Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I GSK 1254/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3542/15 na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 t. j. ze zm.) dalej " p.p.s.a " oddalił skargę J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu renty strukturalnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] sierpnia 2007 r. J. P. złożył wniosek o przyznanie renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Żninie (dalej: "Kierownik Biura w Żninie" lub "Kierownik Biura Powiatowego ARMiMR w Żninie") w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania renty strukturalnej.

[...] czerwca 2008 r. strona złożyła kolejny wniosek o przyznanie renty strukturalnej a w dniu [...] listopada 2008 r. dokonała zmiany we wniosku, w zakresie osoby przejmującej gospodarstwo, jak również sposobu przekazania gospodarstwa - z następcy na powiększenie gospodarstwa rolnego. W dniu [...] listopada 2008 r. J. P. przedłożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Żninie dokumenty potwierdzające przekazanie gospodarstwa rolnego i zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej, w tym. m.in. akt notarialny Repertorium A Nr [...]. Z kolei w dniu [...] grudnia 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Żninie wydał decyzję nr [...] o przyznaniu J. P. renty strukturalnej od listopada 2008 r. do grudnia 2014 r. w wysokości 954,44 zł.

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej "Dyrektor Oddziału ARMiMR w Toruniu " utrzymał w mocy ww. decyzję.

Strona nie wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję organu II instancji.

W dniu [...] września 2014 r. J. P. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Żninie wniosek o zmianę decyzji o przyznaniu renty strukturalnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w dniu [...] października 2014 r. wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie tego wniosku a Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu postanowienie nr [...] o jego uchyleniu w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] stycznia 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Żninie wezwał stronę do usunięcia braków formalnych we wniosku z dnia [...] września 2014 r. Strona pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. doprecyzowała, że ww. wniosek należy traktować jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem obowiązującego prawa, "a jeżeli ta podstawa stanie się nieaktualna po prawomocnym zakończeniu postępowania (....)" jako wniosek o wznowienie postępowania.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu [...] lutego 2009 r.

Prezes ARiMR wskazał, iż kwestionowana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad określonych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Dz.U. z 2013 r., poz. 267) dalej "k.p.a.", w związku z powyższym nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. strona wniosła odwołanie od ww. decyzji, które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał za bezzasadne i wskazał, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i rozpatrzył materiał dowodowy. Prawidłowo również organ I instancji dokonał analizy przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. pod kątem ich ziszczenia się bądź nie. Brak jest zatem uzasadnienia dla twierdzenia strony o naruszeniu podstawowych zasad postępowania, które skutkowałyby stwierdzeniem nieważności decyzji. Przyjmuje się, wprawdzie co do zasady, że możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku rażącego naruszenia przepisów procesowych. W takiej jednak sytuacji, uchybienia procesowe musiałyby prowadzić do naruszenia przepisu prawa materialnego. Zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności nie jest w takim przypadku wykluczone, pod warunkiem, iż końcowy rezultat rażących uchybień w prowadzeniu postępowania administracyjnego stanowi rozstrzygnięcie, które ze względu na swoją treść jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności, a w przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego niezastosowania art. 10 k.p.a. organ wskazał, iż w niniejszej sprawie, istota problemu dotyczy kontroli decyzji w kontekście wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., zatem nie można zgodzić się ze stroną, że niezastosowanie art. 10 k.p.a. mogło mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem postępowania nieważnościowego nie jest przecież merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Również za nietrafne i niezasadne uznano podniesione w odwołaniu zarzuty (i argumentację powołaną na ich poparcie) dotyczące naruszenia skutkującego wadliwością określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kwestii zasadności argumentów podniesionych przez stronę w zakresie braku wyjaśnienia i dokładnego wskazania przepisów intertemporalnych uzasadniających stosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, z późn. zm) dalej "rozporządzenie z 19 czerwca 2007 r." wskazano iż Prezes ARiMR w decyzji nr [...] wyjaśnił stronie prawidłowość zastosowania przepisów ww. rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że wniosek strony został złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., rozporządzenie zostało ogłoszone w Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był zobligowany do rozpatrzenia wniosku strony na podstawie przepisów ww. rozporządzenia.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191, z późn. zm.) dalej: " rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r." ma z kolei zastosowanie do spraw wszczętych na podstawie wniosków złożonych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. Wniosek J. P. o przyznanie renty strukturalnej został złożony poza i z tego powodu nie mógł być rozpatrywany w trybie rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r.

Decyzję tę zaskarżono do WSA w Warszawie, który uznał skargę za bezzasadną.

Sąd I instancji stwierdził, iż prowadzone na podstawie przepisu art. 156 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji. Z tego też powodu ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Należy również pamiętać o tym, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji w kontekście tego czy jest ona dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. to znaczy nie może rozpatrywać jej co do istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ orzeka zatem wyłącznie kasacyjnie stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem a w przypadku braku przesłanek do wydania takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Sądu I instancji przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie skarżącemu renty strukturalnej, nie tylko nie zostały naruszone w sposób rażący ale i nie zostały naruszone w jakikolwiek inny sposób. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego o przyznanie renty strukturalnej złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., był rozpatrywany prawidłowo tj. zgodnie z przepisami rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. Prezes ARiMR w decyzji nr [...] wyjaśnił skarżącemu prawidłowość zastosowania przepisów ww. rozporządzenia. Z uwagi na fakt, że wniosek skarżącego został złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., a rozporządzenie zostało ogłoszone w Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR był zobligowany do rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie przepisów tegoż rozporządzenia.

Skarżący został również poinformowany, że rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r. ma zastosowanie do spraw wszczętych na podstawie wniosków złożonych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006. W związku z faktem, że jego wniosek o przyznanie renty strukturalnej został złożony w dniu [...] czerwca 2008 r., nie mógł być rozpatrywany w trybie rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. Sąd I instancji przypomniał również pierwszy wniosek Strony złożony w dniu [...] sierpnia 2007 r. skutkował odmową przyznania renty i nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla procedowania nad wnioskiem późniejszym.

Sąd podzielił też stanowisko organu iż działanie "Renty strukturalne", jako jedno z działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, zostało zakończone ze względu na osiągnięcie planowanej, liczby beneficjentów tego działania. Wstrzymanie przyjmowania wniosków zostało bowiem wprowadzone na podstawie tego rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 135, poz. 951), (weszło w życie z dniem 11 sierpnia 2006 r.). Sąd podkreślił, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano trafnie na przepisy intertemporalne skutkujące koniecznością zastosowania rozporządzenia " nowego’’.

Powyższy wyrok został zaskarżony na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjną, w której zarzucono Sądowi I instancji:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie § 19 ust. 4 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że Kierownik Biura Powiatowego ARMIR w Żninie był zobligowany do rozpatrzenia wniosku na jego podstawie zamiast na podstawie rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r., które nadal obowiązywało w obrocie prawnym, a było bardziej korzystne dla Skarżącego - i nie zostało na uchylone, a także brak w tej mierze przepisów intertemporalnych;
2. 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
3. a. art. 7, 8, 10, 11, 15 k.p.a. w sposób rażący poprzez ich niezastosowanie i tym samym błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, które skutkowało niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego, oraz zastosowaniem przepisów mniej korzystnego dla skarżącego rozporządzenia;
4. b. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...].12.2008 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Żninie nr [...] nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ wydając w/w decyzję przyjął jako jej podstawę stan prawny z rozporządzenia mniej korzystnego dla skarżącego, a rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r. nie zostało uchylone, ani zmienione i obowiązywało w dniu złożenia wniosku przez skarżącego.
5. III. Wskazując na powyższy zarzut Skarżący kasacyjnie wniósł:

1. 1. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi w całości, a więc stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].12.2008 r. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Żninie nr [...];

ewentualnie

1. 2. na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości oraz poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa.
2. IV. Ponadto wniesiono:

1. 1. na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;
2. 2. na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna przesłanka nieważności postępowania, wymieniona w art. 183 § 2 p.p.s.a., co nakazywało rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając art. 193 zd. drugie p.p.s.a., odniósł się wyłącznie do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Przed ustosunkowaniem się do zarzutów skargi kasacyjnej z uwagi na ich sposób sformułowania, koniecznym jest przypomnienie pewnych istotnych i oczywistych kwestii.

Bez wątpienia skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym.Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

Ponadto zarzuty kasacyjne powinny zawierać uzasadnienie, a w przypadku zarzutów naruszenia przepisów procesowych także wskazanie jaki wpływ na wynik sprawy miało zarzucane uchybienie procesowe. Sąd nie może bowiem zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSA i WSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zważywszy, że zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co do zasady najpierw rozważyć należałoby kwestie związane z ostatnim z tych zakresów. Podzielić trzeba bowiem pogląd w zasadzie powszechnie wyrażany zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie, w myśl którego dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. w szczególności J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 433 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120 i z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 397/07, LEX nr 468936).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że formułując podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania Skarżący nie spełnił wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć sąd pierwszej instancji (zresztą w istocie zarzuty wskazane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zmierzają do zakwestionowania postępowania organu), nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 kwietnia 2019 r., I FSK 452/17; 26 luty 2019 r., I OSK 2164/16; 25 stycznia 2019 r., I GSK 1113/16, 2 stycznia 2012 r., I OSK 1057/11; 15 grudnia 2011 r., II FSK 1053/10; 18 października 2011 r., II FSK 797/10; z dnia 13 września 2011 r., II FSK 593/10; z dnia 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; wszystkie orzeczenia dostępne w bazie CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie w petitum skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 15 k.p.a. stwierdzając, iż doszło do ich rażącego naruszenia prawa poprzez ich niezastosowanie i tym samym błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, które skutkowało niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego, oraz zastosowaniem przepisów mniej korzystnego dla skarżącego rozporządzenia. W ocenianej skardze kasacyjnej Skarżący nie powiązał konkretnych okoliczności sprawy z powołanymi w wyżej wymienionej zbitce przepisów konkretnymi regulacjami przytoczonych aktów prawnych.

Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane w zakresie powołanych okoliczności, ale wysoce nieprecyzyjne, bowiem żadna z okoliczności nie została wskazana jako przemawiająca za naruszeniem przez sąd pierwszej instancji konkretnej normy prawa proceduralnego. Powołanie przez skarżącego szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni wątpliwym, jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutów Skarżącego. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie została także przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wnoszący ją Skarżący ograniczył się do zamanifestowania niezadowolenia przede wszystkim z ustaleń faktycznych poczynionych przez organ administracji i zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji. Z tych wszystkich względów zarzuty te jako niespełniające wymogów formalnych, uchylają się spod kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarżący zarzucił również Sądowi I instancji, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz § 19 ust. 4 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. W ocenie Skarżącego kasacyjnie, WSA w Warszawie błędnie zaakceptował stanowisko organu, który wydając w sprawie ostateczną decyzję w przedmiocie renty strukturalnej, oparł rozstrzygnięcie o stan prawny z rozporządzenia mniej korzystnego dla skarżącego, a rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r. nie zostało uchylone, ani zmienione i obowiązywało w dniu złożenia wniosku przez skarżącego.

Zarzuty te nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie tej części rozważań przypomnieć należy, iż kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dotyczy decyzji zapadłych w postępowaniu nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, którego celem jest ustalenie czy kontrolowane w tym postępowaniu rozstrzygnięcie jest dotknięte którąś z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Brzmienie tego przepisu wskazuje, że zawiera on dwie niezależne od siebie przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Zaistnienie którejkolwiek z nich daje podstawę do stwierdzenia nieważności danego aktu. Przy czym z "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja.

Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Tak więc nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06; z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99; z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92).

Zauważyć również należy, że w postępowaniu toczącym się w trybie nadzwyczajnym jaki jest stwierdzenie nieważności, organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie ukierunkowane jest wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o materiał dowodowy, który posłużył do wydania badanego orzeczenia. Charakter postępowania uniemożliwia bowiem gromadzenie nowych dowodów i czynienie nowych ustaleń faktycznych w sprawie. Stąd też organ orzekający w tym trybie dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie może prowadzić postępowania w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, lecz obowiązany jest skoncentrować się na materiale zgromadzonym w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją i ustaleniach poczynionych na jego podstawie.

Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż przepisy prawa dotyczące postępowania o przyznanie skarżącemu renty strukturalnej nie zostały naruszone, przez co brak było podstaw do rozważań, czy doszło w sprawie do rażącego naruszenia prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Wniosek skarżącego o przyznanie renty strukturalnej złożony został w dniu [...] czerwca 2008 r. i został rozpatrzony zgodnie z przepisami rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. dotyczącego szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Rozporządzenie zostało ogłoszone w Dz. U. z dnia 21 czerwca 2007 r. i weszło w życie z dniem ogłoszenia. Organ zobowiązany był więc do rozpatrzenia wniosku skarżącego na podstawie przepisów tegoż rozporządzenia, bowiem dotyczy ono wniosków złożonych po jego wejściu w życie.

Natomiast rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r., którego zastosowania w sprawie domaga się Skarżący kasacyjnie, dotyczyło spraw wszczętych na podstawie wniosków złożonych w ramach Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006 i miało swój czas realizacji przyznawanej pomocy.

Zgodnie z § 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia z 30 kwietnia 2004 r. znowelizowanego 11 sierpnia 2006 r. renty strukturalne są przyznawane do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich na uzyskiwanie rent strukturalnych lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie zakładany na 2008 r. wskaźnik wykonania tego planu określony w załączniku do obwieszczenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 listopada 2004 r. w sprawie planu rozwoju obszarów wiejskich (M.P. Nr 56, poz. 958) w części 11 "Wdrożenie Planu - monitoring i ocena Planu, kontrola i sankcje finansowe, promocja" w ust. 11.4. "Podstawowe wskaźniki monitorowania" w tabeli nr 65.

Z kolei zgodnie z pkt 2 § 3 renty strukturalne są przyznawane według kolejności otrzymania przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosków o przyznanie renty strukturalnej.

Z treści § 3 wynika zatem, że renty strukturalne przyznaje się z uwzględnieniem zasady kolejności złożenia wniosków do czasu, w którym osiągnięty zostanie limit środków przeznaczonych na ten cel w Planie Rozwoju Obszarów Wiejskich lub do dnia, w którym suma beneficjentów osiągnie wskaźnik zakładany w tym planie na 2008 r. Unormowanie zawarte w tym przepisie wskazuje, że w razie spełnienia jednego z tych wskaźników renta strukturalna nie może być przyznana. Począwszy od 1 stycznia 2007 r. wydatki na uzyskiwanie rent strukturalnych w oparciu o wnioski składane w roku 2007 nie są już finansowane z EFOGR, lecz z nowoutworzonego Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), ustanowionego rozprowadzeniem (WE) nr 1290/2005.

Fundusz ten na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 przejął również zobowiązania z tytułu rent strukturalnych podjęte przez państwa członkowskie pod rządami rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, zaciągnięte do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków, określonego w decyzjach zatwierdzających wsparcie Wspólnoty dla programów operacyjnych lub w dokumentach programowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich.

W dniu 11 kwietnia 2007 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 z późn. zm.).dalej "ustawa z dnia 7 marca 2007 r." Na podstawie art. 42 tej ustawy do ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej w art. 5 dodano ust. 3a mówiący, że pomoc finansowa w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich jest udzielana "do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r.".

Na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wydane zostało rozporządzenie z 19 czerwca 2007 r. ustalające szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Z powyższego wynika, iż rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r. regulowało zasady przyznawania rent strukturalnych w latach 2004 - 2006 r. Od 11 kwietnia 2007 r. w ramach programu wsparcia obszarów wiejskich obowiązują nowe przepisy przyznawania rent strukturalnych na lata 2007 - 2013 r. Po wejściu w życie nowych przepisów tj. po 11 kwietnia 2007 r. został złożony wniosek Skarżącego o przyznanie renty strukturalnej. Ponadto w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Toruniu określającej Skarżącemu kasacyjnie wysokość renty strukturalnej, wydanej w związku z jego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. Natomiast renty strukturalne według zasad określonych w rozporządzeniu z 30 kwietnia 2004 r. mogły być przyznawane przez organ najpóżniej do 30 czerwca 2008 r. o ile wcześniej nie został wyczerpany limit środków przeznaczonych na ten cel.

Z akt sprawy wynika bez żadnych wątpliwości, iż na ten dzień 30 czerwca 2008 r. renta strukturalna, nie została Skarżącemu, z oczywistych względów przyznana przez organ. Skarżący złożył wniosek w dniu w którym upłynął ostateczny termin do przyznania pomocy przez organ, a decyzja przyznająca rentę strukturalną w II instancji została wydana w dniu [...] lutego 2009 r. Ponadto w dacie złożenia wniosku przez Skarżącego obowiązywała już ustawa z 7 marca 2007 r. oraz rozporządzenie z 19 czerwca 2007 r. ustanawiające zasady przyznawania rent strukturalnych na lata 2007-2013 r., którego to okresu nie dotyczyło rozporządzenie z 30 kwietnia 2004 r. Z tego względu właściwie został zastosowany w sprawie § 19 ust. 4 rozporządzenia z 19 czerwca 2007 r. obowiązującego od dnia 21 czerwca 2007r. dotyczącego szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.