozwoju obszarów wiejskich zakładają, iż beneficjenci tychże płatności mogą prowadzić działalność rolną, która de facto nie przynosi innych zysków finansowych poza dopłatami ze środków unijnych (za przykład czego mogą posłużyć takie programy, jak program rolnośrodowiskowy Pakiet 8. Strefy buforowe, czy też Pakiet 4 Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami NATURA 2000 oraz dla Pakietu 5 na obszarach NATURA 2000. Celem Pakietu 4 i Pakietu 5 jest zachowanie lub przywrócenie walorów przyrodniczych użytków zielonych oraz ochrona cennych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych. Natomiast zarzut tzw. stworzenia sztucznych warunków gospodarowania łączy się nierozerwalnie z działaniem sprzecznym z celami wsparcia, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezpodstawnie dokonał rozszerzenia znaczenia pojęcia "działalność rolnicza" o cechy, które nie zostały wskazane w żadnym przepisie prawa unijnego, i ani krajowego, czym przepis ten naruszył;
6. f) art. 21 ust. 1 pkt 116 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tj. Dz.U. z 2012, poz. 361), poprzez uznanie, iż "część płatności [z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013] nie mogło również stanowić dochodu dla skarżącej wobec czego sąd pierwszej instancji bezzasadnie odmówił wiarygodności twierdzeniom strony o tym, iż płatności takie po odliczeniu od nich kosztów dzierżawy oraz innych kosztów uzyskania płatności (obsługi przez jednostkę certyfikującą, doradcę rolnośrodowiskowego, itp.) stanowiło faktyczny dochód i zysk skarżącej z prowadzonej działalności rolniczej;
7. g) art. 21 ust. 3 zd. ostatnie ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 173 - dalej powoływana jako ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich), poprzez uznanie za organem, że ustalenia dotyczące stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącego, podczas gdy w odniesieniu do niniejszej sprawy zastosowanie ma zasada spoczywania ciężaru dowodu na osobie, która z udowadnianego faktu wywodzi skutki prawne, a co za tym idzie, skoro organ zamierzał postawić skarżącej zarzut stworzenia sztucznych warunków, to organ powinien okoliczność tą udowodnić ponad wszelką wątpliwość oraz poprzez uznania, że organ odwoławczy miał podstawy do oddalenia wniosków dowodowych o słuchanie świadków, których protokoły przesłuchań były przez organ związany z innej sprawy, gdy sam dowód ze świadka był prowadzony na inną okoliczność, a poza tym bez udziału stron w niniejszym postępowaniu;
8. h) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu poprzez uznanie, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, był uprawniony do postawienia skarżącemu zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania skarżącego miały na celu uzyskanie przez skarżącego korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia;
9. i) naruszeniu art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.; dalej powoływana jako k.p.a.) w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie za organem wykładni, która wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius do decyzji o charakterze kasatoryjnym, i uznanie konieczności prowadzenia wyjaśnień w zakresie, co do którego odwołująca się od decyzji organu skarżąca, nie złożyła odwołania ani zastrzeżeń, gdy ku takiej wykładni rozszerzającej nie ma rzeczywistych przesłanek, przy zastosowaniu wykładni językowej ani systemowej w związku ze zdaniem drugim art. 139 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd utrzymał rozstrzygnięcie organu odwoławczego, który de facto wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Kierownika i nie orzekł co do istoty w oparciu o prawidłową podstawę prawną w zw. z art. 15 k.p.a., przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny przy braku wskazania w jaki sposób.

Wyżej wyszczególnione naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wydany wyrok, bowiem stanowiły one bezpośrednią podstawę faktyczną i prawną dla oddalenia skargi skarżącej na decyzję organu administracji.

Wskazując na powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz przyznanie stronie skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie na podstawie 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną DR ARiMR wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że zgodnie art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku sądu pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Przystępując z kolei do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, należy ją poprzedzić koniecznym w rozpatrywanej sprawie przypomnieniem i wyjaśnieniem, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a.).

Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne lub też ich uzasadnienie. Należy przy tym raz jeszcze podkreślić, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki, dotyczący także radców prawnych, aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia, jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia: 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt I FSK 1353/09; 30 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1961/08; 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I FSK 2048/08; wszystkie orzeczenia dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Art. 176 p.p.s.a. reguluje elementy składowe skargi kasacyjnej, a zgodnie z § 1 pkt 2 tego przepisu jej obligatoryjnym elementem jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide: postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04).

Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślić bowiem należy, że zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I GSK 495/18).

Przytoczenie powyższych argumentów natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do oceny, czy organy ARiMR zasadnie odmówiły przyznania skarżącej płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r. w związku z ustaleniem, że stworzyła sztuczne warunki wymagane do otrzymania takiej płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami wsparcia. Sąd pierwszej instancji w tym zakresie w pełni podzielił stanowisko organów, przyjmując, że skarżąca w sposób sztuczny i pozorny stworzyła w porozumieniu z W. G. warunki do przyznania pomocy, co doprowadziło do sytuacji, że otrzymanie w takiej sytuacji pomocy finansowej przez skarżącą oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznym z celami systemu wsparcia i doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie twierdzi, że wyrok sądu pierwszej instancji jest wadliwy, bo narusza prawo formalne, a więc art. 172 pkt 2 p.p.s.a., ale w podniesionych zarzutach wskazuje w zdecydowanej większości przepisy niebędące prawem procesowym. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej jest wadliwa, a Naczelny Sąd Administracyjny, będąc na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. związany stanowiskiem strony, nie może dokonać pełnej oceny trafności zarzutów z wadliwej perspektywy.

Za nietrafne należało uznać przede wszystkim zarzuty naruszenia art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r., które zostały ujęte w kilku wariantach (pkt a) - d) petitum skargi kasacyjnej), bowiem wszystkie je oparto na treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej powiązał go dodatkowo z art. 30 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez uznanie, że osiągnięte przez skarżącą korzyści były sprzeczne z celami systemu wsparcia oraz poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do stworzenia sztucznych warunków uzyskania pomocy a tym samym nie został spełniony konieczny warunek uzyskania płatności, tj. posiadania gruntów i ich użytkowania w ramach podjętych zobowiązań lub programów. Podkreślić należy, że art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji 65/2011, jak i art. 30 rozporządzenia Rady nr 73/2009 stanowią, że bez naruszenia przepisów szczególnych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami określonego systemu wsparcia.

Z treści wskazanych przepisów w żaden sposób nie da się wyprowadzić wniosku, że regulują one postępowanie, bowiem kształtują on uprawnienie podmiotu do otrzymania płatności. Tak jak właściwe przepisy dla danej płatności określają warunki jej uzyskania (przesłanki pozytywne), tak – odpowiednio - art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 oraz art. 30 rozporządzenia Rady nr 73/2009 kształtuje przesłankę negatywną, więc reguluje sytuację, w której pomimo spełnienia warunków do otrzymania płatności, taka płatność nie może być wypłacona. Z całą pewnością tak ujęty przepis jest normą prawa materialnego, zatem wady w jego stosowaniu skarga kasacyjna powinna podnosić w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i dopuszczalnych sposobów naruszenia, czy to przez błędną wykładnię czy przez błędne zastosowanie. Analizując argumentację towarzyszącą temu zarzutowi, skarżąca kasacyjnie kwestionuje zarówno ustalenia faktyczne, jak też ich ocenę.

Tymczasem zarzutowi kasacyjnemu naruszenia wskazanych przepisów unijnych nie towarzyszy żaden zarzut naruszenia prawa procesowego, a tylko poprzez powiązanie naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego z przepisem postępowania skarżąca kasacyjnie może kwestionować ocenę sądu pierwszej instancji we wskazanym zakresie. Taka wada musi prowadzić do stwierdzenia, że zarzuty kasacyjne odnoszące się do treści wskazanych przepisów, a objęte dyspozycją art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy uznać za niezasadne, co oznacza, że w tym zakresie wyrok sądu pierwszej instancji nie mógł być uchylony.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 2 lit. c rozporządzenia Rady 73/2009 (pkt e) petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że zdaniem strony skarżącej kasacyjnie przepis ten został naruszony, ponieważ organy i sąd pierwszej instancji wadliwie przyjęły, że nie prowadzi ona działalności rolniczej, gdyż nie prowadziła sprzedaży pozyskanych plonów, podczas gdy sprzedaż taka nie jest wymagana dla uzyskania wsparcia działalności rolniczej ze środków Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich i nie stanowi celu takiego wsparcia. W tym zakresie również wskazać należy, że art. 2 lit. c rozporządzenia Rady 73/2009, definiujący działalność rolniczą stanowi normę prawa materialnego, dlatego nie może być kwestionowany w ramach naruszenia prawa procesowego. Tym niemniej, abstrahując od powyższego mankamentu postawionego zarzutu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza treści uzasadnienia wyroku i stanowiska organów nie daje podstaw do przyjęcia trafności tak sformułowanego poglądu.

Zarówno sąd pierwszej instancji, jak i organy ARiMR trafnie przyjęły, że dokonane ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że skarżąca kasacyjnie, prowadząc produkcję rolną polegającą na uprawie roślin, bez jednoznacznego wykazania z jej strony, że uzyskane w ten sposób pożytki naturalne zużyła we własnym zakresie jako paszę dla zwierząt lub sprzedała je osobom trzecim, nie udowodniła, iż jej działalność rolnicza nie miała na celu stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania korzystniejszych płatności. Zatem tak stawiany zarzut nie odnosi się do stosowania prawa materialnego, ale oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Oznacza to, że strona wadliwie uzasadniła naruszenie tego przepisu, bo nie kwestionowała błędnej wykładni, a więc rozumienia pojęć, którymi posłużył się ustawodawca, ani też nie wykazała wadliwego stosowania dyspozycji ustalonej normy prawnej na podstawie tego przepisu, do sytuacji faktycznej, do której to norma nie powinna być stosowana.

Skarżąca kasacyjnie błędnie założyła, że sąd pierwszej instancji inaczej rozumie działalność rolniczą, niż to określono w art. 2 lit. c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, co nie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji nie twierdził, że działalność rolnicza nie może polegać tylko na produkcji roślin, twierdzi natomiast, że każdy z przejawów działalności musi być odnoszony do konkretnej sytuacji, w przypadku gdy należy ocenić tworzenie sztucznych warunków do otrzymania płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji nie naruszył, bo nie mógł naruszyć art. 21 ust. 1 pkt 116 ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych (zarzut z pkt f) petitum skargi kasacyjnej), gdyż w sprawie rozpatrywanej przez organy i kontrolowanej przez sąd pierwszej instancji ta ustawa nie była stosowana. Zatem nie można naruszyć przepisów, które nie były stosowane i co do których nie było prawnej możliwości ich stosowania w sprawie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich poprzez stwierdzenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał do przyjęcia, że skarżąca dopuściła się stworzenia sztucznych warunków w żadnym zakresie nie został przez skarżącą kasacyjnie uzasadniony, dlatego również należało uznać go za nieskuteczny (zarzut z pkt g) skargi kasacyjnej).

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. W rozpoznawanej sprawie, jak trafnie zauważył sąd pierwszej instancji, skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadziła działalność rolniczą w ramach podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego, więc ustalenia organów, opierające się na przedłożonych przez skarżącą dokumentach oraz przeprowadzonych z urzędu dowodach w postaci zeznań świadków, dotyczące stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności nie zostały skutecznie zakwestionowane. W ocenie NSA ustalenia faktyczne zaaprobowane przez sąd pierwszej instancji oraz przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia są niewątpliwe, a zarzuty skargi kasacyjnej stanowią jedynie nieuprawnioną z nimi polemikę.

Zupełnie za niezrozumiały i bezprzedmiotowy należało uznać zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. (zarzut i) petitum skargi kasacyjnej), bowiem wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie wydał decyzji kasacyjnej i nie orzekł merytorycznie, lecz zaskarżoną do sądu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sama okoliczność, że DR ARiMR odmiennie ocenił rozważania organu pierwszej instancji odnośnie stworzenia sztucznych warunków w zakresie działki nr [...], którą skarżąca wycofała w zakresie płatności rolnośrodowiskowej, czy też dokonał kontroli decyzji organu pierwszej instancji w szerszym zakresie niż wskazane w odwołaniu argumenty, nie może w żadnym zakresie wskazywać na naruszenie zasady reformationis in peius, bowiem zasadna ta odnosi się do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy.

O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, a nie treści podniesionych w odwołaniu zarzutów. Tym samym trudno jest mówić, aby w niniejszej sprawie, decyzja organu odwoławczego była wydana na niekorzyść skarżącej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 480 zł obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego organ w postępowaniu kasacyjnym orzeczono na podstawie 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).