Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. V SA/Wa 1671/19 po rozpoznaniu skargi Miasta W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty komorniczej uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Bemowo z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] (pkt 1), uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Bemowo z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] (pkt 2) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego (pkt 3).
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa - Bemowo prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku R. K. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].01.2018 r., wystawionego przez Komisję do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich wydanych z naruszeniem prawa, na podstawie decyzji tej Komisji z dnia [...].12.2017 r., sygn. akt [...], sygn. akt [...], sygn. akt [...], obejmującego należność główną w kwocie 604.381,30 zł wraz z odsetkami za zwłokę.
W związku z wnioskiem Urzędu W. z dnia [...] listopada 2018 r. o wydanie postanowienia o potrąceniu opłaty komorniczej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].01.2018 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa - Bemowo postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], obciążył Wierzyciela opłatą komorniczą w wysokości 33.383.26 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego, wyegzekwowano kwotę 655.249,86 zł, z czego na należność główną 604.381,55 zł, na odsetki 3.283,20 zł oraz na koszty egzekucyjne 36.422,82 zł.
Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Miasto W. wniosło zażalenie na powyższe postanowienie, zaskarżając je w całości.
Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., znak: [...], wydanym w trybie autokontroli, o której mowa w art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2006 z p. zm., dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 144 k.p.a., Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa - Bemowo uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. i orzekł co do istoty sprawy, określając wysokość opłaty komorniczej na kwotę 30.383,23 zł.
W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż w rozstrzygnięciu oraz uzasadnieniu uchylonego postanowieniu dokonano rozbieżnego określenia wysokości opłaty komorniczej, co w konsekwencji doprowadziło do określenia wysokości opłaty komorniczej w sposób błędny. Ponadto stwierdził, iż wskazanie wierzyciela na mocy uregulowań ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym oznaczenie go w tytule wykonawczym, winno być dokonywane z uwzględnieniem przepisów szczególnych, normujących określoną wierzytelność i tryb jej powstania oraz wskazujących wprost, podmiot na którego rzecz wydane zostało orzeczenie. Chodzi tu zatem o określony w konkretnym przepisie prawnym organ, na rzecz którego ma być wykonany dany obowiązek, do zakresu działania którego, lub wobec którego, należy realizacja tego obowiązku przez zobowiązanego. A zatem Komisja w postępowaniu egzekucyjnym w administracji pełni funkcję wierzyciela w rozumieniu jedynie formalnoprawnym i jest organem, który finansuje koszty powstałe w początkowej fazie postępowania egzekucyjnego, takie jak np. zaliczki na pokrycie związanych z egzekucją z nieruchomości.
Natomiast podmiotem, na rzecz którego egzekwowana jest należność z tytułu obowiązku zwrotu równowartości nienależnego świadczenia jest W. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie postanowieniem z [...] lutego 2019 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że iż Naczelnik Urzędu Skarbowego Warszawa - Bemowo uwzględnił w całości zarzuty Strony dotyczące błędnego naliczenia wysokości opłaty komorniczej, braku jednoznacznego wskazania zasad i metody jej naliczenia oraz uchybień dotyczących samego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia i wydał, zgodnie z żądaniem Strony z [...].12.2018 r., w ramach autokontroli postanowienie z dnia [...].01.2019 r., zgodnie ze wskazanymi przepisami art. 132 i 133 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego Warszawa - Bemowo z dnia [...] stycznia 2019 r., którym uchylono w całości własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r. i ponownie rozpatrzono sprawę i określono wysokość opłaty komorniczej.
Rozstrzygnięcie Naczelnika US z dnia [...] stycznia 2019 r. zostało wydane przez organ pierwszej instancji w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że jeżeli odwołanie wniosły wszystkie strony a organ administracji publicznej, który wydał decyzję uzna, że to odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie, może wydać nową decyzję, w której uchyli lub zmieni zaskarżoną decyzję. Ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie wyjątek od zasady związania organu pierwszej instancji własną decyzją, wyznaczając jednocześnie granice autokontroli. Możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji uzależniona jest od zaistnienia dwóch przesłanek: formalnej - wniesienia odwołania przez wszystkie strony lub, w przypadku wniesienia odwołania przez jedną stronę, zgody pozostałych stron oraz materialnej - uznanie przez organ pierwszej instancji, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Organ pierwszej instancji po ustaleniu, że spełniony jest pierwszy warunek, powinien dokonać oceny prawidłowości własnej decyzji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Ustosunkowując się do zarzutów skargi, WSA wskazał, że w toku postępowania autokontrolnego przy ocenie, czy odwołanie (zażalenie) zasługuje w całości na uwzględnienie należy uwzględniać zarówno wnioski odwołania (zażalenia) co do zaskarżonej decyzji (postanowienia), jak i merytoryczną treść żądania. Oznacza to, że organ pierwszej instancji jest związany i zarzutami odwołania (zażalenia), i wnioskami w nim zawartymi. Nie jest zatem dopuszczalne wyjście poza granice odwołania (zażalenia). Odwołanie (zażalenie) zasługuje na uwzględnienie tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji uzna żądanie strony zawarte w odwołaniu (zażaleniu) za usprawiedliwione w całości. Wyjście poza zarzuty i wnioski odwołania (zażalenia) jest w omawianym postępowaniu niedopuszczalne.
W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uwzględnił wniosek Strony, gdyż uchylił własne postanowienie uznając je za wadliwe, dokonał tego jednak, w ocenie Sądu I instancji, z naruszeniem art. 132 § 1 k.p.a., ponieważ uwzględnił je tylko w części odnoszącej się do nieprawidłowego wyliczenia wysokości naliczonej opłaty komorniczej.
Jednocześnie organ w postanowieniu wydanym w trybie autokontroli nie odniósł się do pozostałych zarzutów wyrażonych w zażaleniu, a dotyczących naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez brak określenia w zaskarżonym postępowaniu osoby wierzyciela - tj. podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów egzekucyjnych związanych z przekazaniem przez organ egzekucyjny egzekwowanej należności lub przedmiotu. Organ co prawda odniósł się do wątpliwości Strony dotyczących prawidłowości określenia osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty komorniczej (wierzyciela), jednakże intencją Skarżącej była zmiana osoby zobowiązanego do ponoszenia tej opłaty, co nie zostało uwzględnione w całości.
WSA zaznaczył, że jeżeli organ I instancji nie mógł uwzględnić w całości zarzutów zawartych w zażaleniu, nie mógł zastosować trybu autokontroli wynikającego z art. 132 k.p.a., a organ II instancji nie miał podstaw prawnych do utrzymania w mocy tego postanowienia.
Reasumując organy działając z naruszeniem art. 132 k.p.a. w rzeczywistości pozbawiły Stronę dwuinstancyjnego postępowania, zagwarantowanego art. 15 k.p.a., i uniemożliwiły dwukrotne rozpatrzenie wątpliwości odnośnie zarówno osoby zobowiązanej do poniesienia opłaty komorniczej, jak też i wysokości tej opłaty.
Sąd I instancji wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, organy uwzględnią przedstawioną przez Sąd ocenę prawną zagadnienia i prawidłowo określą wysokość opłaty komorniczej, jak też wskażą zobowiązanego do jej poniesienia, stosując wskazane przepisy prawa materialnego i procesowego.
W skardze kasacyjnej Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenia kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2019 poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:
- 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 132 § 1 w zw. z art. 144 i art. 15 k.p.a., poprzez uchylenie postanowienia organu odwoławczego oraz poprzedzających postanowień organu I instancji poprzez błędne uznanie, że wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, gdy w istocie do takich naruszeń nie doszło. Takie uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności z uwagi na to, że postanowienie organu I instancji w trybie autokontroli zostało wydane po spełnieniu wszystkich niezbędnych przesłanek, a uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku art. 15 Kpa, poprzez nieuzasadnione uznanie przez podatkowe pozbawiły Stronę dwuinstancyjnego postępowania, zagwarantowanego w powołanym wyżej przepisie i uniemożliwiły dwukrotne rozpatrzenie jej sprawy. Takie uchybienie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na to, że cały prawidłowo zebrany i oceniony materiał dowodowy potwierdzał zasadność rozstrzygnięcia organu podatkowego, a uchybienia proceduralne nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wydanie orzeczenia, które w uzasadnieniu wyroku nie zawiera wyczerpującego odniesienia się do stanowiska organu przedstawionego w wydanych postanowieniach, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wydanie orzeczenia z pominięciem stanowiska organu przedstawionego w wydanych postanowieniach, podczas gdy Sąd powinien wydać wyrok na po stawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto W., reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie Urząd W. wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych.
Skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie, zarzuty kasacyjne nie są bowiem zasadne.
W sprawie kontrolowanej przez WSA w Warszawie, uchylając rozstrzygnięcia organów obu instancji Sąd ten uznał, że postanowienie organu I instancji, które zostało wydane w trybie autokontroli narusza art. 132§1 k.p.a., gdyż intencją składającej zażalenie była po pierwsze zmiana osoby zobowiązanego do ponoszenia opłaty komorniczej (wierzyciela) a po drugie zmiana wysokości opłaty komorniczej. Według Sądu, powyższe żądanie nie zostało przez organ I instancji uwzględnione w całości, gdyż nie wskazano kto jest wierzycielem zobowiązanym do uiszczenia opłaty komorniczej. Zdaniem WSA, w tej sytuacji, organ odwoławczy tj. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie miał podstaw prawnych do utrzymania tego postanowienia w mocy. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 132 k.p.a. musi być interpretowany ściśle, ze względu na fakt, że stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania oraz wyjątek od zasady związania organu I instancji własną decyzją (art. 110 k.p.a.).
Oznacza to powinność przestrzegania przez organ dokonujący autokontroli wszystkich warunków zawartych w tym przepisie, od zachowania których uzależnione jest ponowne wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji. Druga (materialna) przesłanka dopuszczalności autoweryfikacji rozstrzygnięcia organu administracji publicznej I instancji polega na tym, że odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie. Podkreślić należy, że w toku postępowania autokontrolnego – przy ocenie, czy odwołanie zasługuje w całości na uwzględnienie – należy uwzględnić zarówno wnioski odwołania co do zaskarżonej decyzji, jak i merytoryczną treść żądania. Niewątpliwie postanowienie z dnia [...] stycznia 2019 r. wydane w trybie art. 132 k.p.a. nie spełnia wymogów tego przepisu. Wynika to wprost z treści tego rozstrzygnięcia, gdzie jasno wskazano, iż podstawą do wydania postanowienia w trybie autokontroli było wyłącznie spostrzeżenie pomyłek rachunkowych w określeniu wysokości opłaty komorniczej (v. str. 3 postanowienia z [...] stycznia 2019 r.).
Nie można przy tym podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że w rozważaniach zawartych w motywach postanowienia z [...] stycznia 2019r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w sposób jasny i precyzyjny uznał za uzasadniony zarzut strony naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art.126 k.p.a.w zw. z art. 18 u.p.e.a. Przypomnieć należy, że według odwołującego się, w postanowieniu z [...] grudnia 2018 r. powyższe przepisy zostały naruszone, gdyż nie określono osoby wierzyciela tj. podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów egzekucyjnych związanych z przekazaniem przez organ egzekucyjny egzekwowanej kwoty lub przedmiotu. Tymczasem, mimo że postanowienie wydane w trybie art. 132 k.p.a. ze swojej istoty musi w całości uwzględniać żądanie strony, na organie ciąży obowiązek uzasadnienia takiego postanowienia. Trzeba bowiem zauważyć, że jest ono postanowieniem wydanym na skutek odwołania.
W związku z powyższym, zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania) oraz art. 107 § 1 k.p.a., powinno zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne, w którym organ wskaże motywy, na jakich się oparł, uwzględniając odwołanie w całości. W sytuacji, gdy organ nie może wzruszyć własnej decyzji, gdyż przesłanki z art. 132 § 1-2 k.p.a. nie zostały spełnione, przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy organowi II instancji. W tym aspekcie stanowisko Sądu I instancji, że organy działając z naruszeniem art. 132 k.p.a. w rzeczywistości pozbawiły stronę dwuinstancyjnego postępowania zagwarantowanego art. 15 k.p.a. jest prawidłowe.
Tym samym zarzut kasacyjny odnoszący się do tego przepisu nie jest zasadny. Tak samo należy ocenić zarzuty naruszenia przepisów p.p.s.a. wskazanych w petitum skargi kasacyjnej w powiązaniu z art. 141 § 4 tejże ustawy, poprzez brak odniesienia się do stanowiska organu przedstawionego w wydanych postanowieniach.
Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Podkreślić należy, iż obowiązku "przedstawienia stanu sprawy", o którym mowa w powołanym przepisie, nie można rozumieć jako obowiązku szczegółowego i drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy, lecz przedstawienia stanu sprawy oraz pozostałych wymienionych wyżej elementów w sposób zwięzły. Oznacza to, że sąd administracyjny powinien odnieść się wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno zatem zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego.
Nie ma natomiast obowiązku odnoszenia się do wszystkich aspektów sprawy również tych, które nie mają istotnego znaczenia dla jej rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji poddał prawidłowej ocenie niezbędne aspekty sprawy. Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi odnosić się szczegółowo do wszystkich argumentów powołanych w skardze, skoro argumentacja Sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2007 r., II GSK 326/06). Warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia przepisów postępowania jest ustalenie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w realiach niniejszej sprawy uchybienia takiego nie sposób się dopatrzeć.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804, ze zm.).