Uzasadnienie
Wyrokiem z 27 października 2016 r., sygn. akt I SA/Bk 307/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu [...] maja 2011 r. P. Ś. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Białymstoku wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, w którym zadeklarował Pakiet 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) na powierzchni 777,74 ha i pakiet 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków na powierzchni 777,74 ha.
W dniu [...] lipca 2011 r. skarżący złożył pismo zmieniające wniosek, w zakresie zmniejszenia deklarowanej powierzchni w wariancie 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 777,49 ha i w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do 777,49 ha.
Ponadto skarżący wycofał z programu rolnośrodowiskowego z wariantu 2.4 i 5.1 działkę rolną oznaczoną identyfikatorem ZV, leżącą na działce ewidencyjnej nr 149 o powierzchni 0,57 ha, a w dniu [...] sierpnia 2011 r. złożył zmianę do wniosku, w której zmniejszył deklarowaną powierzchnię w wariancie 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 776,92 ha i w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do 776,92 ha.
W dniu [...] sierpnia 2011 r. skarżący cofnął częściowo wniosek, w zakresie objęcia programem rolnośrodowiskowym z wariantu 2.4 i 5.1 działek rolnych: A - położonej na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] o powierzchni 5,34 ha; AHA - położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - o powierzchni 0,34 ha; ZAB - położoną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] - o powierzchni 1,21 ha; ZAC - położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - o powierzchni 0,56 ha; ZAHA - położoną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] - o powierzchni 2,00 ha; ZAHB - położoną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...] - o powierzchni 0,91 ha; ZAHAC- położoną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] o pow. 2,85 ha; ZAI - położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - o powierzchni 1,34 ha; ZK - położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - o powierzchni 2,59 ha; ZP - położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - o powierzchni 0,28 ha; ZS - położoną na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] o powierzchni 2,76 ha; ZY - położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - o powierzchni 0,62 ha; ZZ - położoną na działce ewidencyjnej nr [...] - o powierzchni 1,14 ha.
W wyniku wycofania powyższych działek, powierzchnia w wariancie 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) została zmniejszona do 754,98 ha, a w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do 754,98 ha.
W dniu [...] sierpnia 2011 r. P. Ś. złożył pismo zmieniające wniosek w ten sposób, że działkę rolną oznaczoną identyfikatorem F o powierzchni 19,09 ha skarżący podzielił na działkę rolną oznaczoną identyfikatorem F o powierzchni 16,01 ha i działkę rolną oznaczoną identyfikatorem FA o powierzchni 3,08 ha.
W dniu [...] października 2011 r. skarżący złożył zmianę do wniosku, w której zmniejszył deklarowaną powierzchnię w wariancie 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 754,90 ha i w wariancie 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do 754,90 ha, poprzez wycofanie 0,08 ha z działki ewidencyjnej nr [...].
W dniu [...] grudnia 2011 r. skarżący złożył kolejną zmianę do wniosku, w której zmniejszył deklarowaną powierzchnię w wariancie 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) do 754,70 ha i w wariancie 5. 1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków do 754,70 ha.
W dniu [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wystosował do skarżącego wezwanie do złożenia wyjaśnień ze względu na to: że suma powierzchni do realizacji wariantu 2.4 - Trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków uległa zmniejszeniu.
Odpowiadając, skarżący przedstawił korektę wniosku wraz z oświadczeniem, w którym stwierdził, że zaprzestał działalności na działkach nr: [...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz że został poinformowany o konieczności zwrotu płatności rolnośrodowiskowej z 2010 r. za powierzchnię 22,79 ha. Ponadto oświadczył, że działki te są nadal trwałymi użytkami zielonymi.
Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2011 r., tj. dla wariantu 2.4 do powierzchni 754,70 ha w wysokości 67.805,10 zł, a dla wariantu 5.1 do powierzchni 754,70 ha w wysokości 1.033.939 zł.
Dyrektor Podlaskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Łomży decyzją z [...] lipca 2013 r. stwierdził nieważność rozstrzygnięcia organu I instancji z [...] lutego 2012 r.
Decyzją z [...] września 2013 r. Prezes ARiMR w Warszawie utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora Podlaskiego OR ARiMR Łomży z [...] lipca 2013 r., natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2014 r. oddalił skargę na tę decyzję (sygn. akt V SA/Wa 2580/13).
Następnie, w dniu [...] listopada 2015 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku wystosował do skarżącego wezwanie do dostarczenia kopii planu działalności rolnośrodowiskowej. W dniu [...] listopada 2015 r. skarżący złożył do organu plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2010-2015 i zmianę do planu działalności rolnośrodowiskowej na rok 2010.
Decyzją z [...] listopada 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Białymstoku przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na 2011 r.
Dyrektor Podlaskiego OR ARiMR w Łomży decyzją z [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Stwierdził, że składając wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2010 skarżący zobowiązał się do realizacji podjętych zobowiązań we wniosku z [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2010 r. do 15 marca 2015 r. Ponadto zobowiązał się do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Jednak w 2011 r. powierzchnia zobowiązania po uwzględnieniu zmian i wycofań uległa zmniejszeniu w wariantach 5.1 i 2.4 do 754,70 ha.
Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że w 2011 r. skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, ponieważ wycofał obszar 22,79 ha z powierzchni podjętego zobowiązania w ramach wariantu 2.4 i 5.1, co potwierdza złożona w dniu [...] lutego 2012 r. korekta wniosku wraz z oświadczeniem. Powyższe skutkowało zastosowaniem § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienia.
Organ stwierdził, że w 2011 r. skarżący zadeklarował określone działki ewidencyjne do płatności w wariancie 2.4 i 5.1, a w dniu [...] lutego 2012 r. złożył oświadczenie, w którym stwierdził, że zaprzestał działalności na tych działkach, wobec powyższego powierzchnia podjętego zobowiązania w wariancie 2.4 i 5.1 uległa zmniejszeniu do 754,70 ha, dlatego też w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania przepis § 27 ust. 5 rozporządzenia.
Wyrokiem z 27 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę P. Ś. na decyzję Dyrektora Podlaskiego OR ARiMR w Łomży z [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości na rok 2011.
Stwierdził, że kwestią sporną w sprawie jest zmniejszenie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 i zastosowanie sankcji 20%.
Warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu rolnośrodowiskowego odnośnie 2011 r. regulowało rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" - objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe).
Składając wniosek o przyznanie tej płatności na rok 2010 skarżący zobowiązał się do realizacji zobowiązań podjętych we wniosku z [...] maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od dnia 15 marca 2010 r. do 14 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało sformułowane w decyzji z [...] czerwca 2011 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 2, pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w roku 2010 w ramach pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.4 - trwałe użytki zielone (w okresie przestawiania) i pakietu 5 - Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000 na powierzchni 777,49 ha, skarżący zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r., m.in. do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych.
W 2011 r. powierzchnia realizacji zobowiązania uległa zmniejszeniu w obu pakietach do 754,70 ha. Zatem w 2011 r. skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 22,79 ha w ramach wariantów 2.4 i 5.1.
W konsekwencji, ze względu na naruszenie § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, organy - zdaniem Sądu I instancji - prawidłowo zastosowały § 27 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku P. Ś. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:
- I. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. § 27 ust. 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu, przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2009.33.262) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie, gdy do powierzchni użytków zielonych, których posiadanie rolnik utracił, kiedykolwiek w przeszłości przyznano płatność rolno-środowiskową, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie, sygn.: II GSK 758/14 z 26 maja 2015 i II GSK 646/14 z 26 maja 2015 r. wskazuje że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20% sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów, a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że organ prawidłowo zastosował sankcję z § 27 ust. 4 pomimo, że w sprawie spełnione były wszystkie przesłania określone w hipotezie przepisu § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wyłączające zastosowanie sankcji;
- 2. § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy do powierzchni użytków zielonych których posiadanie rolnik utracił płatność rolno środowiskowa była przyznana kiedykolwiek w przeszłości, w tym przed utratą władztwa nad tymi gruntami, podczas gdy wykładnia wyrażona w wyrokach NSA w Warszawie II GSK 758/14 z 26 maja 2015, II GSK 646/14 z 26 maja 2015 r. wskazuje, że warunek nieprzyznania płatności, obligujący organ do odstąpienia od 20% sankcji, należy odnosić do okresu już po utracie posiadania gruntów a nie jakiegokolwiek okresu w przeszłości, w konsekwencji czego sąd błędnie utrzymał w mocy wadliwe decyzje;
- 3. art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 02.12.2009 r., s. 1, ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, a tym samym niesłuszne zastosowanie względem skarżącego obniżki płatności, w sytuacji gdy nie ponosi on odpowiedzialności za rzekomo popełnione nieprawidłowości, ponieważ dobrowolnie dostosował zadeklarowaną we wniosku powierzchnię do uaktualnionej powierzchni jaka wynikła z niezawinionych przez niego zmian, w tym wypowiedzenia dzierżawy oraz zaleceń Dyrektora Biebrzańskiego Parku Narodowego, które to okoliczności posiadają cechy siły wyższej;
- II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 3 § 1 i § 2 ust. l w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/, art. 151 ppsa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, w konsekwencji zaakceptowania w procesie oceny legalności decyzji faktu, że organ oparł swe rozstrzygnięcie na nieprawidłowo zinterpretowanych przepisach rozporządzenia, w sytuacji gdy do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwe decyzje;
- 2. art. 134 § 1 oraz art. 106 § 3 ppsa sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności w związku z nieuwzględnieniem przez organ II instancji okoliczności nakazujących zastosowanie zwolnienia od sankcji zdefiniowanych w § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, z których wynika, że w przypadku skarżącego sankcje te nie mają zastosowania;
- 3. art. 133 § 1, 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ i art. 151 ppsa w związku z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 173 ze zm.), poprzez akceptację dla naruszenia przez organ zasady swobodnej oceny dowodów/wybiórcze rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, w szczególności faktu, że do utraconych gruntów dokonano płatności jedynie przed datą ich utraty, co zgodnie z wykładnią przedstawioną w ww. wyrokach NSA nie powinno skutkować nałożeniem sankcji, w wyniku czego niesłusznie utrzymano w mocy wadliwą decyzję i doszło do oddalenia skargi, zamiast jej uwzględnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu.
Środek prawny, w granicach którego operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 ppsa oprzeć można na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone są określonym w art. 177 § 1 ppsa terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia sformułowanych w środku prawnym podstaw kasacyjnych.
Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały oparte na obydwu podstawach określonych art. 174 ppsa wynika, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, iż kontrolowana decyzja wydana w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011 w pomniejszonej wysokości i zastosowanie sankcji 20% nie jest niezgodna z prawem.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w tym zakresie zarzuty - sformułowane w skardze kasacyjnej - są nieuprawnione, a wyrok Sądu I instancji nie narusza prawa.
Zgodnie z przepisem § 27 ust 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie.
Wskazać należy, że samo objęcie trwałych użytków zielonych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym bez względu na przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skutkuje tym, że wyjątek związany z utratą posiadania gruntów objętych programem nie powoduje odstąpienia od nałożenia sankcji.
Naruszenie przez rolnika własnego zobowiązania jest naruszeniem normy. Jedną z koniecznych okoliczności występujących w podjętym zobowiązaniu rolnika jest czas realizacji, jako element zobowiązania rolnośrodowiskowego. Jest o nim mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 (na okres pięciu lat w rozpoznawanej sprawie), w ustawie krajowej w art. 10 wskazującej, że pomoc ta jest przyznawana przy spełnieniu warunków określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie jej delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 (pięcioletnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe).
Kolejnym elementem zobowiązania jest objęty nim obszar. W § 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jest mowa o spełnieniu przez rolnika wymogów na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację zobowiązania. Skarżący rolnik podjął pięcioletnie zobowiązanie we wniosku z maja 2010 r. przez okres 5 lat od dnia podjęcia zobowiązania, czyli od 15 marca 2010 r. do 15 marca 2015 r. Powyższe zobowiązanie zostało określone w decyzji z dnia [...] 17 lutego 2012 r. i wynika z przepisu § 2 ust. 1 pkt 3 i § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.
Rolnik otrzymał za ten rok płatność rolnośrodowiskową do powierzchni 777,49 ha. W roku 2011 powierzchnia realizacji uległa zmniejszeniu w obu pakietach do 754,70 ha zaś w 2012 r. uległa zmniejszeniu o kolejne 22,79 ha poprzez wycofanie przez skarżącego części gruntów z wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na kolejny rok. Zatem w 2012 r. skarżący nie zachował w gospodarstwie rolnym powierzchni trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody na obszarze 29,03 ha w ramach wariantów 2.4 i 5.1.
Rolnik zobowiązał się na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r., między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Zmniejszenie tej powierzchni w okresie objętym zobowiązaniem jest według treści § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego niezachowaniem któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Jest tu wprost mowa o odstępstwie od wielkości trwałych użytków zielonych określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej wyrażającym treść zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uzasadnia to użyte sformułowanie "Jeżeli rolnik nie zachował". Nie ma w tym sformułowaniu wskazania przyczyn niezachowania wielkości trwałych użytków zielonych objętych tym zobowiązaniem.
Zaistnienie powyższej przesłanki powoduje powstanie podstawy do zastosowania sankcji w postaci zmniejszenia płatności o 20% w roku, w którym stwierdzono to uchybienie (§ 27 ust. 4 rozporządzenia). Według zaś przywołanego § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit. c/ rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody. (v. wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1998/14 (publ. http://orzeczenia.nsa. gov.pl).
Z przytoczonych uregulowań nie można wywieść, że "niezachowanie" o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oznacza, jak twierdzi strona, tylko zniszczenia lub zmiany uprawy dotychczasowej. Taka wykładnia pozostaje w sposób oczywisty w sprzeczności z treścią § 27 ust. 5 aktu wykonawczego. Zgodnie z tym przepisem, ustępu 4 nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo w wyniku przeniesienia, w drodze umowy, posiadania gruntów rolnych, na których występują takie użytki lub elementy krajobrazu, lub utraty posiadania takich gruntów, jeżeli ponadto do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa. Nie ulega zatem kwestii, że prawodawca jednoznacznie pod pojęciem "niezachowania" trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo rozumie także przeniesienie lub utratę posiadania gruntów.
Przeniesienie (w sposób określony przepisem) lub utrata posiadania gruntów - na których występują użytki zielone lub opisane elementy krajobrazu nieużytkowane rolniczo - jest przy tym tylko przykładem niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Niezachowanie jest przeciwieństwem zachowania (utrzymania, posiadania, przestrzegania) dotychczasowego stanu rzeczy. Skoro tak, należy przyjąć, że każdy rodzaj niezachowania trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo - na podstawie § 27 ust. 4 rozporządzenia musi skutkować zmniejszeniem płatności (o 20%). Wprawdzie przytoczony wyżej § 27 ust. 5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewiduje wyjątek od stosowania ust. 4, a zatem wyjątek od przyznawania płatności w pomniejszonej wysokości, jednak tylko w sytuacji określonej w tym przepisie, która to sytuacja w okolicznościach sprawy nie zachodzi.
Zdaniem NSA przyjąć należy, że "powierzchnia gruntów" - do których została/nie została przyznana płatność - oznacza powierzchnię trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego, nieużytkowanych rolniczo, "niezachowaną" w wyniku przeniesienia (...) lub utraty posiadania gruntów. Należy przy tym mieć na względzie, że zmniejszenie płatności, o którym mowa w § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rozważane jest na etapie rozpoznawania wniosku o przyznanie płatności, czyli przed jej przyznaniem. Tymczasem wprowadzone przez prawodawcę zastrzeżenie "do powierzchni tych gruntów nie została przyznana płatność rolnośrodowiskowa" co do przyznania płatności posługuje się czasem przeszłym.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Sąd I instancji słusznie zauważył, że art. 73 ww. rozporządzenia ma zastosowanie do obniżek i wykluczeń przewidzianych w rozdziałach I i II ww. normy. Zgodnie z tytułem IV - Podstawa obliczenia pomocy, obniżek płatności i wykluczeń z płatności. Rozdział I odnosi się do niezgłoszonych obszarów, zaś rozdział II do ustaleń w odniesieniu do kryteriów kwalifikowalności. Sankcje nałożone na skarżącego dotyczą niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i wynikają z § 27 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zatem art. 73 nie ma zastosowania w sprawie. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.
UE L 316 z 2.12.2009 r., s. l, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie pomimo, że okoliczności, w wyniku których skarżący utracił możliwość kontynuowania podjętego zobowiązania na utraconych gruntach były niezależne od niego, powiadomił on organ o ich zaistnieniu w ciągu 10 dni roboczych od ich zaistnienia, a zatem noszą znamiona siły wyższej, z przyczyn wywiedzionych powyżej. Kwestia ta została wyjaśniona powyżej.
W tym stanie sprawy nie są też zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt II petitum skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.