Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA lub Sąd I instancji), wyrokiem z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt V SA/Wa 1430/18, uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca lub Spółka) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: organ lub Prezes ARiMR) z dnia 15 czerwca 2018 r., nr 43/2018, w przedmiocie odmowy wpisu do rejestru grup producentów rolnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes ARiMR, w której zaskarżył orzeczenie w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucono:
Naruszenie prawa materialnego:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 lit. d) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1305/2013), w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2018 r. poz. 1026; dalej: u.g.p.r.) - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 września 2015 r. (Dz.U. 2015 r. poz. 1888; dalej: znowelizowana u.g.p.r.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu iż cele działalności wskazane w art. 27 ust. 1 lit. d) rozporządzenia 1305/2013 stanowią jedynie przykładowe wyliczenie innych zadań, które mogą być realizowane przez grupy na podstawie planu biznesowego, podczas gdy ww. przepis należy rozumieć w ten sposób, że w celu uzyskania pomocy muszą być realizowane co najmniej wszystkie cele określone w rozporządzeniu 1305/2013, co znalazło wyraz w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.g.p.r.;
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 5 pkt 2 znowelizowanej u.g.p.r. przez błędne zastosowanie polegające na pominięciu zawartej w przedmiotowym przepisie regulacji nakazującej wykreślenie grupy z rejestru, jeżeli nie dostosuje się ona do zmienionych warunków prawnych w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do zastosowania ww. przepisu ponieważ Grupa w okresie dostosowania nie wprowadziła do statutu zmian, określonych ustawą zmieniającą.
Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) polegające na błędnym zarzuceniu organowi, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona do jej merytorycznego rozstrzygnięcia, w szczególności przez brak szczegółowego odniesienia się do zapisów umowy spółki, podczas gdy na str. 7 zaskarżonej decyzji wskazano wprost, że § 11 ust 3 umowy Spółki nie wskazuje sankcji dla członka grupy, który nie spełnia warunków określonych w art. 2 i art. 3 u.g.p.r.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA. Wniesiono też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i rozpoznaniu skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes ARiMR przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.
Skargę kasacyjną oparto o obydwie podstawy.
W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Nie zasługiwał on na uwzględnienie zarówno ze względów formalnych, jak i merytorycznych.
W odniesieniu do aspektów formalnych, przypomnieć wstępnie należy, iż skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami.
Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i - w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc powyższe do sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że powołane jako naruszone przez Sąd I instancji przepisy art. 77 oraz 107 k.p.a. składają się z kilku jednostek redakcyjnych. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał których konkretnie przepisów tych regulacji dotyczy zarzut. Nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Stąd też NSA w tym zakresie nie mógł dokonać oceny zarzutu. Analiza zarówno wyartykułowanego w petitum skargi kasacyjnej zarzutu, jak i jego uzasadnienia wykazuje także, że brak jest wskazania na czym polegać miało naruszenie przez WSA dyspozycji art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a. Skarżący kasacyjnie prezentuje generalnie stanowisko – będące jedynie polemiką z ustaleniami Sądu I instancji – że w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, gdyż nie jest sporne, że "Grupa nie dostosowała swojego aktu założycielskiego do zmienionych warunków prawnych w okresie dostosowawczym (...)" (s. 5 skargi kasacyjnej), a analiza aktu założycielskiego wg jego treści obowiązującej w czasie dokonywania weryfikacji przez organ nie jest w stanie wykazać właściwej sankcji dla naruszenia zasad, o których mowa w u.g.p.r. (s. 6 skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od stwierdzonej wadliwości sformułowania zarzutu, za zasadne uznał podkreślenie, co następuje. Po pierwsze, sam fakt braku dokonania w okresie dostosowawczym (wynikającym z art. 4 ust. 1 znowelizowanej u.g.p.r.) zmiany przez grupę producentów jej aktu założycielskiego nie jest okolicznością przemawiającą za uznaniem, iż grupa nie spełnia wymogów określonych w art. 3 albo art. 3a u.g.p.r. Po drugie – weryfikacja spełniania zmodyfikowanych (w wyniku nowelizacji u.g.p.r.) warunków stawianych grupie producentów musi uwzględniać wymogi określone w art. 4 u.g.p.r. (w tym dotyczących określenia sankcji) i wymaga szczegółowej oraz systemowej analizy treści postanowień aktu założycielskiego grupy. Ocena bowiem prawidłowości konstrukcyjnej przewidzianych w akcie założycielskim sankcji za niewypełnianie przez członka grupy obowiązków wymaga analizy zakresu i treści owych obowiązków (w sprawie: wynikających przede wszystkim z § 11 ust. 2 aktu założycielskiego).
Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie czy akt założycielski grupy producentów zawierał określenie sankcji wobec członka grupy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 7 (w tym lit. b) u.g.p.r. Po trzecie wreszcie, jeżeli akt założycielski grupy przewiduje w omawianym zakresie także regulacje szczegółowe zawarte w odrębnych aktach (w przedmiotowej sprawie jest to, wg § 11 ust. 3 aktu założycielskiego, stosowny Regulamin), uwzględnienia w omawianym zakresie wymaga również treść tychże aktów.
W związku z tym, że w sprawie nie zakwestionowano ustaleń Sądu I instancji, iż organ odwoławczy orzekając w sprawie nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jako bezprzedmiotowy należało potraktować drugi z zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 5 pkt 2 znowelizowanej u.g.p.r.
Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 27 ust. 1 lit. d) rozporządzenia 1305/2013 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.g.p.r. poprzez błędną wykładnię.
Dyspozycja art. 2 ust. 1 u.g.p.r. określa przesłanki zawiązywania grup producentów rolnych, w tym wskazując in fine – w brzmieniu nadanym ustawą o zmianie u.g.p.r. – cele grupy jako: "dostosowania produktów rolnych i procesu produkcyjnego do wymogów rynkowych, wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności produktów rolnych, rozwijania umiejętności biznesowych, marketingowych oraz organizowania i ułatwiania procesów wprowadzania innowacji, a także ochrony środowiska naturalnego." Wedle projektodawców zmiana brzmienia art. 2 u.g.p.r., polegająca na rozszerzeniu celów organizowania się w grupę, miała na celu dookreślenie katalogu celów, dla których mogą tworzyć się grupy producentów rolnych i uwzględnienie w nim także celów określonych w art. 27 rozporządzenia 1305/2013, ze względu na realizację których grupy producentów rolnych miałyby możliwość otrzymania wsparcia finansowego ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (s. 4 uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o zmianie u.g.p.r. oraz zmianie innych ustaw z dnia 12 sierpnia 2015 r., druk sejmowy nr 3836; www: sejm.gov.pl).
Zdaniem skarżącego kasacyjnie prawidłowa wykładnia znowelizowanego art. 2 ust. 1 u.g.p.r. w kontekście art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013 wskazuje, iż warunkiem koniecznym uzyskania pomocy jest realizacja wszystkich wskazanych celów wymienionych w regulacji unijnej.
W niniejszej sprawie spór dotyczy tego, iż w ocenianym przez organ akcie założycielskim grupy nie było wprost wskazania, iż celem grupy jest: rozwijanie umiejętności biznesowych, marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji. Są to cele wskazane w dyspozycji art. 27 ust. 1 lit. d) rozporządzenia 1305/2013. Dla prawidłowej interpretacji tego przepisu znaczenie ma jego ulokowanie i brzmienie w kontekście całego ust. 1 przedmiotowej regulacji, co uzasadnia jego przywołanie. I tak, wedle dyspozycji art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013: "Wsparcia w ramach tego działania udziela się w celu ułatwienia tworzenia grup i organizacji producentów w sektorach rolnictwa i leśnictwa do celów:
- a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produktów producentów, którzy są członkami takich grup lub organizacji;
- b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;
- c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności; oraz
- d) innych zadań, które mogą być prowadzane przez grupy i organizacje producentów, takich jak rozwijanie umiejętności biznesowych i marketingowych oraz organizowanie i ułatwianie procesów wprowadzania innowacji."
Odczytując kontekstowo i wewnątrzsystemowo treść i znaczenie postanowienia zawartego w art. 27 ust. 1 lit. d) rozporządzenia 1305/2013 stwierdzić należy, że nie ma ono charakteru bezwzględnego. Po pierwsze dlatego, że o ile określenie celów zawartych w lit. a) – c) ma charakter skonkretyzowany oraz niepozostawiający wątpliwości odnośnie konieczności ich realizacji, to pod lit. d) mowa jest o "innych zadaniach, które mogą być prowadzone przez grupy". Oznacza to, że owe inne zadania – wobec przewidzianej wprost w tym przypadku możliwości (a zatem ewentualności) ich realizowania – mają charakter fakultatywny, a zatem nieobowiązkowy.
Po drugie, wskazanie pod lit. d) w ramach owych "innych zadań" umiejętności biznesowych i marketingowych oraz organizowania i ułatwiania procesów wprowadzania innowacji ma charakter przykładowy, o czym świadczy użycie w omawianym przepisie sformułowania "takich jak" (co odpowiada sformułowaniu "na przykład").
Prawidłowa wykładnia art. 2 ust. 1 u.g.p.r. odnośnie celów grupy powinna zatem uwzględniać regulacje wynikające z art. 27 ust. 1 rozporządzenia 1305/2013, co z kolei oznacza, że przykładowe zadania, o których mowa w lit. d) tejże regulacji nie muszą być wymienione w akcie założycielskim grupy producentów.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).