Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1249/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 22 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 468/16, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Spółki A (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...](dalej: "organ II instancji", "Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR", "Dyrektor OR ARiMR") utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elblągu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr. [...] (dalej też: "organ I instancji", "Kierownik ARiMR") odmawiającą skarżącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny, z którego wynikało, że we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej Spółka ubiegała się o przyznanie płatności z tytułu realizacji wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (dla których zakończono okres przestawiania) do gruntów o powierzchni 80,88 ha.

Odmawiając przyznania płatności, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. stwierdził, że przedstawiciel Spółki N. Y. reprezentuje jeszcze trzy podobne podmioty, które również złożyły wnioski o przyznanie płatności na rok 2013, tj.: B Sp. z.o.o., C Sp. z.o.o. i D Sp. z.o.o. W ocenie organu, w sprawie zostały stworzone "sztuczne warunki" w celu uniknięcia zastosowania modulacji i stawek degresywnych z tytułu płatności bezpośrednich oraz w celu uzyskania korzyści sprzecznych z założeniami Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013.

Utrzymując w mocy te rozstrzygnięcia, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że Spółka A powstała w dniu 3 października 2011 r. W dziale drugim rejestru przedsiębiorców wpisano N. Y., jako Prezesa Zarządu Spółki. Ponadto organ ustalił, że N. Y. był założycielem w dniu 23 kwietnia 2009 r. Spółek: C Sp. z o.o. oraz D Sp. z o.o. Prezesem Zarządu tych Spółek był A. M., a ich prokurentem N. Y. Z kolei w 2004 r. powstała Spółka z.o.o. B, której pierwszymi właścicielami byli J. B. i N. Y. Obecnie właścicielem Spółki C, Spółki B oraz Spółki A jest B. B., natomiast właścicielem Spółki D – N. Y. Wszystkie Spółki posiadają ten sam adres siedziby: [...]. Z ustaleń organu wynikało ponadto, że J. B. jest ojcem B. B. oraz A. B. A. B. jest żoną A. M., zaś B. B. jest matką N. Y. Spółki B, C i D także złożyły wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2013, w tym:

1. a) B Sp. z o.o. - do powierzchni 17,01 ha w ramach wariantu 2.1, do powierzchni 136,93 ha w ramach wariantu 2.3, do powierzchni 23,87 ha w ramach wariantu 3.1.1. oraz do powierzchni 113,06 w ramach wariantu 4.1;
2. b) D Sp. z o.o. do powierzchni 77,95 ha w ramach wariantu 2.1;
3. c) C Sp. z o.o.- do powierzchni 84,49 ha w ramach wariantu 2.1.

Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/11 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczególne zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (DZ.U. L 25 z 28.01.2011, str. 8 – 23), nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Pojęcie "sztucznego podziału gospodarstwa rolnego" odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonanego w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności bezpośrednich oraz rolnośrodowiskowych, w związku z ominięciem przepisów modulacyjnych dotyczących powierzchni gospodarstw.

Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z dnia 15 marca 2013 r., poz. 361 ze zm.), w przypadku pakietu rolnictwo ekologiczne, płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana w wysokości:

1. 1) 100 % stawki płatności - za powierzchnię od 0,1 ha do 100 ha;
2. 2) 50 % stawki płatności - za powierzchnię powyżej 100 ha do 200 ha;
3. 3) 10 % stawki płatności - za powierzchnię powyżej 200 ha.

Zdaniem organu, fakt, iż w 2013 r. Spółki D, B, C i A złożyły odrębne wnioski, sugeruje, że gospodarstwo rolne zostało podzielone na mniejsze powierzchnie celem uniknięcia płatności w sposób degresywny, a tym samym uzyskania większej płatności niż w sytuacji wnioskowania przez jedno gospodarstwo. Uwzględniając bowiem zadeklarowane powierzchnie, organ obliczył, że wszystkie Spółki uzyskałyby płatności rolnośrodowiskowe w wysokości 384.167,55 zł. Natomiast w sytuacji złożenia wniosku przez jedno gospodarstwo, płatności te przy zastosowaniu współczynnika korygującego i modulacji płatności oraz stawek degresywnych wyniosłyby 239.335,80 zł.

Odwołując się do orzecznictwa (wyrok TSUE z dnia 12 września, sygn. C – 434/12 Słynczewa siła EOOD v. Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond ‘Zemedelie’ – Raszplasztatelna agencja, wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1659/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Wa 778/13), organ II instancji stwierdził, że trudno było dopatrzyć się innych względów, dla których dokonano podziału gospodarstwa rolnego na mniejsze, jak tylko wejście w życie regulacji przewidujących modulację płatności ze względu na wielkość obszaru gospodarstwa.

W ocenie organu, materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że doszło do stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności. Z przedłożonej umowy dzierżawy wynikało m.in., iż Spółka A dzierżawi od Spółki B grunty rolne, które w latach ubiegłych były deklarowane do płatności przez Spółkę B. Ponadto dzierżawi grunty od M i A. G. Siedziba wszystkich Spółek mieści się w [...] w centrum gruntów, a działki zgłoszone do płatności poprzez poszczególne Spółki sąsiadują ze sobą. Podkreślono, ze umowa dzierżawy nie zawiera określenia kwoty czynszu z tego względu, że nie miał być on płacony. Natomiast umowa dzierżawy zawarta z M i A. G. przewiduje czynsz w wysokości 9.000 zł.

W ocenie organu, powyższe wskazuje, że Spółki są wyodrębnione jedynie z punktu widzenia formalnoprawnego, posiadają odrębne osobowości prawne oraz rachunki bankowe, co jednak pozostaje bez wpływu na prowadzenie działalności rolniczej. Przedstawione w toku postępowania protokoły z kontroli oraz certyfikaty potwierdzają jedynie fakt wpisania Spółki w formułę prowadzenia gospodarstwa ekologicznego. Spółka planowała utworzyć gospodarstwo agroturystyczne oraz fermę gęsi owsianej, lecz przedsięwzięcie to okazało się nieekonomiczne. Odnosząc się do twierdzeń strony, że głównym dochodem Spółki jest sprzedaż biomasy oraz płatności, organ podniósł, że dochód z biomasy w 2013 r. wyniósł 9.150 zł, zaś w 2012 r. przychody ze sprzedaży płodów rolnych wynosiły 0 zł. W ocenie organu, przedłożona umowa na usługi księgowe za 500 zł miesięcznie, a także niewielkie przychody za 2012 r. i w 2013 r. wskazują na symboliczny zakres tej działalności.

Odwołując się do definicji "gospodarstwa" i "gospodarstwa rolnego" w świetle przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 37812007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1200/2009, organ wskazał, że Spółka, pomimo formalnego wyodrębnienia, jest faktycznie powiązana z pozostałymi spółkami, zarządzanymi przez tego samego przedstawiciela i jego krewnych. W sprawie występują wzajemne powiązania między Spółkami(tj. właścicielem trzech Spółek jest B. B., a właścicielem czwartej z nich jest N. Y.) oraz mają one tę samą siedzibę i adres. Związek pomiędzy poszczególnymi Spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej pozwala zatem na przyjęcie, że nastąpiło sztuczne tworzenie warunków w celu uzyskania korzyści finansowej, co pozostaje w sprzeczności z celami prawa wspólnotowego i ma na celu ominięcie przepisów dotyczących degresywności stawek płatności.

Zdaniem organu, powyższe działanie wyczerpało przesłanki określone w art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, zgodnie z którym, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego, mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskaniu tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Organ odwoławczy przytoczył również treść art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. DZ.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.). Podkreślił, że organ I instancji wielokrotnie wzywał stronę do przedstawienia dokumentów z działalności Spółki, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został wnikliwie i wyczerpująco przeanalizowany.

Dyrektor OR ARiMR nie podzielił zarzutów odwołań dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 2 k.p.a.

Wyrokiem z dnia 22 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółki A na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2016r.

W ocenie WSA stanowisko Dyrektora OR ARiMR, jest prawidłowe. Strona skarżąca, mając na uwadze poczynione w wyniku postępowania ustalenia, braku podstaw do przyjęcia, iż do stworzenia takich warunków nie doszło, w sposób dostateczny nie wykazała. Według WSA dla potrzeb rozpatrywanego przypadku istotne znaczenie ma regulacja zawarta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, wprowadzająca klauzulę generalną przeciwdziałającą obejściu prawa przez podmioty chcące uzyskać korzyści wbrew intencjom ustawodawcy unijnego. Przepis ten stanowi, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

WSA podniósł, że interpretacja art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była przedmiotem rozważań powołanego zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w skardze, wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, w którym wskazano, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek.

Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więzi prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W niniejszej sprawie, ocenę, że skarżąca w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy finansowej, a w związku z tym otrzymanie przez nią tej pomocy oznaczałoby uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia oraz doprowadziłoby do naruszenia celów i istoty działania, organ oparł na nie budzącym wątpliwości materiale dowodowym.

Z akt sprawy wynika, że Spółka A powstała w dniu 3 października 2011 r.. W dniu 23 kwietnia 2009 r. powstały natomiast Spółki C oraz D. Prezesem Zarządu obu Spółek został A. M., a ich prokurentem N. Y. Spółka z.o.o. B powstała z kolei w 2004 r. Obecnie właścicielem Spółki C, Spółki B oraz Spółki A jest B. B., natomiast właścicielem Spółki D – N. Y. Wszystkie Spółki posiadają ten sam adres siedziby: [...]. Siedziba Spółek mieści się w [...] w centrum gruntów, a działki zgłoszone do płatności poprzez poszczególne Spółki sąsiadują ze sobą. Podkreślono, ze umowa dzierżawy nie zawiera określenia kwoty czynszu z tego względu, że nie miał być on płacony. Ponadto Spółka dzierżawi grunty od M. i A. G. za wynagrodzeniem w wysokości 9.000 zł.

Organy obu instancji ustaliły również, że Spółki nie posiadają odrębnego kierownictwa, nie są wyodrębnione pod względem technicznym ani ekonomicznym. Są ze sobą ściśle powiązane osobowo i kapitałowo, nie prowadzą działalności rolniczej we własnym imieniu i na swoją rzecz. Z ustaleń postępowania wynikało przy tym, że J. B. jest ojcem B. B. oraz A. B. A. B. jest żoną A. M., zaś B. B. jest matką N. Y. Z przedłożonej umowy dzierżawy wynikało m.in., iż Spółka D dzierżawi od Spółki B grunty rolne, które w latach ubiegłych były deklarowane do płatności przez Spółkę B. Pomimo wezwania, nie zostało wykazane przez stronę, aby osiągała ona dochody, ponosiła koszty działalności, bądź posiadała dokumentację (np. faktury, umowy dotyczące ewentualnie świadczonych usług, etc.) potwierdzającą prowadzenie na własny rachunek, operacji gospodarczych. Postępowanie przed organami wykazało, że skarżąca poza dochodami z płatności bezpośrednich i rolnośrodowiskowych nie uzyskiwała żadnych innych dochodów z działalności rolniczej.

Nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych. Słusznie organ stwierdził, że przedłożona umowa na usługi księgowe za 500 zł miesięcznie i niewielkie przychody w 2013 r. (9.150 zł), wskazują na symboliczny zakres tej działalności. Trafnie podkreślono, że Spółka w 2012 r. nie dokonała żadnej sprzedaży płodów rolnych.

Dokonana w tych okolicznościach ocena organów, że została ona utworzona tylko i wyłącznie w celu pobierania zwiększonych płatności do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego i stworzenia pozorów prowadzenia działalności rolniczej, nie budzi zastrzeżeń.

WSA podkreślił, że koniecznym warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie gruntów rolnych o określonej powierzchni i ich rolnicze użytkowanie. Płatności bezpośrednie i rolnośrodowiskowe nie są przeznaczone osobom, które dysponując tytułem prawnym do gruntu, nie prowadzą na nim produkcji rolnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, że dla prawa do otrzymania płatności istotne jest faktyczne korzystanie z gruntów. Idea płatności obszarowych wynika ze wspólnotowej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznymi użytkownikami gruntów rolnych (por. np. wyrok NSA z 18 października 2011 r. II GSK 1034/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W opinii Sądu I instancji słusznie zwróciły uwagę organy, że gdyby o przyznanie płatności wystąpił tylko jeden podmiot, to ich wysokość dla tych samych gruntów byłaby mniejsza, niż w przypadku złożenia wniosków przez wszystkie cztery Spółki.

Potwierdzają to orientacyjne wyliczenia organu I instancji, jednoznacznie wskazujące na wymierną i realną korzyść ekonomiczną dla wszystkich czterech Spółek w przypadku złożenia wniosków przez każdy z wyodrębnionych podmiotów. W ocenie Sądu I instancji zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał tym samym przyjęcie przez organy, że owo formalnoprawne wyodrębnienie czterech spółek, w tym strony skarżącej było wyodrębnieniem sztucznym, dokonanym w celu uzyskania płatności nienależnych w świetle postanowień art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z 27 stycznia 2011r. Faktycznie bowiem skarżąca Spółka nie stanowi jednostki wyodrębnionej pod względem technicznym i ekonomicznym, a jest częścią składową gospodarstwa zarządzanego w ramach czterech Spółek. Tymczasem płatności ze środków publicznych na rzecz producentów rolnych mają być przeznaczone dla wsparcia rzeczywistych producentów rolnych i faktycznie przez nie prowadzonej działalności rolniczej, a nie dla podmiotów formalnie powołanych tylko w celu osiągnięcia korzyści finansowych.

W ocenie WSA organy logicznie i przekonująco oceniły przedłożone przez skarżącą dokumenty, jak też wyjaśnienia i twierdzenia zawarte w pismach strony składanych w toku postępowania, którego ustalenia nie zostały skutecznie podważone przez skarżącą. Według WSA organy zasadnie przyjęły i przekonująco wyjaśniły dlaczego uznały, że skarżąca Spółka - pomimo poprawności formalnej wniosku o płatność - stworzyła sztuczne warunki umożliwiające uzyskanie korzyści i że korzyści te są sprzeczne z celami systemu wsparcia. W opinii WSA organy dokonały swobodnej, a przy tym w pełni logicznej oceny zgromadzonego materiału, konkludując, iż wszystkie – szczegółowo opisane w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji – powiązania ekonomiczne, osobowe, organizacyjne i funkcjonalne wskazują na stworzenie sztucznych warunków. Konkluzję taką wspierają dodatkowo pozostałe okoliczności natury przedmiotowej (data powstania spółek, jedna siedziba wszystkich tych spółek, przedmiot działalności, brak sprzętu i pracowników, a wreszcie – brak dochodów, których źródłem byłaby rzeczywiście prowadzona przez Spółkę działalność rolnicze, np. ze sprzedaży plonów, przy jednoczesnym wskazaniu w sprawozdaniach finansowych dotacji jako podstawowego źródła zysku).

Wbrew odmiennemu zapatrywaniu autora skargi, w świetle wszystkich wskazanych okoliczności, przyjęcie odmiennego wniosku, niż ten, który sformułowały organy, stanowiłoby ewidentne przekroczenie granic oceny dowodów, jako ocena dowolna, bo nielogiczna. Skoro zatem działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania takiej korzyści (co wcześniej wykazano), prowadzą do nieprzyznania korzyści (wedle art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 oraz art. 30 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz.

UE L 30 z 31.01.2009 r. str. 16), a zatem jest oczywiste, że organy działały zgodnie z przywołanymi przepisami prawa wspólnotowego, co w zupełności, bez odwoływania się do pozostałych argumentów, w pełni uzasadniało odmowę przyznania skarżącej spółce wsparcia, o które wnioskowała.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, WSA podkreślił, że ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu (...) modyfikuje, w stosunku do przepisów k.p.a., obowiązki organu właściwego do wydawania decyzji i pozycję strony postępowania. Zgodnie z art. 21 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W art. 21 ust. 2 ustawy wskazuje się z kolei, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności;

1. 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
2. 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
3. 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Stosownie natomiast do art. 21 ust. 3 ww. ustawy, to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z cytowanych rozwiązań wynikają jednoznacznie następujące, podstawowe reguły rządzące postępowaniem prowadzonym w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, traktowanym przez samego prawodawcę jako postępowanie na tyle szczególne (względem tradycyjnych postępować administracyjnych), iż wymaga ono złamania pryncypialnych nawet zasad przyjętych w k.p.a. i zastąpienia ich owymi regułami autonomicznymi:

1. 1) organ nie został obarczony powinnością samodzielnego gromadzenia dowodów w sprawie; wystarczy wyczerpujące rozpatrzenie tych dowodów, które przedstawił w toku postępowania sam zainteresowany (wnioskodawca), do czego ten właśnie podmiot został zobowiązany w art. 21 ust. 3 ustawy;
2. 2) wyłącznie od inicjatywy samej strony uzależnił też ustawodawca uzyskanie przez zainteresowanego pouczeń od organu oraz czynny udział w każdym stadium postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji materiał zgromadzony w aktach administracyjnych dowodzi, iż organy nie naruszyły żadnej z wyżej wymienionych reguł. W szczególności, oparły one swoje rozstrzygnięcia na rzeczowych źródłach dowodowych (dokumentach). Wbrew odmiennemu stanowisku autora skarg, organy prawidłowo ustaliły te wszystkie elementy stanu faktycznego, które miały istotne znacznie dla kierunku podjętych rozstrzygnięć. Odmienne, subiektywne twierdzenia Spółki co do poszczególnych okoliczności faktycznych, pozostają w oczywistej sprzeczności z wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych źródeł dowodowych, o których była mowa. WSA podkreślił, że w toku postępowania skarżąca nie przedstawiła wiarygodnych dowodów potwierdzających, że prowadziła działalność rolniczą w ramach podjętych zobowiązań. Organy logicznie i przekonująco oceniły zaś przedkładane przez stronę dokumenty, jak też jej wyjaśnienia i twierdzenia zawarte w pismach oraz uzyskane podczas przesłuchania. O prawidłowości podjętych rozstrzygnięć przekonują sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., obszerne uzasadnienia decyzji.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że ustalone przez organy orzekające fakty i okoliczności prowadzenia działalności przez skarżącą Spółkę (data powstania spółek, ta sama siedziba, ci sami wspólnicy, ta sama osoba reprezentująca, przedmiot działalności, ubieganie się o te same płatności, brak innych dochodów oprócz dochodów uzyskiwanych z płatności) zasadnie wskazują, że Spółka ta stworzyła sztuczne warunki dla pozyskiwania płatności i obejścia limitów pomocy finansowej według kryteriów wielkości gospodarstwa.

W ocenie WSA nie ulega wątpliwości, że A Spółka z o.o., C Spółka z o.o. i D Spółka z o.o. zostały utworzone i w praktyce wykorzystane, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Zostały one utworzone w celu pobierania dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez cztery podmioty, na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne. Z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynikało, że to B Spółka z o.o. była faktycznym użytkownikiem gruntów własnych i ww. spółek. WSA podzielił wnioski i oceny organów orzekających, że ustalone w rozpoznawanej sprawie okoliczności prowadzenia działalności rolniczej, wskazują na działania nastawione na uzyskanie płatności w wyższej kwocie i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem i sensem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących.

WSA nie podzielił zarzutów skargi tak w odniesieniu do przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W rozpoznawanej sprawie, stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo. W ocenie Sądu I instancji, organy w rozpoznawanej sprawie przestrzegały i właściwie zrealizowały dyrektywy postępowania administracyjnego określone przepisami art. 8, art.11, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 80 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka, wnosząc o jego uchylenie, uchylenie zaskarżonej decyzji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokowi zarzucono:

1. I. Naruszenie prawa materialnego:
2. 1. Art. 2 pkt. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. w związku z art. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez uczynienie podstawą faktyczną przyjętego w decyzji rozstrzygnięcia zarzutów niespełnienia przez stronę przesłanek niewymienionych w zawartych w ww. przepisach definicjach "rolnika", "gospodarstwa" oraz "działalności rolniczej" mających zastosowanie do postępowań o przyznanie płatności bezpośrednich, w tym w szczególności zarzutu nieprowadzenia przez stronę działalności rolniczej innej niż wyraźnie określona w art. 2 lit c (po słowie "lub") ww. rozporządzenia.
3. 2. Art. 4 ust. 8 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - poprzez jego nieprawidłową wykładnię i subsumcję wyrażającą się błędnym przyjęciem, że w sprawie zaistniały łącznie konieczne przesłanki jego zastosowania;
4. II. Naruszenie następujących norm postępowania:
5. 3. Art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak rozpatrzenia skargi w granicach sprawy, ze względu na pominięcie i całkowity brak odniesienia się do istotnych argumentów podniesionych przez stronę skarżącą;
6. 4. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a p.p.s.a poprzez usankcjonowanie przez Sąd naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt. 1 powyżej;
7. 5. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a poprzez usankcjonowanie przez Sąd nieprawidłowego ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy - w zakresie w jakim organ pominął fakty i dowody dobitnie wskazujące na to, że ani skarżąca spółka, ani kierujące nią osoby fizyczne, tworząc warunki do uzyskania wsparcia przez skarżącą nie mogły kierować się zamiarem pozyskania niedozwolonych, zawyżonych korzyści w ramach systemu wsparcia bezpośredniego;
8. 6. Art. 145 § 1 pkt. 1 lit.c p.p.s.a poprzez pomięcie przez Sąd, mającego wpływ na wynik postępowania naruszenia przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 w toku postępowania prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej przez stronę decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz o przeprowadzenie w sprawie niniejszej skargi kasacyjnej rozprawy.

Organ nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. Spółka złożyła uzupełnienie uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.

Stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. Sąd przedstawiając motywy rozstrzygnięcia odniósł się wyłącznie do tych zarzutów.

Niniejsza skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. Sposób sformułowania tych zarzutów nie odpowiada w pełni ustawowym wymogom. Zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 2 pkt a), b) i c) rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011) w istocie zmierza nie tyle do wykazania błędnej wykładni prawa lub niewłaściwego jego zastosowania, co raczej do podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego, a więc ma charakter procesowy.

Z kolei zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.) nie został właściwie uzasadniony. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, w jaki sposób doszło do naruszenia tych przepisów, a tym samym nie wykazał, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Za niewystarczające należy bowiem uznać odwołanie się w treści tego zarzutu do ogólnych zasad postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.) bez powołania przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne lub administracyjne postępowanie dowodowe. Wyrazem przestrzegania zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zastosowanie przez organ odpowiednich procedur, adekwatnych do przedmiotu postępowania, a co za tym idzie dopiero ich naruszenie może świadczyć o naruszeniu konkretnych zasad ogólnych. Jednym słowem stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. (przez jego niewłaściwe zastosowanie) skarżący kasacyjnie jest zobowiązany wykazać naruszenie prawa materialnego lub procesowego, czego w skardze kasacyjnej brak.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. został oparty na tym, że Sąd I instancji pominął i nie odniósł się do istotnych argumentów podniesionych w skardze, czego wnosząca skargę kasacyjną również nie wykazała.

Artykuł 134 § 1 p.p.s.a. ustanawia dwie podstawowe zasady postępowania sądowoadministracyjnego: zasadę związania sądu granicami danej sprawy oraz zasadę niezwiązania granicami skargi (zarzutami i wnioskami skargi). Przepis ten stanowi, że: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W związku z czym przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza stosunek administracyjnoprawny. Zwrot "w granicach danej sprawy" oznacza bowiem, że sąd jest zobligowany do rozstrzygania w sprawie administracyjnej, której dotyczy skarga.

Z kolei zwrot "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że dla sądu zasadnicze znaczenie ma sam fakt wszczęcia postępowania sądowego, a nie treść zarzutów skargi i podniesionej w niej argumentacji, czy też treść sformułowanych wniosków. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej analizy prawnej przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które były lub powinny być postawione w danej sprawie, pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych; t.j. Dz. U. z 208 r., poz. 2107). Dlatego w orzecznictwie oraz w piśmiennictwie przyjmuje się, że dla sądu pierwszej instancji zarzuty i wnioski skargi mają charakter jedynie informacyjny, ukierunkowujący na ewentualną wadliwość zaskarżonego aktu. Niezwiązanie granicami skargi należy więc rozumieć zarówno jako możliwość wyjścia przez sąd pierwszej instancji poza granice skargi, jak i objęcie kontrolą przez ten sąd tylko części zarzutów podniesionych w skardze.

Zatem ewentualny brak odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, czy też odniesienie się tylko do niektórych z nich samo przez się nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu. Innymi słowy skoncentrowanie się przez sąd wyłącznie na kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, i pominięcia pozostałych kwestii – nie można w sposób automatyczny postrzegać jako uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. może przynieść zamierzone efekty tylko wówczas, gdy skarżący kasacyjnie wykaże, że sąd pominął lub w sposób wybiórczy odniósł się do istotnych kwestii, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc taki, że gdyby do tego nie doszło to rozstrzygnięcia byłoby inne. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej okoliczność ta nie została wykazana.

Wadliwe sformułowanie zarzutów kasacyjnych nie oznacza jednak, że Naczelny Sąd Administracyjny może całkiem odstąpić od ich rozpoznania.

W uchwale 7 sędziów NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, Sąd wyraził pogląd, że "przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych."

Z podniesionych zarzutów kasacyjnych oraz odnoszącej się w sposób ogólnych do tych zarzutów argumentacji wynika, że strona nie podzieliła stanowiska organu, co do stworzenia przez nią "sztucznych warunków" w celu uzyskania płatności w wyższej wysokości niż wynika to z założeń PROW na lata 2007 – 2013 i ominięcia w ten sposób modulacji i stawek degresywnych obowiązujących w płatnościach.

Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji z jednej strony uznał za prawidłowe zastosowanie przez organ art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, a z drugiej strony wyraził stanowisko, że wnosząca skargę kasacyjną nie była w ogóle użytkownikiem deklarowanych gruntów, co powinno skutkować zastosowaniem (a contrario) innego przepisu, tj. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W ocenie strony przepisy te nawzajem się wykluczają, gdyż art. 4 ust 8 powołanego rozporządzenia ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy wszelkie warunki do uzyskania płatności zostały pod względem formalnym spełnione i gdy zachodzi podejrzenie, że beneficjent płatności stworzył sztuczne warunki do jej uzyskania, natomiast art. 7 ust. 1 powołanej ustawy, gdy strona nie jest posiadaczem gruntu zgłoszonego do płatności.

Jednocześnie strona podniosła, że materiał dowodowy (zwłaszcza przesłuchanie rolnika, który na podstawie umowy zlecenia wykonał prace polowe w zamian za prawo zebrania pokosu) potwierdza, że użytkownikiem gruntów była wnosząca skargę kasacyjną. Organ nie zakwestionował formalnie ani posiadania gruntów, ani spełnienia przez stronę definicji rolnika, w rozumieniu art. 2 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 73/2009 oraz definicji działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. b) tego rozporządzenia. W związku z powyższym zarzuciła Sądowi I instancji konstruowanie na nowo stanu faktycznego zamiast dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną podniosła też, że prowadziła działania wymagane przy wariancie 2.1. programu rolnośrodowiskowego – uprawy ekologiczne (uprawa mieszanki traw i roślin drobnolistnych), a zebrane siano stanowiło plon. Wskazała, że uzyskany plon przeznaczyła w części na kompost, a w części przekazała rolnikowi, który dokonał skoszenia. Podniosła, że podjęte przed 2012 r. przez nią i inne powiązane ze Spółką podmioty działania nie pozwalają stwierdzić, że miały one na celu uzyskanie płatności w nadmiernej wysokości.

Podniesione przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzuty nie zasługują na akceptację. W istocie zmierzają one do podważenia ustaleń organu w zakresie stworzenia przez stronę "sztucznych warunków" w celu uzyskania płatności, lecz nie są one skuteczne. Zostały one oparte na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ i nie wnoszą one nic nowego do sprawy. Nie można również podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji dokonał nowych ustaleń na okoliczność posiadania przez wnoszącą skargę kasacyjną gruntów. Sąd I instancji podzielił bowiem ustalenia organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że prawo unijne nie dopuszcza przyznawania pomocy finansowej rolnikom w sposób sprzeczny z celami UE.

W stanie prawnym właściwym dla tej sprawy kwestie objęte postępowaniem były regulowane rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE.L.1995.312.1), zwanym rozporządzeniem horyzontalnym, które ma zastosowanie do wszystkich polityk UE i obszarów prawa unijnego.

W myśl art. 1 ust. 2 tego rozporządzenia "nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem."

Tak więc o nieprawidłowości decyduje wystąpienie łączne trzech elementów: 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) będące naruszeniem przepisu prawa UE, 3) które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE.

Podmiot gospodarczy, ze względu na wprowadzoną na potrzeby tego rozporządzenia w art. 7 definicję, jest oceniany nie przez pryzmat prowadzonej działalności gospodarczej, lecz poprzez relację łączącą go z nieprawidłowością polegającą na tym, że podmiot ten ją popełnił, ponosi odpowiedzialność za jej popełnienie lub też ciążył na nim obowiązek zapobieżenia jej popełnieniu.

Przepis ten zasadniczo odnosi się do naruszenia przepisów unijnych, niemniej jednak wypada zauważyć, że TSUE w wyroku z 26 maja 2016 r. w połączonych sprawach C-260/14 i C-261/14 wyraził pogląd, że pojęcie nieprawidłowości obejmuje również naruszenie prawa krajowego dotyczące stosowania prawa unijnego. Szkoda będąca skutkiem nieprawidłowości może mieć natomiast charakter albo realny, albo potencjalny. W orzecznictwie TSUE wskazuje się, że naruszenie prawa należy uznać za nieprawidłowość, jeżeli może wywoływać skutki finansowe, natomiast nie jest konieczne udowodnienie wystąpienia konkretnych skutków (por. wyrok z 21 grudnia 2011 r. w sprawie C-465/10 i z 14 lipca 2016 r. w sprawie C-406/14).

Państwa członkowskie są zobowiązane do nieprzyznawania lub odzyskiwania nieprawidłowo wydatkowanych funduszy UE.

Zgodnie z art. 4 rozporządzenia horyzontalnego,

"1. Każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści: - poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnych lub bezprawnie uzyskanych, - poprzez całkowitą lub częściową utratę zabezpieczenia złożonego dla wniosku o przyznanie korzyści lub w momencie otrzymania zaliczki.

1. 2. Stosowanie środków wymienionych w ust. 1 ogranicza się do wycofania uzyskanej korzyści łącznie - jeśli to zostało przewidziane - z odsetkami, które mogą być ustalane w oparciu o stawkę ryczałtową.
2. 3. Działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.
3. 4. Środków przewidzianych w niniejszym artykule nie uznaje się za kary."

W podobny sposób kwestię opisaną w ust. 3 art. 4 powołanego rozporządzenia reguluje art. 4 ust 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (rozporządzenie sektorowe mające zastosowanie w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich). W myśl tego przepisu "nie naruszając przepisów szczegółowych nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia."

Na gruncie prawa krajowego podstawowym aktem normatywnym w omawianym zakresie była ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich i wydane na podstawie art. 29 ust 1 pkt 1 i ust 1 a tego aktu rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz. 361) określające warunki, które muszą zostać spełnione przez rolnika, aby mógł on uzyskać pomoc finansową w ramach tego działania zwaną "płatnością rolnośrodowiskową".

Zgodnie z § 2 ust 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w sprawie "Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli:

1. 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";
2. 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;
3. 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;
4. 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Dla rozpoznania tej sprawy kluczowe było zatem wyjaśnienie takich pojęć jak: "rolnik", "gospodarstwo rolne" oraz "działalność rolnicza".

Zgodnie z przyjętymi definicjami w art. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, do którego odsyła w § 2 rozporządzenie rolnośrodowiskowe PRŚ 2013 - za "rolnika" uważa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą (lit. a); za "gospodarstwo" - wszystkie jednostki produkcyjne zarządzane przez rolnika znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego (lit. b), natomiast za "działalność rolniczą" – produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6 (lit. c).

Z kolei zgodnie z art. 2 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1166/2008, ustanawiającego ramy tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej [(uchylonego rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/1091 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zintegrowanych statystyk dotyczących gospodarstw rolnych oraz uchylenia rozporządzeń (WE) nr 1166/2008 i (UE) nr 1337/2011)], "gospodarstwo rolne" lub "gospodarstwo", to wyodrębniona jednostka, zarówno pod względem technicznym, jak i ekonomicznym, która posiada oddzielne kierownictwo i prowadzi działalność rolniczą wymienioną w załączniku I na terytorium gospodarczym Unii Europejskiej, jako działalność podstawową lub drugorzędną.(por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1247/18).

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który Sąd I instancji przyjął za podstawę orzekania, a który ze względu na nietrafność zarzutów procesowych nie został podważony przez wnoszącą skargę kasacyjną wynika, m.in., że wszystkie wskazane w decyzji organu podmioty posiadały ten sam adres siedziby, umowa na wynajem lokalu nie zawierała kwoty czynszu, ponieważ nie miał być on płacony, wskazane podmioty nie posiadały odrębnego kierownictwa, nie były wyodrębnione technicznie i ekonomicznie, były ściśle powiązane ze sobą osobowo i kapitałowo, nie prowadziły działalności rolniczej we własnym imieniu i na własną rzecz, grunty dzierżawione przez wnoszącą skargę kasacyjną były deklarowane do płatności w latach wcześniejszych przez inną spółkę powiązaną, wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała żadnych dochodów z działalności rolniczej, a przedłożona umowa "pensjonatu koni" nie znalazła potwierdzenia w deklaracjach VAT, wnosząca skargę kasacyjną nie posiada własnego majątku i korzysta z podmiotów zewnętrznych, w zamian za prawo do zbioru plonów.

Taki stan rzeczy, mimo formalnej poprawności, zasadnie wzbudził wątpliwości organu, co do rzeczywistego prowadzenia działalności rolniczej i realizacji przez wnoszącą skargę kasacyjną zobowiązania rolnośrodowiskowego. Organ nie stwierdził bowiem racjonalnych podstaw do prowadzenia działalności rolniczej w ten sposób, a nadto ustalił, że pomiędzy wskazanymi podmiotami istniały powiązania osobowe, ekonomiczne, funkcjonalne oraz rodzinne. Wnioskodawca nie posiadał żadnego sprzętu rolniczego i nie przedstawił, mimo wezwania organu, żadnych dowodów potwierdzających rzeczywiste prowadzenie działalności rolniczej oraz odrębnego gospodarstwa rolnego. Brak jest jakichkolwiek faktur zakupu środków produkcji, bądź dowodów zapłaty za wykonane prace, dowodów sprzedaży lub rzeczywistego zagospodarowania plonów.

Wskazane powyżej okoliczności pozwalały jednoznacznie stwierdzić o stwarzaniu przez podmioty powiązane "sztucznych warunków" przez dokonanie podziału jednego gospodarstwa rolnego i ograniczenie działalności do zarejestrowania spółek i podpisania umów, w których wskazano zleceniodawcę prac rolnych, w celu uzyskania nienależnych płatności. Z całą stanowczością nie jest to wystarczające do uznania tych podmiotów za rolników prowadzących gospodarstwa rolne, czyli działalność rolniczą. Podejmowane przez stronę działania miały na celu jedynie pozorowanie prowadzenia działalności rolniczej, podczas gdy w rzeczywistości intencją wnioskodawcy było uzyskanie zawyżonych płatności do zadeklarowanych gruntów rolnych.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wykazał istnienie nieprawidłowości, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów unijnych, w postaci przesłanki, o której mowa w art. 4 ust. 3 rozporządzenia horyzontalnego oraz w art. 4 ust 8 rozporządzenia sektorowego. W tym miejscu przypomnieć należy, że TSUE dokonując wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia (UE) nr 65/2011 w wyroku z 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12, orzekł, że: "1) Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

2) Artykuł 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku."

Zdaniem NSA dokonana przez organ ocena, zasadnie zaakceptowana przez WSA w Olsztynie uwzględnia zarówno istnienie elementów obiektywnych, jak i subiektywnych. Skarżąca kasacyjnie spółka nie wykazała również w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie, tak większej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że przedstawione wyżej okoliczności w pełni trafnie uznane zostały przez organy za obiektywne i pozwalające na ocenę braku możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia.

Słusznie Sąd I instancji podzielił wnioski i oceny organów, że ustalone w rozpoznawanej tworzenie powiązanych ze sobą osobowo i kapitałowo spółek nie stanowi uzasadnionej okolicznościami formy prowadzenia działalności rolniczej, a jest przejawem działania nastawionego na uzyskanie płatności w wyższej kwocie niż dopuszczalna i takie działania nie mogą być uznane za pozostające w zgodzie z celem przepisów regulujących wspieranie rolników gospodarujących na obszarach zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowych. Program rolnośrodowiskowy ma bowiem na celu poprawę środowiska rolnego i obszarów wiejskich poprzez przywracanie walorów lub utrzymanie cennych siedlisk przyrodniczych użytkowanych rolniczo, wsparcie terenów prowadzących produkcję ekologiczną w rolnictwie. Rolnictwo ekologiczne z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nieprzekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa.

Organ dokonując hipotetycznego wyliczenia płatności rolnośrodowiskowej, jakie otrzymałyby podmioty powiązane na podstawie deklaracji zawartych w poszczególnych wnioskach, oraz porównawczo płatności, jakie otrzymałby jeden rolnik deklarujący te same grunty w jednym wniosku ustalił, że sumaryczna wysokość płatności rolnośrodowiskowej wynikająca z deklaracji zawartej we wnioskach złożonych przez podmioty powiązane wyniosłaby 384 167, 55 zł natomiast w sytuacji zawnioskowania przez jedno gospodarstwo jako całość do powierzchni czterech spółek płatność rolnośrodowiskowa, po zastosowaniu stawek degresywnych wynosiłaby 239 335, 80 zł. Wysokość hipotetycznej, nieuzasadnionej korzyści z tytułu tej płatności wyniosłaby wówczas 144 831,75 zł.

Nie można także zapominać, że dla wnioskowanego wariantu 2.1 obowiązuje nie tylko degresja płatności związana z obowiązującymi limitami powierzchni oraz że płatność ta może być powiększona o kwotę przeznaczoną na refundację kosztów transakcyjnych, która przyznawana jest dla pierwszej płatności rolnośrodowiskowej w ramach jednego wniosku. Tak więc sztuczny podział jednego gospodarstwa w istocie skutkował znacznym zwiększeniem kwoty płatności.

Przedstawione powyżej okoliczności pozwalają uznać, że deklarowana przez wnoszącą skargę kasacyjną działalność na wskazanych we wniosku gruntach nie miała na celu prowadzenia działalności rolniczej w ramach gospodarstwa rolnego, w rozumieniu wskazanych wcześniej przepisów, a jedynie stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności w zawyżonej wysokości. W szczególności świadczy o tym tożsamość działalności prowadzonej przez wszystkie spółki, ich skład osobowy, organy, siedziba, usytuowanie działek zgłoszonych do płatności oraz brak wiarygodnych dowodów na prowadzenie przez wskazane spółki działalności - niezależnej gospodarki rolnej.

Jeżeli natomiast chodzi o istnienie elementu subiektywnego - to zasadnie oceniono, że istnieją dowody wskazujące na istnienie pomiędzy wskazanymi spółkami więzi personalnej. W świetle przedstawionych okoliczności zachodziły podstawy do stwierdzenia zamierzonej koordynacji podmiotu, przez uczestnictwo, którego między różnymi spółkami istnieje więź. Tak więc należy uznać, że prawidłowo oceniony został również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności aby uzyskać korzyści, sprzeczne z celami systemu wsparcia. Można też założyć, że z uwagi na występujące powiązania osobowe, ekonomiczne i techniczne z pozostałymi podmiotami, wnosząca skargę kasacyjną straciła możliwość samodzielnego podejmowania działań gospodarczych.

W związku z tym organ prawidłowo wywiódł, że stworzony "system procedowania" w zakresie wniosków płatnościowych miał jedynie na celu uzyskanie w ogólnym rozrachunku wyższych płatności, co niewątpliwie jest sprzeczne z celami wsparcia unijnego. Dokonanej przez organ oceny nie może zmienić ani to, że wnosząca skargę kasacyjną formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo przez inny podmiot, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno – prawne. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006 r. w sprawie C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; pkt 52-53).

Wprowadzone w przepisach prawa unijnego generalne klauzule pozwalają organom administracyjnym na podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Dlatego też organ rozpoznając wniosek o przyznanie płatności był uprawniony/zobowiązany do zbadania, czy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków do jej uzyskania, a w razie stwierdzenia ich istnienia – jak w sprawie niniejszej do odmówienia przyznania tej płatności.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał przedstawione w niej zarzuty za nieusprawiedliwione i z tego względu na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.