Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 września 2021 r., sygn. akt I GSK 125/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 listopada 2020r., sygn. akt I SA/Sz 543/20 po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] maja 2020 r. w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie z [...] marca 2020 r. oraz w punkcie drugim zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie złożył skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zarzucając:

1. 1) naruszenie prawa materialnego:
2. a) art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017r., poz.1201 ze zm., dalej: u.p.e.a.) w zw. z art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a przy ocenie podstawy prawnej do obciążenia strony przeciwnej kosztami postępowania egzekucyjnego w łącznej kwocie: 4.069,80 zł (w odniesieniu do tytułu wykonawczego [...]) i 25.650,00 zł (w odniesieniu do tytułu wykonawczego [...]), pomimo że stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, sygn. SK 31/14 niezgodność ww. przepisów z Konstytucją, ma miejsce jedynie, odpowiednio gdy chodzi o art. 64 § 1 pkt 4 "(...) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne i odpowiednio, gdy chodzi o art. 64 § 6 "(...) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opluty manipulacyjnej a zatem nie odnosi się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż okoliczności związane z następstwami braku ograniczeń w zakresie ustalania maksymalnej wysokości opłat egzekucyjnych, na które zwraca uwagę w swym orzeczeniu Trybunał Konstytucyjny, nie znajdują odzwierciedlenia w jej ramach - co doprowadziło w swych skutkach do nieuprawnionego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że:

ustalenie opłaty egzekucyjnej w kwocie 3 391,60 zł i opłaty manipulacyjnej kwocie 678,20 zł (w odniesieniu do tytułu wykonawczego [...]) oraz ustalenie opłaty egzekucyjnej w kwocie 21.375,00 zł i opłaty manipulacyjnej kwocie zł (w odniesieniu do tytułu wykonawczego TW) nie było adekwatne do poniesionych wydatków, nakładu pracy organu egzekucyjnego oraz poziomu skomplikowania czynności egzekucyjnych,

1. b) art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 w związku z art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. w związku z art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. oraz art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. wskutek błędnego stanowiska Sądu I instancji kwestionującego prawidłowość ustalania w niniejszej sprawie wysokości kosztów egzekucyjnych, poprzez przyjęcie przez organ odwoławczy w drodze analogii regulacji prawnej dotyczącej opłaty za czynność egzekucyjną inną niż zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego, a mianowicie, przyjęcie przepisu art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. przewidującego opłatę za zajęcie nieruchomości w wysokości 8 % kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł, w sytuacji, gdy zastosowanie tej regulacji (art. 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) wprowadza nakazaną powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (sygn. SK 31/14), górną granicę kosztów egzekucyjnych zapobiegającą zerwaniu więzi pomiędzy świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością opłat, ponoszonych za wykonanie tych czynności, powodującemu, że koszty te nie są one w takiej sytuacji formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu egzekucyjnego za podejmowane czynności, a stają się one swoistą, nieprzewidzianą przepisami ustawy, i, tym samym niedopuszczalną, sankcją dla dłużnika. Przy czym wprowadzenie tej granicy limitującej górną wysokość kosztów egzekucyjnych w odniesieniu do czynności zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego odbyło się, poprzez odwołanie się do ustawowego kryterium przewidzianego w przepisie art 64 § 1 pkt 6 u.p.e.a. (przewidującego maksymalną wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości, która nie może przekroczyć 34.200,00 zł), który to przepis konstytucyjnych wątpliwości nie budzi i tym samym jego stosowanie jest w pełni dopuszczalne.
2. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6, art. 18 u.p.e.a. oraz art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze. zm., dalej: k.p.a.), poprzez nakazanie organowi ustalania wysokości rzeczywistych kosztów egzekucyjnych w odniesieniu do stopnia efektywności egzekucji, poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności publicznoprawnych, co w konsekwencji oznacza wycenę tych kosztów i nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu ww. przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do uchylenia postanowień organów oby instancji,
2. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji wskutek bezpodstawnego zarzucenia organom obu instancji "braku dokładnego wyjaśnienia i wykazania, jakie konkreinie koszty egzekucyjne powstały w związku ze świadczeniem organu egzekucyjnego w toku tego postępowania egzekucyjnego", podczas gdy wydanie uchylonych aktów administracyjnych, zostało poprzedzone przeprowadzeniem postępowania w zgodny z prawem sposób i połączony z dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego spornej sprawy w zakresie mającym znaczenie prawne dla jej rozstrzygnięcia, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych postanowień - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uchylenia postanowień organów oby instancji.

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik spółki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Za podstawę wyroku z 10 listopada 2020 r., I SA/Sz 543/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przyjął ustalenia faktyczne z których wynika, że Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Szczecinie prowadził postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanej A. Sp. z o.o. z siedzibą w S. na podstawie tytułów wykonawczych [...] i [...] z [...] września 2019 r. Należności objęte tytułami egzekucyjnymi dotyczyły zaległości z tytułu składki na ubezpieczenie zdrowotne za marzec 2017 r. oraz z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za miesiące luty i marzec 2017 r. W toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny zawiadomieniami z [...] września 2019 r. dokonał zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w Banku Powszechna Kasa Oszczędności Bank Polski S.A. 20 września 2019 r. zawarto układ ratalny umożliwiający spłatę zadłużenia do 15 grudnia 2021. Należności objęte tytułami wykonawczymi zostały zapłacone.

Dyrektor Oddziału ZUS postanowieniem z [...] marca 2020 r. określił koszty egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w wysokości 4.069,80 złotych, w tym tytułem opłaty manipulacyjnej w kwocie 678,20 złotych i opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w kwocie 3.391,60 złotych oraz na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] w wysokości 28. 622,60 złotych, w tym tytułem opłaty manipulacyjnej w kwocie 4.769,70 złotych i opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w kwocie 23.852,90 złotych. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie postanowieniem z [...] maja 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej określenie kosztów egzekucyjnych do [...] i określił zobowiązanej Spółce koszty egzekucyjne powstałe w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego tytułu wykonawczego w wysokości 25.650 złotych; utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie w pozostałej części. Uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów w przedmiocie naliczenia wierzycielowi kosztów postępowania egzekucyjnego w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 listopada 2016 r. w sprawie SK 31/14 orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także, że art. 64 § 6 u.p.e.a. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Trybunał wskazując motywy rozstrzygnięcia podkreślił, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnej i manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, lecz z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy analizowanych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością, czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą, chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla, bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością.

Trybunał zauważył też, że w ujęciu materialnym opłaty te są zbliżone do podatku, co oznacza, że należy je interpretować ściśle, zgodnie z intencją ustawodawcy konstytucyjnego, w tym z wyrażoną w art. 217 Konstytucji RP konstytucyjną zasadę określoności ustawowej. W myśl, którego nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Orzeczenie o niekonstytucyjności ma charakter konstytutywny i jako zdarzenie prawne powoduje następstwa w postaci zmiany stanu prawnego. W sytuacji wyroku o złożonych skutkach, gdy orzeczenie dotyczy niekonstytucyjności w "pewnym zakresie", doprowadza do uchylenia pewnego fragmentu normy, uznanego za niekonstytucyjny, w pozostałym zakresie utrzymując stan prawny. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z wyrokiem zakresowym o charakterze negatywnym, albowiem kwestie konstytucyjności zostały rozstrzygnięte w odniesieniu do treści normatywnej pominiętej w orzeczeniu. Wyrok Trybunału dotyczy, bowiem tzw. pominięcia prawodawczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowane jest stanowisko, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego oznacza, iż wyrok Trybunału powinien być uwzględniony przy ocenie prawnych podstaw aktu administracyjnego (wydanej decyzji/postanowienia).

W tej kwestii wypowiadał się już wielokrotnie NSA, przykładowo w wyrokach z dnia 6 kwietnia 2017 r., II FSK 693/15, z dnia 10 kwietnia 2018 r., II FSK 914/16, z dnia 6 marca 2018 r., II FSK 2206/17 oraz z dnia 26 kwietnia 2018 r., II FSK 2621/17, z dnia 14 marca 2019 r., II FSK 3701/18. Podzielając prezentowaną w tych wyrokach argumentację Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie stwierdza, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14, nie powoduje - w przeciwieństwie do wyroku uznającego kwestionowany przepis za niezgodny z Konstytucją - utraty mocy przepisu art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Przepis ten nadal obowiązuje w systemie prawa, nie traci mocy, jednakże od chwili orzeczenia musi być traktowany jako niezgodny z Konstytucją w zakresie określonym w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie musi być nadal stosowany przez adresatów tego przepisu (także przez organy administracji publicznej i sądy), jednakże, aby nie narazić się na zarzut naruszenia Konstytucji, przepis ten musi być stosowany i interpretowany zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku TK (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1678/19, LEX nr 2865472).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego po uwzględnieniu powołanego wyroku TK, wskazuje się, że dopóki ustawodawca nie wprowadzi w ustawie stosownych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Tak, więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, które mają obciążyć wierzyciela, organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy organu. Zdaniem Sądu, dokonując oceny czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga nakładu pracy i czasu (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 849/19, LEX nr 2783741).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela zapatrywania prezentowane w orzecznictwie wskazujące na brak podstaw do naliczania opłaty egzekucyjnej (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), w przypadku braku skutecznego zajęcia rachunku bankowego ze względu na brak środków pieniężnych na koncie. Wykładnia art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że opłata egzekucyjna z tytułu zajęcia wierzytelności pieniężnej może być naliczona przez organ egzekucyjny jedynie wówczas, gdy na zajętym przez organ rachunku bankowym są środki pieniężne. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wyrażany jest pogląd, że opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a., może być pobrana wyłącznie wówczas, gdy nastąpi faktyczne zajęcie wierzytelności pieniężnych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 października 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 882/19 i wyroki NSA z: 30 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 613/19; 12 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3379/18; 20 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 778/16; 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198).

Uzupełniająco odnotować w tym zakresie wypada, że ze skutecznym zajęciem egzekucyjnym mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania majątkiem zobowiązanego, w przypadku rachunku bankowego środkami finansowymi znajdującymi się na tym rachunku bankowym zobowiązanego. W myśl, bowiem art. 1a pkt 18 u.p.e.a. ilekroć w ustawie jest mowa o zajęciu egzekucyjnym - rozumie się przez to czynność organu egzekucyjnego, w wyniku, której organ egzekucyjny nabywa prawo rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego w zakresie niezbędnym do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Za oczywiste należy też uznać, że o skutecznym zajęciu można mówić nie tylko w przypadku, gdy w dacie zajęcia na koncie znajdują się środki pieniężne, ale również w sytuacji, gdy środki takie wpłyną na to konto w okresie późniejszym, w czasie, gdy zajęcie tego konta jest nadal skuteczne.

Zgodnie, bowiem z treścią art. 80 § 2 u.p.e.a. zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia. Ponieważ do zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego dochodzi z chwilą doręczenia bankowi zawiadomienia o zajęciu, to zapis prawny odnoszący się do skutecznego zajęcia przyszłych wpłat na to konto obejmuje tym samym to "inne prawo majątkowe", o którym mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. Podkreślić należy, że w rzeczonym przepisie mowa jest o zajęciu wierzytelności, czyli należności przysługującej dłużnikowi, zatem na rachunku bankowym muszą znajdować się środki pieniężne, aby doszło do zajęcia. Brak środków na koncie nie skutkuje zajęciem jakiejkolwiek kwoty, o której mowa w art. 80 § 2 u.p.e.a. Z przepisu tego bowiem wynika, że zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego obejmuje również kwoty, które nie były na rachunku bankowym w chwili zajęcia, a zostały wpłacone na ten rachunek po dokonaniu zajęcia.

Jeszcze raz podkreślić należy, iż aby mówić o nabyciu prawa do rozporządzania składnikiem majątkowym zobowiązanego, o którym mowa w art. 1a pkt 18 u.p.e.a., to taki składnik majątku musi istnieć. Gdy na rachunku bankowym dłużnika brak jest środków finansowych, to nie można mówić o zajęciu wierzytelności (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1329/20, LEX).

Wypada też zwrócić uwagę na cele ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W myśl art. 1 pkt 2 u.p.e.a. ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art.

2. Zatem celem ustawy jest prowadzenie przez organy egzekucyjne postępowania zmierzającego do doprowadzenia do wykonania obowiązków, m.in. obowiązków o charakterze pieniężnym. Za usprawiedliwione należy, zatem przyjąć, że celem ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w rozumieniu art. 1 pkt 2 u.p.e.a. jest doprowadzenie do wykonania egzekwowanego obowiązku. Realizacja tego celu, w ocenie NSA, uzasadnia pobranie opłaty egzekucyjnej proporcjonalnie do wyegzekwowanej należności. Niewykonanie zaś w drodze postępowania egzekucyjnego obowiązku podlegającego tej ustawie, nie uprawnia do poboru opłaty egzekucyjnej od wierzyciela, gdyż nie dochodzi wówczas do zrealizowania preferowanego celu ustawy - wykonania egzekwowanego obowiązku. Inaczej rzecz ujmując, jeżeli organy egzekucyjne zrealizowały cel ustawy, o którym mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. doprowadziły do wykonania egzekwowanego obowiązku, to usprawiedliwiony jest pobór opłaty egzekucyjnej. Natomiast w przypadku niewykonania tego obowiązku, z uwagi na niezrealizowanie celu ustawy, opłata egzekucyjna, o której mowa w art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a. tym organom od wierzyciela się nie należy (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2021 r., sygn. akt I GSK 1329/20, LEX).

Natomiast w zakresie opłaty manipulacyjnej NSA uważa, że jest ona należna, bez względu na fakt czy egzekucja była skuteczna (por. np. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 2918/18, LEX nr 2772198, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019, sygn. akt II FSK 3802/18, LEX nr 2693060, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1338/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06, www.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, LEX nr 2504633).

Wypada w tym zakresie podkreślić, że opłata egzekucyjna pobierana jest za zajęcie wierzytelności (art. 64 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), natomiast opłata manipulacyjna zależna jest nie od skutecznego zajęcia a od kwoty egzekwowanych należności (art. 64 § 6 u.p.e.a.). W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że jedynym warunkiem powstania obowiązku uiszczenia opłaty manipulacyjnej jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1339/06, www.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06, www.nsa.gov.pl). Przez czynności egzekucyjne rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego.

W związku z tym czynności polegające na doręczeniu zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, jak i spisaniu protokołu o stanie majątkowym zobowiązanego mieszczą się w katalogu czynności egzekucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II FSK 1148/06, www.nsa.gov.pl).

NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela przeważające w orzecznictwie stanowisko, prezentowane w zakresie skutków powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt 31/14, iż organ powinien zbadać adekwatność ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności, a więc odnieść się do zachowania racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu (por. np. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II FSK 851/18, LEX nr 2973856, a także wskazane tam wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II FSK 693/15, z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 914/16, z 6 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 2206/17 oraz z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 2621/17, z 14 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3701/18, sygn. akt II FSK 3700/18.

Stan niniejszej sprawy powoduje, że WSA przeprowadził pełną a zatem prawidłową kontrolę wydanego w sprawie postanowienia organu odwoławczego, które z uwagi na ich istotny brak w sferze pełnego, jednoznacznego i przekonującego ustalenia, co do kosztów obciążających wierzyciela, nie może się ostać w obrocie prawnym, – jako rozstrzygnięcie, przy wydaniu, którego nie zastosowano się do wytycznych wynikających z wyroku TK.

W konsekwencji, organ rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w tym wyroku WSA oraz przywołanym wyroku TK z 28 czerwca 2016 r., ze szczególnym uwzględnieniem konieczności wykazania adekwatności ustalonych kosztów egzekucyjnych względem poziomu skomplikowania czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny oraz nakładu pracy organu przy egzekwowaniu należności z zachowaniem racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji, a czynnościami organów, za podjęcie, których opłaty te zostały naliczone, tak, aby opłaty te nie przekroczyły maksymalnego rozsądnego pułapu. Przy czym pamiętać należy, że koszty te powinny być obliczone w taki sposób, aby wierzyciel nie odebrał ich, jako swoistej kary. Tym bardziej, – że jak wspomniano wyżej – nie mamy w sprawie do czynienia z dłużnikiem, lecz wierzycielem. Trzeba także zauważyć, że ich wysokość nie powinna zniechęcać wierzyciela do dochodzenia swojej wierzytelności i stanowić finansowej bariery do jej dochodzenia.

Dodać należy, że pewnych wskazówek interpretacyjnych, w jaki sposób należy wyliczyć sporne koszty, można poszukiwać w ustawie z 4 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1553), która weszła w życie 20 lutego 2021 r. i która stanowi wykonanie wyroku TK w zakresie objętym niniejszym sporem.

W świetle powyższego w zaistniałych w sprawie okolicznościach postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez organ skutku.

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1) p.p.s.a.